（財政部財政科學研究所 北京100036）

一、中央企業(yè)推行全面預算管理的必要性

全面預算是在科學的生產(chǎn)經(jīng)營預測與決策的基礎上，用價值與實物等多種形態(tài)反映企業(yè)未來一定時期內的生產(chǎn)經(jīng)營及財務成果等的一系列計劃與規(guī)劃。全面預算管理包括預算編制、預算執(zhí)行、預算反饋、預算調整、預算監(jiān)控、預算考評等多個方面。

作為企業(yè)內部管理的一種標準化體系，全面預算管理至今已有近百年的歷史，是能將組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。近年來，全面預算管理的理論方法與成功經(jīng)驗日益被中央企業(yè)所重視和接受，紛紛將其作為強化管理、實現(xiàn)集團戰(zhàn)略落地、資源分配、風險管控和績效考核的系統(tǒng)體系，成為企業(yè)“想干事、干成事、不出事”的有效工具。對中央企業(yè)總部而言，推行全面預算管理是落實財政部、國資委等國家有關部門要求、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實施發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化公司治理的必然選擇，是保證集團控制力的重要抓手；對中央企業(yè)基層單位而言，推行全面預算管理是落實總部要求、協(xié)調內部經(jīng)營管理、增強市場應變能力、提高競爭能力的重要措施；具體到中央企業(yè)個體員工，通過參與預算管理，將個人目標與企業(yè)目標相銜接，付出與收益相掛鉤，真正實現(xiàn)個人成長和企業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一。

二、全面預算管理在中央企業(yè)發(fā)揮的特殊功能

全面預算管理是整合企業(yè)各項管理活動的有效工具，除具有公認的規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調和激勵等職能外，筆者認為，在中央企業(yè)經(jīng)營管理中，全面預算管理還具有以下特殊功能：

（一）強化集團管控。中央企業(yè)素有攤子大、環(huán)節(jié)多、層級長的特點，通過實施全面預算管理，可以把集團的戰(zhàn)略目標通過更為細化的經(jīng)營計劃和預算轉化為清晰的具體數(shù)據(jù)，落實到基層單位具體活動和計劃中，明確基層單位的權責并為其提供具體的工作目標，為執(zhí)行過程中的管理監(jiān)控奠定了基礎，為執(zhí)行完成后的績效考核提供了標準。

（二）預防腐敗發(fā)生。游離預算之外的收支無法統(tǒng)計與監(jiān)督，是滋生腐敗的土壤。預算預防腐敗主要體現(xiàn)在以下三個方面：預算具有全面性，即所有收支必須列在預算里面，無預算不開支；預算具有具體性，即預算不能過于籠統(tǒng)，列支的內容必須詳細，標準必須明確；預算具有透明性，即預算執(zhí)行的規(guī)則和各個環(huán)節(jié)的程序，必須公開透明，并接受有效的監(jiān)督。

（三）克服短期行為。實施長期預算、滾動預算可以促使管理層形成持續(xù)的工作思路和方法，從關注一個自然年度的經(jīng)營情況，發(fā)展為更加長遠、動態(tài)地把握企業(yè)的未來；可以促使管理層隨時審視既定的決策是否推動企業(yè)沿著預設的長期戰(zhàn)略目標發(fā)展，一旦發(fā)生偏離，提前給予調整，防患于未然；也可以更加清晰、完整反映管理層較長一段時期的經(jīng)營業(yè)績，避免短期行為。

（四）防范經(jīng)營風險。競爭與風險是市場經(jīng)濟的本質特征，而預算管理是以市場為導向的，表明預算管理是反風險的，即當企業(yè)面臨市場瞬息萬變的狀態(tài)下，企業(yè)應對風險的態(tài)度是以預算管理方式以變制變、以動制動，而不是被動的接受風險、受制于風險。如預算編制時，針對預測結果及其可能的風險，通過制定應對措施，在預算中留有一定的彈性，將風險控制在可承受范圍內；預算執(zhí)行過程中，通過實時監(jiān)控、實際與預算對比、糾偏與調整，發(fā)揮預算管理控制風險、實現(xiàn)目標的功能?？梢哉f，預算管理本身就是減少風險、降低交易成本的一種內在機制。

三、中央企業(yè)如何做好全面預算管理

（一）預算管理要突出“一把手”的核心作用。全面預算管理源于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度目標，貫穿于企業(yè)活動的全過程，關系到人、財、物的配置，沒有上下合作與推動，特別是高層領導的直接參與，預算管理任務不可能完全落實，也不可能取得預期的效果?？梢哉f，全面預算管理是名符其實的“一把手”工程。預算管理的整個落實過程要求“一把手”將其作為企業(yè)的一項系統(tǒng)工程來加以重視和實施，通過直接介入目標的確定、管理的授權、事項的審批、業(yè)績的考核等具體環(huán)節(jié)，整合企業(yè)的各種活動，創(chuàng)建“一條線、全面抓”的管理架構。

（二）預算管理要搭建完善的組織機構。組織機構是全面預算管理開展的基礎環(huán)境。預算管理決策機構是組織領導企業(yè)全面預算管理的最高權力組織；預算管理工作機構是指負責預算的編制、審查、協(xié)調、控制、調整、核算、分析、反饋、考評與獎懲的組織機構；預算管理執(zhí)行機構是指負責預算執(zhí)行的各個責任預算執(zhí)行主體。預算組織機構需要“縱橫結合”,縱向層面設置集團、子公司、孫公司等多級預算管理組織架構，負責各層級預算管理工作的全面協(xié)調與組織落實；橫向層面在各級公司建立預算資源管理統(tǒng)一平臺，貫穿前后臺各專業(yè)線管理職能，實現(xiàn)對資源的“一點牽頭、統(tǒng)籌調配”。各機構內部要各司其責，有效配合，明確規(guī)劃、業(yè)務、投資、人力資源、資金、財務在預算管理中的責任，強化部門之間的協(xié)同，實現(xiàn)業(yè)務預算、資本預算、財務預算的高度融合。

（三）預算管理要成為財務管理的核心。明確全面預算管理在中央企業(yè)財務管理體系中的核心地位，把全面預算管理打造成一個集戰(zhàn)略管控、板塊管理與協(xié)同、業(yè)務專業(yè)化運營集成的集團管理平臺，培育形成基于核心能力的產(chǎn)業(yè)鏈管理，以及基于特定業(yè)務的專業(yè)化運營的管理能力。一方面，全面預算管理要體現(xiàn) “大自主、大協(xié)同”戰(zhàn)略及管理策略，體現(xiàn)由財務向運營的管控模式轉變，實現(xiàn)公司各部門間、上下游業(yè)務鏈的管理協(xié)同；另一方面，通過全面預算管理，建立板塊標準，形成業(yè)務管控與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，建立分業(yè)務的板塊預算管理體系，反映各責任單元運營模式差異化，反映各責任單元預算管理定位差異，體現(xiàn)各單位管理模式的特點。

（四）預算管理要遵循科學的理念思維?？茖W的理念是成功實踐的重要保證。中央企業(yè)要確立“公司戰(zhàn)略是預算的基礎”的觀念，預算管理的整個過程應該以戰(zhàn)略為核心和導向，成為公司戰(zhàn)略落地的工具；確立“經(jīng)營活動是預算的起點”的觀念，明確預算的起點是動態(tài)的業(yè)務活動，而不是歷史數(shù)據(jù)，不是靜止不變的；確立“恰當?shù)募俣ㄊ穷A算的基點”的觀念，使預算指標建立在一些未知而又合理的假定因素的基礎上，提升預算編制的科學性；確立“考核與獎懲是預算的生命線”的觀念，確保預算管理落實到位；確立以人為本的觀念，提升預算的全員性，調動各方面的積極性，全面提高預算工作的效率和效果。

（五）預算管理要采用合理的編制程序。為了發(fā)揮集團總部在預算管理中的統(tǒng)領和總控作用，中央企業(yè)宜采用“先總后分、總分結合”和“先上后下、上下結合”預算編制程序。集團董事會或預算委員會根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和預算期經(jīng)濟形勢的初步預測，在決策的基礎上提出下一年度集團預算目標和部門（二級單位）分目標；各部門根據(jù)下達分目標，按照一級管理一級的原則，結合自身特點以及預測的執(zhí)行條件，提出本部門的預算方案；集團匯總、審核部門預算方案后，提出綜合平衡的建議，經(jīng)上下層級溝通協(xié)調，達成一致后報集團董事會或預算委員會，并將審議批準后的年度預算，分解成一系列的指標體系，下達各部門逐級執(zhí)行。

（六）預算管理要統(tǒng)籌安排各項業(yè)務規(guī)劃。處于市場化改革過程中的中央企業(yè)，部分單位還帶有行政管理的色彩，業(yè)務活動條塊分割，部門之間融合度不夠。例如，業(yè)務部門負責集團業(yè)務計劃的下達，投資部門負責集團投資計劃的審批下達，人力資源部門負責工資總額預算的下達，當這些計劃不能在預算編制時下達或形成指導性意見，基層單位的預算編制就無從做起；如果這些計劃在執(zhí)行過程中調整頻繁，隨意性較強，基層單位的預算控制就形同虛設。

（七）預算管理要優(yōu)化控制措施。執(zhí)行監(jiān)控是實現(xiàn)預算目標的有力保證。中央企業(yè)要堅持事前控制，即所有進入運作的資源和行為必須事先接受程度不同的預算審核；要堅持重要性的控制規(guī)則，即二八法則、分類控制、抓大放?。灰獔猿謩側嵯酀刂频囊?guī)則，即預算一經(jīng)批準，必須以預算為標準進行控制，支出性項目必須嚴格控制在預算之內，收入項目也要完成預算，現(xiàn)金流動須滿足企業(yè)日常管理和發(fā)展的需要；預算的剛性原則不是機械的，若確定能證明存在產(chǎn)出機會，必須以靈活的預算調整機制來適應市場，彌補靜態(tài)預算編制的缺失。

（八）預算管理要建立對標標準體系。標準體系是預算管理的基礎，是預算編制、控制、考核的依據(jù)。中央企業(yè)可以按照業(yè)務板塊，加強對基層單位預算管理的分類指導。通過搜集系統(tǒng)內外優(yōu)秀企業(yè)的重點經(jīng)濟數(shù)據(jù)和重要比率指標，細化標準與定額，設定有關指標的底線和邊界；通過構建預算標桿體系，形成涵蓋各關鍵領域、各個層面的預算標桿指標與標準體系，使預算標桿在預算編制、過程監(jiān)控、考核評價等全面預算管理各環(huán)節(jié)中的作用得到有效發(fā)揮，促進全面預算管理水平的持續(xù)提升。

（九）預算管理要完善考核體系。預算考核是落實中央企業(yè)各預算責任主體權責的重要手段，是實現(xiàn)預算閉環(huán)管理、發(fā)揮全面預算管理價值創(chuàng)造功能的關鍵環(huán)節(jié)。缺少預算考核，預算編制與執(zhí)行就是兩張皮，預算管理就會流于形式。中央企業(yè)通過預算考核，動態(tài)分析企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種資源和環(huán)境的變化，及時調整行為，修正偏差，從而實現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的控制，保證預算目標的順利實現(xiàn)；通過預算考核，做到職責到位，責任到人，使每個企業(yè)和每個員工從根本上重視預算，激發(fā)企業(yè)全員參與價值創(chuàng)造的積極性。