張寧

環(huán)境問(wèn)題是伴隨著人類和人類活動(dòng)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的?！叭祟惼茐钠滟囈陨娴淖匀画h(huán)境的歷史可能同人類文明史一樣古老?！必悹柤{說(shuō)，“從遠(yuǎn)古時(shí)代的獵人開(kāi)始，人類就從事推翻自然界的平衡以利于自己的活動(dòng)?！边M(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，人類對(duì)自然環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用達(dá)到空前水平。特別是二戰(zhàn)以來(lái)，人類對(duì)資源的消耗和對(duì)廢物的排放都急劇增長(zhǎng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)的環(huán)境問(wèn)題便是與人類生存和發(fā)展密切相關(guān)的全球性問(wèn)題，即現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題，一般包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

普通法系，英美在工業(yè)社會(huì)之初防微杜漸

工業(yè)生產(chǎn)把人類帶入了一個(gè)嶄新的文明時(shí)代，同時(shí)也成為環(huán)境的致命殺手锏。英國(guó)的環(huán)境立法正是起源于工業(yè)革命早期。1821年關(guān)于蒸汽機(jī)和火車頭的法律就包含了防治大氣污染的規(guī)定，1847年的自來(lái)水廠供水法中也有關(guān)于保護(hù)水質(zhì)的規(guī)定，1848年制定了《公共衛(wèi)生法》。隨后，工業(yè)生產(chǎn)和污染催生了英國(guó)《制堿法》（1863年）、《河流污染防治法》（1876年）等一系列法律。1990年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》是英國(guó)的環(huán)境基本法，輔之以《水資源法》《清潔空氣法》《工廠健康與安全法》《危險(xiǎn)廢棄物法》《垃圾處理法》等若干單行法規(guī)構(gòu)建?！盎痉ā币馕吨哂休^高的效力等級(jí)，是整個(gè)環(huán)境法律體系的基干。

與英國(guó)同屬普通法系的美國(guó)，其環(huán)境自然資源立法可追溯到1785年的土地法。目前，美國(guó)已經(jīng)制定了幾十個(gè)聯(lián)邦環(huán)境法律和近千件聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)，涵蓋環(huán)境法全部領(lǐng)域，形成了以憲法規(guī)定為最根本基礎(chǔ)、以環(huán)境保護(hù)基本法為中心和以大量環(huán)境法律法規(guī)為主體的非常完備的環(huán)境法律體系。

大陸法系，德日在污染災(zāi)難之中涅槃新生

普通法系的立法特點(diǎn)是一事一法和遵循判例，區(qū)別于英美法系的德國(guó)、日本等國(guó)家在環(huán)境立法上則是以高度法典化為特點(diǎn)。二戰(zhàn)后的德國(guó)和日本都經(jīng)歷了戰(zhàn)后國(guó)家復(fù)興的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，導(dǎo)致環(huán)境嚴(yán)重污染，兩國(guó)政府隨即加強(qiáng)環(huán)保立法的力度。目前，中國(guó)在國(guó)家復(fù)興的道路上正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)騰飛，PM2.5、霧霾等詞匯仿佛一夜之間成為了社會(huì)熱點(diǎn)話題。德國(guó)和日本無(wú)論從社會(huì)發(fā)展軌跡和立法方式上，都與我國(guó)有著一定相似性，因此他們的環(huán)境治理和環(huán)境立法對(duì)我們具有一定的鏡鑒意義。

在德國(guó)，我們可以通過(guò)一個(gè)區(qū)感受工業(yè)污染的危害和環(huán)境治理的成效。魯爾區(qū)，工業(yè)革命時(shí)期德國(guó)工業(yè)的“心臟”，是德國(guó)最大工業(yè)區(qū)，也是世界最著名工業(yè)區(qū)之一，曾經(jīng)為德國(guó)兩次發(fā)動(dòng)世界大戰(zhàn)提供能源和物質(zhì)保障。二戰(zhàn)后，煤炭、鋼鐵和能源工業(yè)使魯爾區(qū)在德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中發(fā)揮重大作用，成為德國(guó)最重要的工業(yè)基地，工業(yè)產(chǎn)值曾一度占全國(guó)的40%，被譽(yù)為“德國(guó)工業(yè)引擎”。同時(shí)，這里也曾是德國(guó)污染重鎮(zhèn)、“癌癥區(qū)”，一片混沌的黑色地帶使人望之卻步、談之色變，魯爾區(qū)隨后一度衰落?？墒墙裉斓聂敔枀s成為了“世界最美工業(yè)區(qū)”，旅行、休閑和運(yùn)動(dòng)勝地?，F(xiàn)在，轉(zhuǎn)型之后重新崛起的魯爾區(qū)生產(chǎn)全國(guó)生產(chǎn)量80%的硬煤和全國(guó)生產(chǎn)量90%的焦炭，并且還集中了全國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力的2/3，電力工業(yè)、硫酸工業(yè)、合成橡膠工業(yè)、煉油工業(yè)、軍事工業(yè)等均在全國(guó)居重要地位。這樣的華麗轉(zhuǎn)身當(dāng)然有著復(fù)雜的背景和原因，但有一點(diǎn)毋庸置疑，就是德國(guó)政府對(duì)環(huán)境立法的強(qiáng)力推進(jìn)。目前德國(guó)擁有以《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》為主體的世界上最完備、最詳細(xì)的環(huán)保法，全德聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律法規(guī)有8000部之多，除此之外還實(shí)施歐盟約400個(gè)相關(guān)法規(guī)。《聯(lián)邦基本法》中寫道：“國(guó)家應(yīng)該本著對(duì)后代負(fù)責(zé)的精神保護(hù)自然的生存基礎(chǔ)條件。”

日本是20世紀(jì)50年代至70年代世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。另一方面，領(lǐng)先世界的工業(yè)生產(chǎn)也引發(fā)了嚴(yán)重污染事件。其中水俁病、“痛痛病”和第二水俁病等重金屬污染事件被列入世界歷史上著名的八大社會(huì)公害事件。造成數(shù)十萬(wàn)人誤食有毒害食品、千余人死亡以及不計(jì)其數(shù)的居民受害的罪魁禍?zhǔn)?，有世界最大礦場(chǎng)之一神岡礦山，也有日本引以為自豪、擁有世界化工業(yè)尖端技術(shù)的日本氮肥廠。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的公害事件訴訟之后，日本政府于1967年7月，制定了《公害基本法》，并于次年獲得通過(guò)。上世紀(jì)80年代起，日本政府決心制定具備較強(qiáng)的規(guī)劃性、可操作性的環(huán)保法律。到了上世紀(jì)90年代，日本環(huán)保法已經(jīng)細(xì)化到《再生資源利用促進(jìn)法》《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《廢棄物處理法》等等社會(huì)生活諸多領(lǐng)域。2000年又頒布了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，宣布日本要從“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中脫胎換骨，構(gòu)建一個(gè)降低環(huán)境負(fù)荷并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)型社會(huì)。

日本環(huán)境立法體系之完備，內(nèi)容之具體，法律法規(guī)出臺(tái)之及時(shí)，居于世界領(lǐng)先地位。1997年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)在京都召開(kāi)，通過(guò)了《京都議定書》。在京都有一句流行語(yǔ)，是Do you Kyoto（京都）？意為：你為環(huán)保做了什么嗎？

當(dāng)代中國(guó)，崛起的路上環(huán)境立法任重道遠(yuǎn)

我國(guó)近現(xiàn)代環(huán)境法的產(chǎn)生要比西方國(guó)家至少晚一個(gè)世紀(jì)。在體系上，我國(guó)的環(huán)境法類似于我們的近鄰日本的法典化模式。1973年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，是我國(guó)第一個(gè)綜合性的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)。1979年，我國(guó)又頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。此后，一系列環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)紛紛面世。環(huán)境法制建設(shè)成為我國(guó)諸多法律部門中發(fā)展速度最快的部門法。

在我國(guó)憲法中，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是環(huán)境法體系的基礎(chǔ)，是各種環(huán)境法律、法規(guī)和制度的立法依據(jù)。我國(guó)憲法昭示了國(guó)家保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)明確了環(huán)境保護(hù)的基本政策和原則。1989年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第11次會(huì)議通過(guò)并公布《環(huán)境保護(hù)法》。2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始實(shí)施，這部“新環(huán)保法”體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)提出的建設(shè)生態(tài)文明，建立最嚴(yán)格制度的要求，確立了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律的地位，在建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。

除了憲法性規(guī)定和綜合性環(huán)境保護(hù)法，我國(guó)的環(huán)境法體系還包括環(huán)境保護(hù)單行法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。單行法例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲防治法》，還有自然資源保護(hù)和土地利用規(guī)劃等類別的法律，以及環(huán)境管理行政法規(guī)。此外，在民法、刑法、行政法等其它部門法中也分散著一些環(huán)境保護(hù)規(guī)范。我國(guó)還參加了《聯(lián)合國(guó)海洋公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》《保護(hù)臭氧層維也納公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《南極環(huán)境保護(hù)議定書》等國(guó)際環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)。

當(dāng)然，作為發(fā)展歷史較短的部門法，我國(guó)的環(huán)境法也存在著重實(shí)體輕程序、重行政主導(dǎo)輕公眾參與、重立法輕執(zhí)法和司法等一些不足。日前成為輿論熱點(diǎn)的“新環(huán)保法”被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，而只有不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度和提高司法水平才能保證其實(shí)施效果。