劉軍儀

公務(wù)員在依法行政中享有相應(yīng)的權(quán)利，因此也應(yīng)擔(dān)負(fù)其義務(wù)和責(zé)任。隨著行政改革的不斷深入推進(jìn)，西方各國(guó)政府在治理政府腐敗、績(jī)效低下，提升公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)和工作績(jī)效等問(wèn)題上，從早期采取強(qiáng)制性規(guī)范和懲戒性制裁等控制手段開(kāi)始日益重視行政倫理建設(shè)，將嚴(yán)肅懲戒與加強(qiáng)行政倫理建設(shè)合二為一，成為公共行政的一種有效治理方式。其核心是要求政府在行政管理上應(yīng)該保持清正廉潔，樹(shù)立牢固的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)行政行為的責(zé)任劃分和承擔(dān)，治理行政倫理失范行為。與此同時(shí)，也要求公務(wù)員在為民眾提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的行政活動(dòng)中積極履行職責(zé)，遵守法律法規(guī)、職業(yè)操守和道德規(guī)范要求，秉持公平和正義。

一、國(guó)外公務(wù)員行政倫理建設(shè)的價(jià)值取向

行政倫理建設(shè)在西方國(guó)家真正得到廣泛深入的發(fā)展，是伴隨著西方國(guó)家行政改革的實(shí)踐歷程。在這一過(guò)程中，西方國(guó)家開(kāi)始思考確立新的行政理念、重視公共行政倫理建設(shè)，推動(dòng)了公務(wù)員倫理道德建設(shè)的進(jìn)程，并使之不斷向道德規(guī)范化、法律化發(fā)展?？偟膩?lái)看，國(guó)外行政倫理建設(shè)的價(jià)值取向主要包括公共利益價(jià)值、公平正義價(jià)值、公共責(zé)任價(jià)值和依法行政價(jià)值。

（一）公共利益價(jià)值取向

服務(wù)公共利益作為行政倫理的價(jià)值取向，其基本要求就是要求公務(wù)員要履行服務(wù)于公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，要以是否符合公共利益作為衡量自身行為是否為負(fù)責(zé)的行為，具有責(zé)任心、確保廉潔、客觀和獻(xiàn)身精神。因此，行政人員必須要謀求社會(huì)公共利益的最大化，為公眾提供必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，協(xié)調(diào)個(gè)人利益與公共利益之間的沖突與矛盾，避免以權(quán)謀私、瀆職失職等倫理失范現(xiàn)象。

（二）公平正義價(jià)值取向

公平正義是公共行政的一般倫理原則。羅爾斯認(rèn)為，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。①弗里德里克森在提出新公共行政學(xué)時(shí)以社會(huì)公平作為其核心價(jià)值。公平正義的價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)要關(guān)注公平、滿足社會(huì)大眾的需求，行政效率的實(shí)現(xiàn)要以社會(huì)公平為前提；公務(wù)員在行政事務(wù)管理中要秉持誠(chéng)實(shí)可信，在決策過(guò)程中要積極履行責(zé)任和義務(wù)。

（三）公共責(zé)任價(jià)值取向

公共責(zé)任是與公共職位有直接關(guān)聯(lián)的政治性的職責(zé)承擔(dān)。正如德國(guó)著名倫理學(xué)家費(fèi)希特指出：“你要永遠(yuǎn)按照對(duì)于你的職責(zé)的最佳信念去行動(dòng)，或者說(shuō)，你要按照你的良心去行動(dòng)”。②公共責(zé)任與公共權(quán)力是相聯(lián)系的，既不存在無(wú)權(quán)力的責(zé)任，也不存在無(wú)責(zé)任的權(quán)力。將公共責(zé)任作為行政倫理建設(shè)的價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)并重并注重培養(yǎng)行政主體的道德責(zé)任意識(shí)。使得政府及其行政人員具有高度的職責(zé)感和義務(wù)感，在進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)時(shí)受到約束和控制，在行使權(quán)力、履行職能時(shí)具有為自己的行為承擔(dān)后果的責(zé)任能力。

（四）依法行政價(jià)值取向

西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政倫理中強(qiáng)調(diào)遵法守法、依法行政的合法價(jià)值理念。亞里士多德在《政治學(xué)》中指出，“為政最重要的一個(gè)規(guī)律是：一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟(jì)體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營(yíng)求私利?！雹鄯稍趪?guó)家管理中具有至高無(wú)上的權(quán)力地位，法律對(duì)社會(huì)所有機(jī)構(gòu)和個(gè)人具有普遍而全面的適用性。依法行政使權(quán)利和義務(wù)得到合理的統(tǒng)一，有利于防止和制約公務(wù)員權(quán)力的濫用，便于接受民眾的監(jiān)督。

二、國(guó)外行政倫理建設(shè)對(duì)公務(wù)員履職的基本要求

國(guó)外行政倫理建設(shè)確定了公務(wù)員履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)中必須遵守的義務(wù)、基本行為準(zhǔn)則和道德水準(zhǔn)，對(duì)公務(wù)員行為起到指導(dǎo)、調(diào)整、約束和規(guī)范的作用，并將公務(wù)員履職情況作為公務(wù)員獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。公務(wù)員履職的基本要求主要包括在政治、工作、廉政、保密等方面的義務(wù)，針對(duì)違背義務(wù)的懲罰，既有行政紀(jì)律的處罰、也有行政法律責(zé)任的追究。

（一）保持政治中立

西方國(guó)家要求公務(wù)員在政治上必須保持中立。美國(guó)《哈奇法》規(guī)定，聯(lián)邦公務(wù)員不得參加任何贊成以武力推翻政府的任何組織，適用范圍逐步擴(kuò)大到聯(lián)邦基金補(bǔ)助的地方政府公務(wù)員。禁止公務(wù)員從事政治活動(dòng)，或政治壓迫，包括禁止充當(dāng)政黨提名的候選人、政治捐助、發(fā)表助選演講、參加選舉等。觸犯者停職30天。此后，美國(guó)公務(wù)員政治活動(dòng)有所放寬，但政黨或敏感性政治活動(dòng)仍在禁止范圍之內(nèi)。英國(guó)《文官管理法》規(guī)定任何文官在上班期間穿著制服、或于公務(wù)場(chǎng)所均禁止參加任何政治活動(dòng)。禁止公開(kāi)發(fā)表批評(píng)政治首長(zhǎng)的政治意見(jiàn)、禁止介入政黨紛爭(zhēng)。

（二）工作恪盡職守

西方國(guó)家要求公務(wù)員在工作上恪守責(zé)任，必須要樹(shù)立公共責(zé)任行政觀，務(wù)必做到權(quán)、職、責(zé)三者統(tǒng)一。美國(guó)要求公務(wù)員忠于國(guó)家；遵守憲法、法令規(guī)定，執(zhí)行公務(wù)時(shí)不受政黨因素影響；恪盡職守、負(fù)責(zé)盡職；為民眾服務(wù)不得有歧視行為；不得違法兼職；不得假公濟(jì)私、圖利他人。意大利對(duì)公務(wù)員行為準(zhǔn)則和工作紀(jì)律的規(guī)定包括，遵守上班時(shí)間、不準(zhǔn)曠工、生病必須請(qǐng)假、愛(ài)護(hù)公物、執(zhí)行上級(jí)命令、不能在生病期間到其他單位工作、不準(zhǔn)公物私用、不可兼職等方面。

（三）清正廉潔

廉潔奉公是公務(wù)員職業(yè)道德的核心內(nèi)容。西方國(guó)家除了在公務(wù)員總法中對(duì)公務(wù)員廉潔問(wèn)題有原則性規(guī)定，還有專門的法律、法規(guī)就廉政問(wèn)題進(jìn)行了具體的規(guī)定。禁止公務(wù)員以權(quán)謀私、行賄受賂；禁止公務(wù)員利用職務(wù)之便，接受來(lái)自任何方面的利益。為了讓公務(wù)員全身心地投入工作，確保清正廉潔，避免發(fā)生私人利益與公共利益的沖突，大部分國(guó)家都對(duì)公務(wù)人員的兼職和經(jīng)商活動(dòng)進(jìn)行了限制。美國(guó)《政府倫理改革法案》規(guī)定，政府工作人員不得在營(yíng)利性組織、集團(tuán)中任職。法國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)該盡忠職守，不得從事?tīng)I(yíng)利性質(zhì)的私人活動(dòng)；公務(wù)員不得從其所屬機(jī)構(gòu)監(jiān)督的企業(yè)獲得利益。

（四）保守保密

西方國(guó)家把公務(wù)員的保密紀(jì)律上升到影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的高度。英國(guó)《保密法》規(guī)定，文官在接受任命的當(dāng)天，必須在官方機(jī)密法上簽字，保證不同任何人談?wù)撚嘘P(guān)本人工作的任何情況，保證不泄漏本人工作中未經(jīng)公開(kāi)的任何消息，公務(wù)員在離任和退休后也不得泄漏任職時(shí)獲得的機(jī)密和非機(jī)密信息。德國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員不得公開(kāi)在職務(wù)中獲悉和掌握的機(jī)密信息，離開(kāi)公務(wù)員崗位后也應(yīng)遵守該規(guī)定。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得在法庭上把機(jī)密作為證據(jù)公開(kāi)。

三、國(guó)外公務(wù)員行政倫理建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

行政倫理建設(shè)是西方國(guó)家治理公共腐敗、提高行政效率、提升政府信用形象和公務(wù)員職業(yè)道德的普遍做法。尤其是20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家的行政倫理建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，在相互借鑒、仿效的基礎(chǔ)上，使得各國(guó)的行政倫理建設(shè)既有本國(guó)特色，在行政倫理法治化、設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)違紀(jì)懲戒、開(kāi)展行政倫理教育等方面也有共同之處。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理建設(shè)具有一定的借鑒意義。

（一）事前預(yù)防：注重行政倫理法治化

西方國(guó)家秉持法治理念傳統(tǒng)，通過(guò)法律、道德規(guī)范或組織規(guī)章來(lái)規(guī)范、約束和引導(dǎo)公共組織及其行政人員的行為，防止自由權(quán)利被濫用而造成對(duì)公共利益和國(guó)家政府不利的后果，防止?jié)撛诘睦鏇_突。行政倫理規(guī)范的法治化是解決行政責(zé)任沖突的重要手段，可以使道德要求作為一種規(guī)則、習(xí)慣被固定下來(lái)，從而對(duì)任何人都構(gòu)成強(qiáng)制性的約束力。

美國(guó)是較早研究公務(wù)員倫理道德的國(guó)家之一，通過(guò)不斷頒布和修訂新的行政倫理法案、法規(guī)來(lái)約束公務(wù)員行為，形成了原則性的公務(wù)員倫理基本法以及操作性較強(qiáng)的公務(wù)員道德準(zhǔn)則。1978年《政府倫理法案》和1989年《政府倫理改革法案》就公務(wù)員道德的問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定，成為美國(guó)公務(wù)員道德建設(shè)的重要法規(guī)文件。1992年《美國(guó)行政官員倫理規(guī)范》對(duì)包括收受外界禮物、工作人員之間互贈(zèng)禮物、經(jīng)濟(jì)利益沖突、公正執(zhí)行公務(wù)、尋求另職、濫用職權(quán)、政府外活動(dòng)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。1993年《公共部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》對(duì)公共部門雇員應(yīng)當(dāng)具備的行政道德提出了具體標(biāo)準(zhǔn)和要求。1999年該準(zhǔn)則又進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充完善。

此外，其他西方國(guó)家也普遍制定了公務(wù)員道德立法。如1925年英國(guó)政府制定《榮譽(yù)法典》規(guī)范公務(wù)員的從政道德，禁止公務(wù)員（事務(wù)官）濫用國(guó)家授予的權(quán)力獲取利益。2006年，英國(guó)政府與公務(wù)員委員會(huì)出臺(tái)了新修改的《公務(wù)員守則》，全面闡釋了公務(wù)員圍繞基本價(jià)值觀所應(yīng)遵守的道德行為規(guī)范；澳大利亞1979年制訂了《國(guó)家公務(wù)員行為指導(dǎo)原則》，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員要遵守誠(chéng)實(shí)、廉潔、正直的準(zhǔn)則，并于1987年、1995年兩度進(jìn)行修正；德國(guó)1967制定了《聯(lián)邦懲戒法》，加拿大制定了《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》等。

（二）全程監(jiān)督：設(shè)立專門管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)

隨著行政倫理建設(shè)的不斷發(fā)展，為了保證行政倫理立法的實(shí)施，設(shè)立了相應(yīng)的管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范公務(wù)員行為，加強(qiáng)懲戒，并主動(dòng)接受來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督。美、英、法等西方國(guó)家都建立了行政監(jiān)察制度，授權(quán)某些行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行多方面的監(jiān)督，將公務(wù)員行政倫理建設(shè)進(jìn)行具體落實(shí)?？梢哉f(shuō)，管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置使得公務(wù)員行政倫理制度常態(tài)化。

1989年，美國(guó)將政府道德管理辦公室從原來(lái)的人事管理局脫離出來(lái)，成立了一個(gè)完全獨(dú)立的“政府道德管理署”，直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，這也標(biāo)志著聯(lián)邦政府道德行為管理的專職化。該署的主要職能是依照政府倫理法規(guī)定，管理公務(wù)員的服務(wù)行為與操守風(fēng)紀(jì)，為聯(lián)邦政府官員提供培訓(xùn)和與公務(wù)員道德有關(guān)的教材和宣傳資料；負(fù)責(zé)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理制度及維持公務(wù)員品德紀(jì)律；并配合聯(lián)邦檢查總長(zhǎng)與人事管理局處理行政倫理事件。同時(shí)，美國(guó)許多州和市的議會(huì)和政府也設(shè)有倫理辦公室委員會(huì)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的行政倫理工作。這些機(jī)構(gòu)都對(duì)美國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德發(fā)揮著積極的監(jiān)管作用。

英國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有議會(huì)、司法部門、審計(jì)部門、公眾與新聞媒體輿論監(jiān)督以及政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)等。此外，英國(guó)1994年設(shè)立了諾蘭公職道德規(guī)范委員會(huì)，其主要工作是考察并了解公眾對(duì)公職人員遵守行政行為道德規(guī)范的滿意度，包括相關(guān)的財(cái)務(wù)、商務(wù)制度，并就是否需要對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革提出建議方案，以確保公職人員廉潔奉公。

（三）事后懲處：對(duì)公務(wù)員不端行為的制裁

西方國(guó)家在規(guī)范公務(wù)員行政行為方面非常重視預(yù)防與懲治相結(jié)合，構(gòu)建了具有威懾力的懲罰機(jī)制。針對(duì)公務(wù)員違反履職行為的處罰通常有警告、減薪、降職、撤職、開(kāi)除等，同時(shí)還有對(duì)違反行賄受賄、財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度、誠(chéng)信制度、利益沖突制度等規(guī)范進(jìn)行具體的懲處。國(guó)外公務(wù)員懲處一般分為刑事處分和行政處分。刑事處分由法院實(shí)施，行政處分一般由主管部門或政府人事部門實(shí)施，也有的由行政法院實(shí)施。

美國(guó)公務(wù)員懲戒包括申斥、警告、調(diào)換工作、記過(guò)、停職、減薪、降職、免職等。一般是針對(duì)違反限制政治活動(dòng)、考績(jī)、服務(wù)、行政倫理及一般紀(jì)律行為，違反義務(wù)、違背公務(wù)員法令與風(fēng)紀(jì)的事件均構(gòu)成懲戒或刑責(zé)問(wèn)題。公務(wù)員因工作績(jī)效不佳、不當(dāng)行為等違法失職依法令規(guī)定懲處。當(dāng)公務(wù)員工作績(jī)效不佳，構(gòu)成不稱職，應(yīng)先調(diào)整工作，給予改正機(jī)會(huì)；當(dāng)公務(wù)員工作表現(xiàn)惡劣，可直接降職或免職；當(dāng)公務(wù)員有違法行為則依據(jù)聯(lián)邦法律的規(guī)定處理，要考慮各機(jī)關(guān)與公務(wù)員工會(huì)的協(xié)議，通知當(dāng)事人（提出答辯或申訴）。

英國(guó)非常重視公務(wù)員忠誠(chéng)國(guó)家、遵守法制、專業(yè)盡責(zé)與服務(wù)公眾的紀(jì)律，凡違背公務(wù)員應(yīng)遵守的法令、工作紀(jì)律，均構(gòu)成行政、法律與管理上的責(zé)任與懲戒問(wèn)題，有停減薪、罰金、停薪停職、降級(jí)、提前退休與免職等各項(xiàng)懲戒方式。主要的法令有《保密法》《反貪污腐化法》《公務(wù)員守則》等，對(duì)于違法失職的公務(wù)員實(shí)行“零容忍”，公務(wù)員一旦有貪污受賄、濫用政府公共經(jīng)費(fèi)的行為立即開(kāi)除，并喪失領(lǐng)取退休金的資格，構(gòu)成犯罪將受到刑事處罰。

（四）教育引導(dǎo)：提升公務(wù)員道德自律

公務(wù)員履行忠誠(chéng)義務(wù)不僅僅是公務(wù)員自身的道德建設(shè)問(wèn)題，也是政府自身建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。正如托馬斯·弗里德曼所言，“一個(gè)國(guó)家最重要、最持久競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之一是精益、高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍”。西方國(guó)家從強(qiáng)制控制轉(zhuǎn)向軟性控制，從合規(guī)為基礎(chǔ)向價(jià)值觀為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變，日益重視提高公務(wù)員內(nèi)在道德素質(zhì)和道德意識(shí)等內(nèi)部控制手段對(duì)于提高公務(wù)員行政責(zé)任的重要性。

美國(guó)重視通過(guò)教育來(lái)培養(yǎng)公務(wù)員的行政倫理意識(shí)，增強(qiáng)公務(wù)員的自我約束力。政府道德管理署具體負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦行政部門公務(wù)員的行政倫理教育。主要職責(zé)包括以下四個(gè)方面：一是舉辦研討班。主題與公務(wù)員日常工作緊密結(jié)合，比如怎樣避免利益沖突，如何進(jìn)行財(cái)務(wù)公開(kāi)制度等；二是開(kāi)發(fā)各種行政倫理培訓(xùn)資料，幫助聯(lián)邦政府公務(wù)員解決日常面臨的行政責(zé)任沖突問(wèn)題；三是設(shè)立卓越和創(chuàng)新獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)項(xiàng)旨在表彰聯(lián)邦政府行政部門在行政倫理建設(shè)上的努力，比如在采用創(chuàng)新方法教育員工，運(yùn)用模范典型激勵(lì)員工以及構(gòu)建良好的倫理文化等方面有示范作用；四是召開(kāi)年度行政倫理大會(huì)。幫助行政部門的倫理官員了解行政倫理最新發(fā)展和動(dòng)態(tài)，為他們提供互相認(rèn)識(shí)，探討、解決共同關(guān)心的問(wèn)題的機(jī)會(huì)。

英國(guó)也非常重視公務(wù)員誠(chéng)信教育，以規(guī)范公務(wù)員的行為，使之養(yǎng)成自警、自律的良好習(xí)慣，哪怕是微不足道的小事。同時(shí)，特別注重從公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題出發(fā)，對(duì)公職人員進(jìn)行道德操守和行為規(guī)范的教育，營(yíng)造良好行政文化氛圍，在全社會(huì)推崇廉潔奉公的道德風(fēng)尚，培養(yǎng)公職人員勤勉奉獻(xiàn)的精神品德。

注釋：

①約翰.羅爾斯.正義論[M].北京： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

②轉(zhuǎn)引自李文良.西方國(guó)家行政倫理研究[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2007.

③亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1965.

（作者單位：中國(guó)人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室）