莊嘉

在2015年的“兩會(huì)”上，習(xí)近平總書記著重指出“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例”。隨著國家最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“環(huán)境污染的違法犯罪行為”擲地有聲地說“不”，2015年1月1日新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）正式實(shí)施，過去久被詬病的環(huán)境污染執(zhí)法偏軟的局面將得到逐步扭轉(zhuǎn)。

新環(huán)保法手持利劍

那么被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”究竟嚴(yán)在哪里呢？

筆者看來，“嚴(yán)”在通過立法形式明確了最嚴(yán)格的執(zhí)法手段。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治、移送行政拘留等新權(quán)限。而其中最嚴(yán)之處莫過于賦予環(huán)境保護(hù)主管部門“移送行政拘留權(quán)”這把利劍。

以往，不少地方在環(huán)保執(zhí)法的過程中，存在著“雷聲大雨點(diǎn)小”的情況。環(huán)境保護(hù)主管部門在查處環(huán)境污染的違法案件時(shí)常常會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)違法單位能夠給予一定的經(jīng)濟(jì)罰、行為罰，但是對(duì)于涉事單位的直接責(zé)任人員卻無能為力。而新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》卻很可能令這種局面得以改觀。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定，對(duì)四種環(huán)境污染的違法行為，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門可以將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下行政拘留，情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下行政拘留?！耙扑托姓辛魴?quán)”的規(guī)定，有效地彌補(bǔ)了“按日計(jì)罰”、“查封扣押”、“限產(chǎn)停產(chǎn)”等措施的軟肋。

眾所周知，行政拘留是一種限制人身自由的強(qiáng)制措施。過去，環(huán)境污染的違法單位往往用錢（即繳罰款）就能息事寧人，如若再犯，大不了也是砸錢了事。如江蘇省鹽城市江州染整有限公司無審批、無驗(yàn)收手續(xù)案。2014年5月14日，江蘇省鹽城市環(huán)監(jiān)局執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場檢查后發(fā)現(xiàn)，該公司改擴(kuò)建拉幅車間1800平方米和800萬大卡噸燃煤鍋爐，但卻未辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，鍋爐配套的水膜除塵水未回用，直排下水道。同年7月14日，江蘇省鹽城市環(huán)保局對(duì)該公司作出了行政處罰決定，責(zé)令該公司立即停止生產(chǎn)，改正環(huán)境污染的違法行為，并處罰款人民幣6萬元。又如嵊州市丹青工具有限公司規(guī)避監(jiān)管私設(shè)暗管案。2014年8月20日，浙江省嵊州市環(huán)保局執(zhí)法人員對(duì)嵊州市丹青工具有限公司進(jìn)行日常檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該公司在正常生產(chǎn)過程中，在污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的情況下，其部分廢水通過預(yù)留井下面的一根管子進(jìn)行排放，未經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)排放口，屬于規(guī)避監(jiān)管方式排放，為“私設(shè)暗管”的性質(zhì)。由于該公司行為違反了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第22條第二款的規(guī)定，浙江省嵊州市環(huán)保局責(zé)令其限期拆除暗管，并處罰款人民幣9萬元。

從上述兩個(gè)案例，我們可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)主管部門過去主要通過罰款、責(zé)令整改的手段來規(guī)制違法單位的環(huán)境污染行為。但是如果單純通過此種手段，現(xiàn)實(shí)亦告誡我們：違法單位再犯的概率實(shí)在太高，其違法成本實(shí)在太低！“6萬”與“9萬”相比于違法單位的獲利簡直如同九牛一毛！根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第63條，環(huán)境保護(hù)主管部門可以根據(jù)該條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)分別對(duì)上述兩家公司的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員并處“行政拘留五日以上十五日以下”的處罰。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》手持利劍，可謂“擒賊先擒王”！只有違法單位的主管人員被控制住，才能真正促使違法單位不敢越雷池半步，達(dá)到真正的震懾作用。

民、行、刑銜接拓展公益訴訟空間

此外，值得注意的是，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的亮劍不僅能有效彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)主管部門在行政措施上的軟肋，更將有效地銜接我國法律體系中對(duì)環(huán)境污染的違法犯罪行為的打擊手段。

《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，我國將從民事、行政、刑事三個(gè)角度對(duì)環(huán)境違法犯罪行為進(jìn)行全方位法律規(guī)制。

民事層面，《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第124條規(guī)定：“違反國家保護(hù)環(huán)境防治污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。同樣的表述還見于《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）等法律中。這些條款對(duì)于通過民事訴訟程序維護(hù)環(huán)境侵權(quán)案件中的被侵權(quán)人權(quán)益提供了法律依據(jù)。此外，2012年8月31日，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》，2013年1月1日實(shí)施）第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。這表明我國首次以法律的形式確立了“民事公益訴訟制度”，亦給涉環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)和涉訴空間。

那么何謂“環(huán)境公益訴訟”呢？環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或者其他組織的違法行為或者不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或者即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或者社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的民事或者行政訴訟（在我國，目前以民事訴訟的環(huán)境公益訴訟案居多）。

同時(shí)值得注意的是，以往法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格的規(guī)定比較抽象，在實(shí)踐中缺乏可操作性，因此環(huán)境公益訴訟存在立案難的問題。而此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步賦予了環(huán)境公益訴訟在民事、行政訴訟程序上的可操作性，為“環(huán)境公益訴訟的立案”指明了有效的路徑?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。這樣的規(guī)定進(jìn)一步界定了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，明確了“原告是否適格”在人民法院立案審查中的可操作性。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》第58條公益訴訟條款中還首次將“破壞生態(tài)”的行為也納入到環(huán)境公益訴訟的范圍。這標(biāo)志著今后通過環(huán)境公益訴訟來遏制企業(yè)乃至行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的破壞和損壞將成為一個(gè)非常重要的發(fā)展方向。

行政層面，針對(duì)環(huán)境污染違法行為采取的主要措施包括按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治、移送行政拘留等。這將改變以往僅僅從違法單位的角度給予處罰的局面。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》通過立法的形式將執(zhí)法手段的多措并舉運(yùn)用到環(huán)境污染的懲治上，通過對(duì)違法單位及其直接責(zé)任人員的共同處罰，更通過限制直接責(zé)任人員的人身自由的強(qiáng)制措施，進(jìn)一步加大違法單位的違法成本，從而最終達(dá)到減少環(huán)境污染違法行為的社會(huì)效果。

刑事層面，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）歷經(jīng)八次修正，在2011年2月25日發(fā)布的《刑法》修正案（八）第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”中專門有第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”對(duì)“環(huán)境污染犯罪行為”的懲治作出了明確的規(guī)定（從第338條規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”到第346條規(guī)定的“單位犯破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的處罰規(guī)定”）。2013年6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步降低了環(huán)境污染犯罪行為的入罪門檻，量化了入罪標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法的可操作性。例如，2014年8月28日上午，全國首例環(huán)境污染犯罪案在陜西省南鄭縣人民法院公開審理，宋某等四人因污染環(huán)境分別被判處六個(gè)月拘役至一年兩個(gè)月有期徒刑不等的刑期。又如上海法院系統(tǒng)曾于2013年通過“三個(gè)從重”的手段重懲上海的環(huán)境污染犯罪行為。首先在定罪上從重，對(duì)違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置含有毒性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)的污染物，同時(shí)構(gòu)成污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等犯罪的，擇一重罪懲處。其次在量刑上從重，對(duì)環(huán)境污染犯罪的慣犯、主犯、長期實(shí)施污染環(huán)境行為、造成嚴(yán)重后果的犯罪分子，堅(jiān)持從重判處。最后在財(cái)產(chǎn)刑上從重，在依法適用主刑的同時(shí)，加大財(cái)產(chǎn)刑的判處力度，用足、用好罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等刑罰手段，并通過采取追繳違法所得、收繳犯罪工具等措施，切實(shí)改變違法成本低的狀況，令實(shí)施污染環(huán)境犯罪行為的不法分子付出高昂代價(jià)，從經(jīng)濟(jì)上剝奪犯罪分子再次犯罪的能力和條件。

“環(huán)境嚴(yán)打”，任重而道遠(yuǎn)

綜上，將“移送行政拘留權(quán)”等多項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法措施納入到立法層面，填補(bǔ)了行政處罰措施上對(duì)違法單位直接責(zé)任人員人身權(quán)限制的空白，有效地銜接了行政與刑事層面對(duì)環(huán)境污染違法犯罪行為的打擊手段，進(jìn)而實(shí)際上堵上了環(huán)境污染違法犯罪最關(guān)鍵的“一道門”，對(duì)于懲治環(huán)境污染違法犯罪行為具有重要意義。

當(dāng)然，“移送行政拘留權(quán)”的適用存在著各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門與同級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的銜接配合問題，對(duì)環(huán)境污染違法案件的發(fā)現(xiàn)、查處、移送都有待實(shí)踐檢驗(yàn)。可喜的是，隨著《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，環(huán)境保護(hù)部近日印發(fā)的《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》更明確提出“對(duì)于典型環(huán)境違法案件要實(shí)行責(zé)任鏈的倒查和追究，對(duì)重大環(huán)境違法問題該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)問題而不報(bào)告或者不處理的，按照失職瀆職嚴(yán)肅問責(zé)查處”。因此，可以預(yù)期，2015年的“環(huán)境嚴(yán)打”，將和已往有本質(zhì)性的區(qū)別，老百姓有理由期待一個(gè)更好的環(huán)境執(zhí)法結(jié)果出現(xiàn)。

鏈接

2012年12月，江蘇省泰州市泰興市六家化工企業(yè)為降低廢酸處理成本，雇傭無處理資質(zhì)的公司和個(gè)人承接廢酸處理業(yè)務(wù)。而這些受托單位和個(gè)人將廢酸偷排入河，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厮w污染嚴(yán)重。后江蘇省泰州市聯(lián)合會(huì)以公益組織身份，向江蘇省泰州市中級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟，訴六家泰州化工企業(yè)非法處理廢酸，要求被告六家化工企業(yè)賠償其非法排污行為造成的損失。經(jīng)一審判決，被告六家化工企業(yè)合計(jì)賠款達(dá)到驚人的人民幣1.6億元（即環(huán)境修復(fù)費(fèi)用）。被告中的四家化工企業(yè)不服一審判決，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴，江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)過兩次公開開庭審理，最終做出二審判決，維持了一審判決中人民幣1.6億元的總賠償額。這是我國迄今為止環(huán)境公益訴訟案中環(huán)境修復(fù)費(fèi)用賠付額最高的案件。