■ 關(guān)小克/湯懷志/薛 劍/李 樂

（1．鄭州輕工業(yè)學(xué)院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；2．國土資源部土地整治中心，北京 100035；3．東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091）

北京市中心城區(qū)功能疏解與國土空間利用戰(zhàn)略
——國際大都市的經(jīng)驗啟示

■ 關(guān)小克1/湯懷志2/薛 劍2/李 樂3

（1．鄭州輕工業(yè)學(xué)院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；2．國土資源部土地整治中心，北京 100035；3．東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091）

國土空間的功能重構(gòu)與優(yōu)化是加快治理“城市病”，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。東京、首爾、紐約等國際大都市城市功能疏解主要經(jīng)驗有：(1)采取利益導(dǎo)向機(jī)制引導(dǎo)制造業(yè)和零售業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移；(2)采取針對性政策促進(jìn)衛(wèi)星城建設(shè)；(3)建設(shè)高效快捷的交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大人口分布和職業(yè)通勤范圍；(4)引導(dǎo)教育資源、公共設(shè)施等資源分配向郊區(qū)傾斜。北京市中心城區(qū)功能疏解與國土空間利用策略：(1)以“用地源頭控制”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，引導(dǎo)人口流向；(2)科學(xué)規(guī)劃國土空間，優(yōu)化功能，推進(jìn)衛(wèi)星城建設(shè)；(3)完善交通布局，增強(qiáng)有效對接；(4)重視生態(tài)規(guī)劃，建設(shè)宜居城市。

國土空間；功能疏解；啟示；北京；國際大都市

1 問題的提出

在一定時期內(nèi)，一個城市的人口規(guī)模只有適應(yīng)城市所能提供的土地資源、水資源、就業(yè)崗位、教育資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，才能實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[1]。隨著全球范圍內(nèi)城市化的飛速發(fā)展，出現(xiàn)了諸如北京、東京、紐約、首爾等規(guī)模龐大、集多項職能于一體的世界級大都市，但由于過度集聚，都市區(qū)逐步呈現(xiàn)出了交通擁堵、環(huán)境污染、公共服務(wù)不足等“城市病”問題。

北京作為我國的政治、文化和國際交往中心，在城市化推進(jìn)過程中，基于首都的優(yōu)勢度，“城市病”問題顯得尤為突出。土地是北京發(fā)展的“底盤”，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宜居生活、環(huán)境保護(hù)和資源合理利用起到重要的服務(wù)和保障作用。國土空間的功能重構(gòu)與優(yōu)化是加快治理“城市病”、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，合理的空間布局能夠激活北京的發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)國土空間利用效率的提升，進(jìn)而實現(xiàn)都市區(qū)域功能有序、格局穩(wěn)定及生態(tài)安全。實現(xiàn)北京中心城區(qū)功能的疏解不僅僅是權(quán)宜之計，還必須經(jīng)得起歷史的檢驗，如何疏解北京的城市功能，國際大都市區(qū)的經(jīng)驗值得我們深思和借鑒。

2 國際大都市城市功能疏解策略

2.1 采取利益導(dǎo)向機(jī)制引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有效轉(zhuǎn)移

產(chǎn)業(yè)集聚是人口集聚的根本原因和前提條件，引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移最根本的是在國土空間上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的有效轉(zhuǎn)移，否則會進(jìn)一步加大交通壓力。所以，國外許多城市都在發(fā)展過程中采取了以利益導(dǎo)向機(jī)制引導(dǎo)制造業(yè)和零售業(yè)向郊區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的計劃。

東京在1959年通過的《工業(yè)控制法》中就提出勞動密集型企業(yè)外遷的計劃，針對首都圈內(nèi)部分城市中一定規(guī)模以上的企業(yè)、大學(xué)等的新增項目實行控制[2]。在1971年，韓國政府制定的《污染防治法》就責(zé)令污染企業(yè)搬出首爾，對企業(yè)遷入地實行稅收優(yōu)惠政策的同時，加大其基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，對于首爾市區(qū)的新建企業(yè)則實行高額罰款，以此促進(jìn)和鼓勵企業(yè)外遷[3]。美國是世界上為數(shù)不多的以郊區(qū)人口為主的國家之一，在人口向郊區(qū)遷移的過程中，由政府主導(dǎo)的制造業(yè)、零售業(yè)向郊區(qū)大規(guī)模遷移是其郊區(qū)化的源動力[4]。例如，為鼓勵企業(yè)向郊區(qū)的轉(zhuǎn)移，紐約政府實行差別化的地價與稅價，郊區(qū)地價、稅收低，并且擁有大量廉價勞動力，企業(yè)向郊區(qū)搬遷能夠獲得較大的比較利益，隨著人口逐步的郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

2.2 采取針對性政策促進(jìn)衛(wèi)星城建設(shè)

國際大都市城市政府在主導(dǎo)配置重大公共項目和公共資源時以實現(xiàn)公共資源均等化為目標(biāo)，當(dāng)新城與中心城發(fā)生沖突時，優(yōu)先安排新城建設(shè)。有針對性的住房政策是國外衛(wèi)星城建設(shè)成功的關(guān)鍵。

二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟(jì)迅速起飛，人口急劇增長，東京確定了以分散、均衡、協(xié)調(diào)為目的的多中心發(fā)展策略，并在《東京都長期規(guī)劃》中提出布局原則，形成多個各具特色的副中心，承接中心城的部分功能，有效緩解了中心城區(qū)的人口壓力[5]。首爾在20世紀(jì)70年代的國土綜合開發(fā)計劃中就提出并實施了建設(shè)衛(wèi)星城疏解人口的計劃。通過由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略的實施，先將人口吸引到距首爾30-40km的交通要道或地鐵附近，積極完善和配備學(xué)校、醫(yī)院、購物中心等各項生活措施，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質(zhì)量均不低于首爾市區(qū)，進(jìn)而隨著交通的不斷延伸，衛(wèi)星城向外逐步擴(kuò)張[1]。美國制定的郊區(qū)住宅建設(shè)、購買住宅政策對人口的郊區(qū)化起到了重要的推動作用。通過在郊區(qū)購房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門檻、提供抵押幫助等方式，引導(dǎo)居民在郊區(qū)生活和居住，郊區(qū)優(yōu)越的居住環(huán)境成為中產(chǎn)階級購房的首選。

2.3 建設(shè)高效快捷的交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大人口分布和職業(yè)通勤范圍

四通八達(dá)的交通擴(kuò)大了人口分布與職業(yè)通勤范圍，大力發(fā)展軌道交通是拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城距離、疏解中心城區(qū)人口和功能的重要條件。

首爾的公共交通非常完善，尤其是軌道交通，市區(qū)50%以上的地區(qū)都能覆蓋到地鐵站1km以內(nèi)的范圍?？v橫交錯的地鐵網(wǎng)絡(luò)將整個首都圈連接起來，此外，為方便居民出行乘坐地鐵，還開通了居民區(qū)與地鐵、輕軌車站間的巴士專線[1]。交通的發(fā)展對美國人口的郊區(qū)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的催化作用。紐約市從城市周邊的外環(huán)路和輻射路開始，逐漸構(gòu)建起連接各個城市群的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系，同時高度的汽車保有量、便利的交通為人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移提供了便利條件。1950年，東京及其周邊區(qū)域內(nèi)開始大規(guī)模建設(shè)高速公路網(wǎng)絡(luò)和鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，高效的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)直接促成了城市人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。在東京的23個區(qū)，公共交通承擔(dān)著70%的出行需求，為世界之最；而在中心城區(qū)，軌道交通更是承擔(dān)著90.6%的客運量[6]。

2.4 引導(dǎo)公共資源配置向郊區(qū)傾斜

公共資源是公眾共同享有的社會公共服務(wù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施，人口遷移的一個重要因素就是優(yōu)質(zhì)公共資源的吸引。國際大都市城市政府在郊區(qū)公共設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著導(dǎo)向作用，引導(dǎo)教育、公共設(shè)施等資源向郊區(qū)傾斜。

為鼓勵人口遷移，首爾采取市區(qū)大學(xué)限制招生，并制定《大城市人口分散措施》要求京畿道、明知、漢陽等大學(xué)搬遷或者到地方設(shè)立分校。為促進(jìn)地區(qū)的均衡發(fā)展，甚至提出了遷都計劃，2004年8月11日，韓國政府確定韓中部地區(qū)的燕歧-公州將成為新的行政首都，即世宗市。自2012年開始其總統(tǒng)府及中央行政機(jī)關(guān)將陸續(xù)搬遷到新址，到2030年，世宗市人口控制在50萬。

美國自1920年城市人口超過農(nóng)村人口之后，城市發(fā)展開始向郊區(qū)化擴(kuò)展，至1990年，60%的人口在郊區(qū)，40%的人口在中心城市。而優(yōu)越的教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源的郊區(qū)化配置是其人口向郊區(qū)遷移的重要保障。在郊區(qū)，無論是師資質(zhì)量、教學(xué)手段，亦或是圖書資料、教學(xué)設(shè)備等條件均遠(yuǎn)優(yōu)于市區(qū)。以1994年為例，紐約市為郊區(qū)每個學(xué)生平均每年支出、配備的圖書數(shù)量以及互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率分別為9688美元、20本、59%，而市區(qū)僅為8205美元、9.4本、47%。

3 對北京國土空間利用的啟示

2014年2月25日，習(xí)近平總書記在北京市考察時明確指出北京市的城市戰(zhàn)略定位——“堅持和強(qiáng)化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能”。按照這4個核心功能去發(fā)展，就需要疏解很多北京市非核心功能的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是工業(yè)項目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

3.1 以“用地源頭控制”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，引導(dǎo)人口流向

實踐表明，當(dāng)勞動密集型等低端產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占一定比例時，就會吸引大量外來人口就業(yè)。因此，對于北京市來說，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須在產(chǎn)業(yè)用地的源頭上給予控制。

首先，就是要將傳統(tǒng)勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，比如區(qū)域性批發(fā)、物流等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)按照市場規(guī)律轉(zhuǎn)移出去，同時，科學(xué)布局醫(yī)療、金融、科技、信息等高端服務(wù)功能。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，實行差別化地價、稅收與財政補(bǔ)貼政策，提高中心城區(qū)用地成本，淘汰或外遷能耗高、排放大的污染企業(yè)，并嘗試?yán)鎸?dǎo)向促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級換代，逐步降低單位產(chǎn)值的能耗和水耗。

其次，根據(jù)土地開發(fā)強(qiáng)度的區(qū)域差異性，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口的合理分布。如堅持產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、高效利用；充分發(fā)揮舊城區(qū)的區(qū)位和社會等優(yōu)勢，挖掘舊城區(qū)用地潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力和舊城土地的承載能力，重視新城的土地集約利用。

3.2 科學(xué)規(guī)劃國土空間，優(yōu)化功能推進(jìn)衛(wèi)星城建設(shè)

針對北京市的實際情況，需要在對國土空間科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城建設(shè)，尤其應(yīng)加快新城建設(shè)及環(huán)京津地區(qū)的中小城市發(fā)展，以政府為主導(dǎo)，大力推動教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)資源向郊區(qū)、周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移和延伸，鼓勵行政機(jī)構(gòu)、大學(xué)外遷，增強(qiáng)新城地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。這樣既可以從空間上有效抑制中心城市“攤大餅”式的無序蔓延，促進(jìn)中心城區(qū)部分職能的有效疏散，緩解大城市資源環(huán)境的承載壓力；又可以在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、升級過程中，進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市的核心地位，可以將周邊的新城和中小城市培育成多個增長極，通過發(fā)揮增長極的集聚、擴(kuò)散和聯(lián)動效應(yīng)，帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；最終按照人口、資源、環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，促進(jìn)生產(chǎn)空間的集約高效、生活空間的宜居適度、生態(tài)空間的山清水秀。

3.3 完善交通布局，增強(qiáng)有效對接

針對大城市交通擁堵的突出問題，應(yīng)加快形成安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的綜合交通體系，注重交通規(guī)劃與人口規(guī)劃的有效銜接。

在增強(qiáng)承載能力方面，可以采取以下措施：一是構(gòu)建統(tǒng)一高效的交通運輸體系，在增加城市路網(wǎng)密度的基礎(chǔ)上，建立合理的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，完善中心城區(qū)的道路微循環(huán)系統(tǒng)。二是鼓勵民眾采用公共交通工具出行，以提高準(zhǔn)點率、提升智能化的服務(wù)水平等手段來吸引市民乘坐公交交通，同時，要保障自行車與行人的通行空間。三是根據(jù)消費層次，實現(xiàn)公交供給差別化，通過相應(yīng)提高票價和增加舒適度，滿足個性化的需求。

在疏解承載壓力方面，可以采取以下措施：一是構(gòu)建中心城區(qū)與新城之間 效快捷的交通網(wǎng)絡(luò)，將教育、醫(yī)療資源等知識溢出型的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。二是加強(qiáng)京津等中心城市與周邊城際交通體系建設(shè)，疏解中心城區(qū)的交通壓力。三是推進(jìn)交通樞紐和交通中心站建設(shè)，形成與換乘站的無縫銜接，并在交通樞紐地區(qū)規(guī)劃建設(shè)大型地下和地上立體停車設(shè)施。四是加強(qiáng)車輛管理，嚴(yán)格限制車牌的發(fā)放量，減少停車占道現(xiàn)象等。

3.4 重視生態(tài)規(guī)劃，建設(shè)宜居城市

北京早在《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中就提出要將北京建設(shè)成為“宜居城市”的設(shè)想，但就目前的狀況而言，宜居城市建設(shè)還有很多問題需要研究，還有很長的路要走。

注重規(guī)劃對宜居城市建設(shè)的引導(dǎo)作用。首先，規(guī)劃的制定要以人為本，鼓勵市民積極參與城市規(guī)劃的制定過程。其次，要有可持續(xù)發(fā)展的理念，加強(qiáng)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，城市人口、資源、環(huán)境系統(tǒng)也越來越脆弱，某個突發(fā)事件就有可能帶來連鎖反應(yīng)和災(zāi)難性后果。對北京這樣的特大城市來說，從長期來看，有必要建立人口承載力預(yù)警機(jī)制。應(yīng)堅持以業(yè)控人、以房管人、以證管人，努力遏制人口無序、過快增長，合理控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。在水資源管理方面，需建立新建項目水資源論證制度，并將其作為項目審批、核準(zhǔn)和開工建設(shè)的前置條件；在安全環(huán)境管理方面，建立區(qū)域洪水、地震、火災(zāi)、公共衛(wèi)生突發(fā)事件安全預(yù)警、應(yīng)急系統(tǒng)，實現(xiàn)城市間環(huán)境危機(jī)聯(lián)合預(yù)警、預(yù)報，并對重大區(qū)域性危機(jī)信息實施聯(lián)合通報。

此外，還應(yīng)完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。耕地不僅具有生產(chǎn)功能，還有生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承等多種功能。圍繞北京建設(shè)一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，滿足人們對綠色、無公害食品以及休閑娛樂的需求。在衛(wèi)星城之間布置永久性基本農(nóng)田，防止城市連成一片、生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，既保護(hù)了耕地資源，又能充分發(fā)揮其改善生態(tài)環(huán)境的效用。同時，還要加強(qiáng)北京與周邊區(qū)域的資源環(huán)境協(xié)調(diào)，從經(jīng)濟(jì)上切實支援周邊落后區(qū)域改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和耕作方法。

4 結(jié)語

國際大都市功能疏解的經(jīng)驗表明，單靠“堵”住進(jìn)城人口只能是治標(biāo)不治本，而實現(xiàn)功能疏解的根本在于“疏”，城市功能疏解是中心城的推力和郊區(qū)的拉力共同作用的結(jié)果。國土空間規(guī)劃是城市和區(qū)域發(fā)展的靈魂，我們必須根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)等客觀條件，按照城市資源承載力和環(huán)境生態(tài)承載力來合理確定城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展的目標(biāo)和方向。從整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，合理、有序地進(jìn)行規(guī)劃和配置國土空間資源，發(fā)揮城市聚集效益和輻射效益，增強(qiáng)城市的輻射力和帶動力，才能夠真正達(dá)到功能疏解的目的，最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]戚本超，趙勇．首爾人口限制和疏解策略對北京的啟示[J]．城市發(fā)展研究，2007,14(4)：83-87．

[2]吳玲玲．把握人口增長規(guī)律 調(diào)控首都人口規(guī)?！腥帐锥颊{(diào)控人口政策國際研討會綜述[J]．前線,2010(11)：50-51．

[3]郭新民,晉衛(wèi)．韓國企業(yè)搬遷與環(huán)境問題的思考[J]．城市管理與科技,2005(3)：124-126．

[4]趙秀池．美國是怎樣疏解中心城人口的?[J]．今日科苑,2010 (21)：99-101．

[5]張暄．從東京的城市管理經(jīng)驗看北京的人口調(diào)控方式[J]．北京廣播電視大學(xué)學(xué)報,2010(4)：41-44．

[6]趙秀池．北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口疏解研究[J]．人口研究，2011,35(4)：75-84．

Discussion on the Functional Dispersal and the Utilization Strategy of Land Spaces in Central Area of Beijing—The Experience of the International Metropolis

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GUAN Xiaoke1, TANG Huaizhi2, XUE Jian2, LI Le3
(1. Social Development Research Center of Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002, China; 2.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. the service center of Land comprehensive improvement of Dongying, Dongying Shandong 257091, China)

This paper mainly introduces the experience of the international metropolis with regard to urban functional dispersal such as Tokyo, Seoul, New York. These experiences are: using incentive mechanism to guide manufacturing and retailing move to the suburbs; promoting the construction of satellite towns with pertinent policy; building efficient and fast transportation network to expand the scope of the population distribution and professional commuter; shifting resource allocation such as educational resources and public facilities towards the suburbs. On this basis, this paper gives some tactics for the functional dispersal and land space utilization in Central Area of Beijing. These include: controlling land source to promote industrial adjustment and guide the population flow; scientifically planning the land space and optimizing function with a view to promote the construction of satellite towns; improving the traffic layout to strengthen the effective connection between urban and rural areas; attaching great importance to ecological planning to build up livable city.

land space; functional dispersal; enlightenment; Baijing; the international metropolis

F062.1；F301.0< class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

C文章編號：1672-6995（2015）02-0027-04

2014-10-19；

2014-10-27

北京市科技計劃項目（Z141108000314008）；鄭州輕工業(yè)學(xué)院博士基金資助項目（2013BSJJ077）

關(guān)小克（1981-），男，河南省汝州市人，鄭州輕工業(yè)學(xué)院社會發(fā)展研究中心副教授，土地資源管理博士，研究方向為土地資源規(guī)劃與管理。