邱琳舒++佘立中

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，土地的使用和管理問(wèn)題逐漸顯露，各地方政府均制定了一系列的政策措施用以規(guī)范用地秩序。為探究這些規(guī)范用地政策措施的執(zhí)行效果，以廣州某區(qū)為研究對(duì)象，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地走訪的形式進(jìn)行了調(diào)研，問(wèn)卷涉及規(guī)范土地規(guī)劃和管理工作、留用地劃撥政策、征地及補(bǔ)償政策、違法用地整治等。調(diào)研結(jié)果顯示這些措施的執(zhí)行效果雖然良好，但也存在諸如執(zhí)行力度不夠、基層民眾認(rèn)知度不足等問(wèn)題，應(yīng)在政策執(zhí)行的過(guò)程中加大政策宣傳力度、建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、確保政策措施按程序執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：規(guī)范用地，政策措施，執(zhí)行效果，調(diào)研分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）03-0029-33 收稿日期：2015-01-08

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化勢(shì)頭迅猛，隨之而來(lái)的土地利用和管理問(wèn)題也逐漸顯露，例如相關(guān)政府部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)不充分，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目審批程序不規(guī)范，項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，土地利用混亂；留用地政策落實(shí)速度較慢，留用地不能立即兌現(xiàn)，影響后續(xù)工作的順利開(kāi)展；土地征收程序不規(guī)范，征地工作不透明，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；“未報(bào)即用”違法用地?cái)?shù)量大、范圍廣、發(fā)展勢(shì)頭較快，“不批就占，少批多占，亂圈亂占，建新不拆舊”現(xiàn)象較多等。這些土地管理現(xiàn)狀損害了農(nóng)民的實(shí)際利益，阻礙了土地利用規(guī)劃的順利實(shí)施，妨礙了我國(guó)的土地管理工作，及時(shí)有效地制止和改進(jìn)這些問(wèn)題已成為當(dāng)務(wù)之急。

為充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，破解用地制約難題，合理配置土地資源，提高土地管理效益，我國(guó)各地均出臺(tái)了不少土地管理規(guī)章制度。如合肥包河區(qū)政府聯(lián)合區(qū)規(guī)劃分局、國(guó)土分局召開(kāi)會(huì)議引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)工作順利展開(kāi)；杭州、上海、重慶等市依次推行了征地留用制度，規(guī)定了留用地的劃撥方式及比例或面積等等?？v觀上述為解決規(guī)范用地問(wèn)題采取的政策措施，主要可分為四大類(lèi)，即規(guī)范土地規(guī)劃和管理工作，加強(qiáng)留用地的管理，規(guī)范土地征收和補(bǔ)償制度，從嚴(yán)整治違法用地建設(shè)等。

各地方政府均制定了不少規(guī)范用地的政策措施，為探究這些政策措施的執(zhí)行效果，本文以廣州市某區(qū)為研究對(duì)象，采取調(diào)查問(wèn)卷及實(shí)地走訪的方式對(duì)規(guī)范用地政策措施的執(zhí)行效果進(jìn)行了分析論證。廣州正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，用地需求與日俱增，由此帶來(lái)的土地利用和管理問(wèn)題較為嚴(yán)重，是我國(guó)土地問(wèn)題較為突出的地區(qū)之一。本文對(duì)廣州某區(qū)各村村長(zhǎng)和國(guó)土員進(jìn)行了訪談，并在各村鎮(zhèn)實(shí)地走訪，同時(shí)發(fā)放了1600份調(diào)查問(wèn)卷，回收了1321份，回收率為82.6%，其中有效問(wèn)卷為1281份。本次調(diào)查問(wèn)卷的對(duì)象均為該區(qū)域的常住居民，以25-65歲（84.7%）、普通村民（52.62%）為主，具有一定的代表性。

1 土地規(guī)劃及管理工作日趨規(guī)范

在土地利用規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目審批等工作中，各政府部門(mén)之間的職責(zé)多有相似之處，而各部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)不夠充分，加上在利益的驅(qū)使下產(chǎn)生的違章建筑，土地規(guī)劃混亂、建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象多有發(fā)生。雖然根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)；行政機(jī)構(gòu)之間對(duì)職責(zé)劃分有異議的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)商解決。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，各級(jí)政府部門(mén)之間時(shí)常推脫責(zé)任，尤其是引發(fā)重大社會(huì)問(wèn)題的項(xiàng)目更是如燙手山芋一般無(wú)人敢接手。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州某區(qū)為解決土地規(guī)劃及管理不規(guī)范、各部門(mén)之間溝通不充分的問(wèn)題，特設(shè)立了規(guī)劃國(guó)土管理聯(lián)席會(huì)，就城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理的重大問(wèn)題定期進(jìn)行審議，審議內(nèi)容包括土地利用計(jì)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址、土地征收補(bǔ)償方案等。與會(huì)成員包括與規(guī)劃和國(guó)土資源有關(guān)的政府各主要部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，及區(qū)交通局、區(qū)工商局、供水供電部門(mén)等與當(dāng)次會(huì)議審議議題相關(guān)的單位。

在對(duì)廣州某區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域近50%的建設(shè)項(xiàng)目用地在規(guī)劃選址前都需要經(jīng)過(guò)聯(lián)席會(huì)議會(huì)審。但仍有39.5%的村民對(duì)聯(lián)席會(huì)議的開(kāi)展情況并不知情，說(shuō)明聯(lián)席會(huì)議制度在基層民眾中的認(rèn)知程度稍有欠缺。

聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)與村民的實(shí)際利益息息相關(guān)，完善的土地管理程序?yàn)榇迕褶k理土地手續(xù)提供了便利，合理的土地利用規(guī)劃能提高村民的生產(chǎn)生活環(huán)境。聯(lián)席會(huì)議制度并不只是政府部門(mén)為規(guī)范土地管理而設(shè)立，更應(yīng)作為基層民眾及時(shí)了解政策走向、申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展、本村未來(lái)規(guī)劃等問(wèn)題的重要途徑，因此應(yīng)讓民眾參與進(jìn)來(lái)，以旁聽(tīng)或公告等形式對(duì)民眾公開(kāi)，做到以人為本、執(zhí)政為民。

2 留用地雖按比例劃撥，但落地困難

留用地是指政府在對(duì)集體土地進(jìn)行征收的過(guò)程中，在規(guī)定范圍內(nèi)劃定一定比例土地，留給被征地村集體從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以確保失地農(nóng)民的利益得到長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。但在各地留用地劃撥實(shí)踐中，不按比例、不按程序劃撥等問(wèn)題多有出現(xiàn)，這就要求各地方政府制定符合地方實(shí)際的留用地管理政策，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

通過(guò)調(diào)研了解到，在廣州某區(qū)的土地征收過(guò)程中，留用地是按照10%的比例予以劃撥的，但尚有35.8%的村民不清楚留用地的劃撥是否按照當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定執(zhí)行。而在沒(méi)有劃出留用地的村莊里，92.3%的村民表示沒(méi)有相應(yīng)的放棄程序，或放棄程序不公開(kāi)以致村民并不清楚本村是否執(zhí)行過(guò)該程序。同時(shí)，村民們一致表示留用地的審批程序過(guò)長(zhǎng)，落地困難，有些留用地從2008年到現(xiàn)在都沒(méi)審批完成，留用地劃撥手續(xù)也較為繁瑣，阻礙了留用地的正常使用（見(jiàn)圖1、圖2）。

作為貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N重要補(bǔ)充形式，留用地的及時(shí)劃撥有利于保障被征地農(nóng)民的切實(shí)利益。村集體按照土地利用規(guī)劃對(duì)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，不僅能提高村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也可從一定程度上解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)把留用地的審批工作作為優(yōu)先解決的問(wèn)題之一，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)，確保留用地及時(shí)落地。

3 土地征收有序進(jìn)行，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

隨著大量的集體所有土地被征收，征地補(bǔ)償成了農(nóng)民們最為關(guān)注的問(wèn)題之一。我國(guó)關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)，征收的程序等，在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中均有具體的規(guī)定。但在實(shí)際的征地過(guò)程中，征地程序和過(guò)程缺乏透明度、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題層出不窮，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府的不滿(mǎn)情緒日益積累，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，規(guī)范土地征收程序、充分尊重農(nóng)民意見(jiàn)成為當(dāng)務(wù)之急（見(jiàn)圖3、圖4）。

根據(jù)調(diào)研顯示，廣州某區(qū)內(nèi)67%的村莊在土地征收之前會(huì)召開(kāi)村民大會(huì)，聽(tīng)取被征地村民的意見(jiàn)。同時(shí)，征地補(bǔ)償資金也能按照相關(guān)政策的規(guī)定發(fā)放及分配，并沒(méi)有出現(xiàn)截留或亂用的現(xiàn)象，但大多數(shù)村民（75.64%）認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

作為全體村民關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，征地及補(bǔ)償工作按規(guī)定程序公開(kāi)有序地進(jìn)行是保障村民利益的有效途徑，這就要求在實(shí)施土地征收時(shí)應(yīng)充分聽(tīng)取被征地村民的意見(jiàn)，按照規(guī)定執(zhí)行征地程序，確保征地過(guò)程公正、公開(kāi)、公平。同時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款的管理和監(jiān)管，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償款。

4 違法用地得到嚴(yán)格整治

違法用地的產(chǎn)生是由多方面的原因共同造成的，例如合法用地供需不平衡，土地管理制度不夠完善，用地審批程序繁瑣，違法用地中存在較大的利益空間，用地主體的法律意識(shí)淡薄等。針對(duì)日益嚴(yán)峻的土地違法問(wèn)題，我國(guó)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定了處罰程序，各地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策對(duì)其進(jìn)行管控，但違法用地仍屢禁不止。

在走訪過(guò)程中筆者了解到，前些年廣州某區(qū)的違章建筑多數(shù)僅是處以罰款，但近年來(lái)建立了“拆控”的新管理模式，對(duì)違章建筑的打擊力度有所增加，半數(shù)村莊（49.5%）有因違法用地被拆除的建筑物，并且沒(méi)有新增的違法用地現(xiàn)象發(fā)生，說(shuō)明違法用地得到了嚴(yán)格的管制。同時(shí)，村民們表示各村均有在山地、林地上建造房屋的情況，并且如果宅基地不夠用時(shí)，幾乎都會(huì)在耕地上建房，這些違章建筑被發(fā)現(xiàn)后基本會(huì)被拆除，但是建造的房屋是用于居住的，會(huì)視實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。

違法用地不僅對(duì)我國(guó)的耕地保護(hù)目標(biāo)有所危害，更損害了農(nóng)民的應(yīng)得權(quán)益，進(jìn)一步影響了社會(huì)的和諧安定。因此，在土地管理過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)厲打擊違法用地現(xiàn)象，從違法用地的成因入手，從嚴(yán)整治。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)違法用地的預(yù)防監(jiān)管工作，強(qiáng)化日常巡查，早發(fā)現(xiàn)、早制止，爭(zhēng)取早日杜絕違法用地的現(xiàn)象。

5 結(jié)論及建議

在長(zhǎng)期的土地利用與管理過(guò)程中，其問(wèn)題不斷顯露，各級(jí)政府采取的解決措施也并非完全解決了這些弊病。通過(guò)上述對(duì)廣州某區(qū)土地利用和管理政策措施執(zhí)行效果進(jìn)行的調(diào)研分析，我們得出了以下結(jié)論，同時(shí)針對(duì)土地管理出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，提出了若干建議。

5.1 提高執(zhí)行力度，確保政策措施按程序進(jìn)行

雖然規(guī)范用地的政策措施在廣州某區(qū)的執(zhí)行效果較為良好，但執(zhí)行的力度仍有待加強(qiáng)，部分留用地的選址和劃撥、征地及補(bǔ)償?shù)葲](méi)有按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，這不僅降低了政府的政策在基層民眾中的權(quán)威性，也損害了農(nóng)民的實(shí)際利益。因此，確保政策措施按程序進(jìn)行是解決土地利用和管理問(wèn)題的根本所在。首先，應(yīng)簡(jiǎn)化各項(xiàng)工作的程序，縮短工作環(huán)節(jié)，如留用地的審批、劃撥程序，征地的程序等，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制。此外，要求各級(jí)政府部門(mén)按章辦事，互相監(jiān)督，同時(shí)開(kāi)放工作進(jìn)度查詢(xún)系統(tǒng)，使政策的執(zhí)行更加透明、公平。

5.2 加大基層宣傳力度，提高群眾法律意識(shí)

規(guī)范用地政策措施在民眾當(dāng)中的認(rèn)知程度較為不足，部分群眾對(duì)這些政策幾乎完全不了解，發(fā)揮不了群眾的監(jiān)督作用，阻礙了群眾對(duì)這些措施執(zhí)行效果的反饋。因此，在政策措施發(fā)布時(shí)，可將其可視化、圖表化，做出流程圖，寫(xiě)明工作程序、相關(guān)部門(mén)、審批時(shí)限，張貼在村鎮(zhèn)公告欄，加強(qiáng)基層宣傳工作。同時(shí)，應(yīng)定期對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址意見(jiàn)進(jìn)行公布，并在基層開(kāi)展土地管理知識(shí)專(zhuān)題講座，加大在群眾中的法制宣傳力度，提高群眾的法律意識(shí)。

5.3 建立部門(mén)、群眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制，抑制土地違法現(xiàn)象

雖然廣州某區(qū)的違法用地現(xiàn)象近年來(lái)得到了一定的緩解，但仍有不少土地違法的現(xiàn)象存在。違法用地現(xiàn)象并不是單靠一個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)就能完全解決的，必須與各有關(guān)部門(mén)相協(xié)調(diào)、相配合，土地管理部門(mén)應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，并聯(lián)合建設(shè)、法院、紀(jì)檢、公安以及稅務(wù)、銀行、電力、供水等機(jī)關(guān)部門(mén)，同時(shí)制定切實(shí)可行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，提供電話、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，建立部門(mén)、群眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)違法用地早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理，遏制土地違法現(xiàn)象的蔓延。

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作者簡(jiǎn)介：

邱琳舒，廣州大學(xué)工商管理學(xué)院研究生。

佘立中，廣州大學(xué)工商管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。