陳偉

平涼市位于甘肅東部、陜甘寧三?。▍^(qū)）交匯處，轄6縣1區(qū)和工業(yè)園區(qū)，有102個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1470個行政村，總面積1.1萬平方公里，耕地面積556.2萬畝，人均2.87畝；總人口233萬，農業(yè)人口193.8萬，占83.2%，以回族為主的少數(shù)民族人口17.01萬，占7.3%。

改革開放以來，平涼經過數(shù)十年的艱苦奮斗和團結拼搏，在扶貧開發(fā)方面取得了巨大成就，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但貧困人口多、貧困面大、貧困程度深的問題還未從根本上得到解決，扶貧開發(fā)仍然是全市工作的重中之重和長期的戰(zhàn)略任務。

在實踐中探索創(chuàng)新

平涼是甘肅較為貧困的地區(qū)之一，也是甘肅乃至全國扶貧開發(fā)起步較早的地區(qū)之一。1983年，平涼搭乘國家“三西”建設的東風，開啟了扶貧開發(fā)、脫貧致富新的征程。

三十年扶貧開發(fā)實踐，是一個不斷探索和創(chuàng)新的過程。在這期間，平涼市不斷深化市情認識，總結客觀規(guī)律，優(yōu)化工作思路，加大推進力度，取得了顯著成效。

第一，緊緊抓住基礎設施建設這一重點，整合資源，加大投入，持續(xù)改善貧困鄉(xiāng)村基本條件。

我們堅持把改善生產生活條件作為扶貧開發(fā)的著力點和突破口，持之以恒地狠抓了梯田建設、通水通電、道路建設、危房改造等基礎設施建設，努力夯實貧困地區(qū)的發(fā)展基礎。到2013年底，全市實施各類水利水保工程3171處，修建梯田363.8萬畝，梯田化程度達到65.2%，治理水土流失面積5828.9平方公里，累計解決了178萬農村人口的飲水不安全問題，農村安全飲水覆蓋率和自來水入戶率分別達到93.7%和93.3%；鄉(xiāng)村公路總里程突破1萬公里，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，60%的村通硬化路；建成農村戶用沼氣16.5萬戶，農村沼氣適宜區(qū)覆蓋率達到91.88%；改造危舊房9.6萬戶，全市農村居民徹底告別了土窯洞，初步實現(xiàn)了“自來水化市”、“梯田化市”、“沼氣化市”目標。

第二，緊緊抓住增加農民收入這一核心，因地制宜，開發(fā)產業(yè)，著力夯實貧困鄉(xiāng)村發(fā)展的經濟基礎。

我們堅持把產業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)的重中之重，把解決群眾的生產生活問題與培育特色產業(yè)、促進持續(xù)增收、增強自我發(fā)展能力有機結合起來，緊緊圍繞建設全國農區(qū)綠色畜牧基地和全國優(yōu)質果品生產基地的目標，依托資源優(yōu)勢，面向市場需求，調整產業(yè)結構，全力實施百萬噸糧食豐產穩(wěn)產、百萬頭商品肉牛增效、百萬畝標準化果園提質、百萬噸蔬菜保障、百萬畝馬鈴薯增收現(xiàn)代農業(yè)“五個百萬”增收工程，大力培育牛果菜薯四大特色優(yōu)勢產業(yè)，加快推進農業(yè)產業(yè)化經營，著力夯實了貧困群眾增收基礎。

到2013年底，全市肉牛飼養(yǎng)量和出欄量分別達到112萬頭和40萬頭，農民戶均2頭牛；果園面積達到240萬畝，果品產量105萬噸，農民人均1畝果；蔬菜種植面積達到84萬畝，產量125萬噸，以牛、果、菜為主的特色優(yōu)勢產業(yè)收入占農民人均純收入的46%以上。圍繞提高農產品市場競爭力，我們著力打造了兩大品牌優(yōu)勢，“平涼紅?！背晒ψ詾槿珖桌钆ｎ愖C明商標，被認定為甘肅省著名商標；“平涼金果”取得了全國第一個蘋果類證明商標、國家地理標志產品保護、中國馳名商標等五張國家級名片，2013年果品出口創(chuàng)匯1708萬美元，我市也被授予“中國果菜無公害十強市”稱號。

第三，緊緊抓住公共服務共享這一關鍵，落實政策，持續(xù)推進，不斷提升貧困群眾民生保障水平。

我們堅持把發(fā)展農村社會事業(yè)、改善民生條件作為扶貧工作的重要任務，大力興辦惠民實事。“兩基”工作順利通過國家驗收，小學、初中階段學生入學率均達到100%，高中入學率達到87.11%，教育教學質量穩(wěn)步提升。全面建立了疾病預防控制體系和醫(yī)療救治體系，每千人擁有病床和衛(wèi)生技術人員分別為4.34張和4.22人，農村新型合作醫(yī)療保險參合率達到98.8%。實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化活動室、農家書屋和文化信息資源共享工程村級服務點全覆蓋，農村廣播、電視綜合覆蓋率分別達到99.1%、97.4%。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度全面落實，新型農村養(yǎng)老保險覆蓋所有行政村，全市享受農村低保的貧困人口達到21.6萬人，貧困人口基本生活得到有效保障。

第四，緊緊抓住增強農民素質這一根本，突出扶智，注重造血，全面提高貧困群眾自我發(fā)展能力。

我們堅持著眼于貧困農村長遠發(fā)展，在鞏固提高基礎教育、杜絕新文盲產生的同時，切實加強對貧困地區(qū)群眾的科技培訓，著力提高廣大貧困群眾的科技文化素質和生產技能。根據(jù)產業(yè)開發(fā)和勞務輸轉的需要，整合培訓資源，組建平涼信息工程學校等培訓機構，大力實施“百萬農民培訓”工程，積極推進雨露計劃、陽光工程、“兩后生”培訓等項目，每年開展科技培訓20萬人（次），實現(xiàn)了每個貧困戶至少有一個科技明白人的目標；每年組織勞務培訓16.6萬人（次），2013年輸轉勞務48.3萬人（次），創(chuàng)收62億元，做到了“輸出一人、脫貧一戶”。在提高農民科技致富能力的同時，圍繞實現(xiàn)農業(yè)增產、貧困戶增收，我市積極引進優(yōu)質農畜品種，大力推廣先進適用技術，農業(yè)科技貢獻率達到48%，有效發(fā)揮了科技在扶貧開發(fā)中的“催化劑”、“加速器”作用。

第五，緊緊抓住雙聯(lián)行動這一載體，全員參與，合力攻堅，積極構建“三位一體”大扶貧格局。

2012年，甘肅省委作出了開展“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動的重大決策部署，以全省58個貧困縣、8790個貧困村為重點，采取單位幫聯(lián)貧困村、干部幫聯(lián)貧困戶的辦法，動員40萬名機關干部聯(lián)系40萬特困戶，在全省掀開了一場參與范圍最廣、投入力量最多、群眾反響最強烈、歷史影響深遠的社會幫扶行動。

雙聯(lián)行動啟動以來，我們動員省市縣鄉(xiāng)1158個單位定點幫扶1302個貧困村、60個街道社區(qū)，30068名干部聯(lián)系45328個特困戶，引導社會力量積極參與，從指導幫助貧困群眾多栽一畝果、多養(yǎng)一頭牛、多種一棚菜、多輸轉一名勞務、多辦一件實事“五個一”做起，扎實深入地推進雙聯(lián)幫扶工作。兩年多來，全市共籌措幫扶資金5.26億元，落實幫扶項目2674個，辦實事4萬多件，年均減貧率達到20%以上，農民人均純收入年均增長15.6%，其中貧困人口人均純收入高于全市平均水平2個百分點，實現(xiàn)了富民產業(yè)大發(fā)展、農民收入大提升、基礎條件大改善、村容村貌大改觀、干部作風大轉變的可喜變化，加快了貧困鄉(xiāng)村脫貧致富的步伐。

第六，緊緊抓住扶貧路徑創(chuàng)新這一動力，積極探索，大膽實踐，努力走出符合平涼實際的發(fā)展路子。

我們在不斷深化市情認識的基礎上，針對貧困鄉(xiāng)村和貧困群眾的發(fā)展實際，著力轉變扶貧理念，創(chuàng)新方式方法，完善推行機制，積累了一些行之有效的經驗，探索出了具有平涼特色的扶貧開發(fā)路子。歸納起來就是：創(chuàng)新了“四項機制”、探索了“三種模式”、走出了“兩條路子”。四項機制，就是形成了政府主導、群眾參與、整合資源、監(jiān)管考核的項目運行機制，政府引導、信貸支持、農戶自籌、社會幫扶的資金投入機制，專戶存儲、封閉運行、支出報賬、審計公示的資金管理機制和政府引導、校企合作、訂單培訓、保障就業(yè)的勞動力培訓機制。三種模式，就是探索出了整村推進、連片開發(fā)、產業(yè)扶貧三種模式。尤其是產生于我市靜寧縣李堡村的扶貧開發(fā)整村推進模式，已成為全國實施扶貧開發(fā)的一個基本模式。兩條路子，就是走出了扶貧攻堅與區(qū)域發(fā)展、整村推進與新農村建設相結合的兩條路子。

新階段 新挑戰(zhàn)

新階段，平涼扶貧開發(fā)工作面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是扶貧攻堅任務艱巨。國家扶貧標準提高后，我市納入扶貧范圍的低收入人口大幅增加，貧困人口、貧困面分別達到80.83萬人和41.54%，覆蓋全市902個村，占全市行政村總數(shù)的61.4%。貧困村和貧困人口大多數(shù)分布在自然條件嚴酷的關山林緣區(qū)、干旱山塬區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和黑河流域四大特困片區(qū)，這些區(qū)域是我市扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”，解決這些地區(qū)和這部分群眾的貧困問題，任務重、成本高、難度大。加之我市農業(yè)基礎薄弱，抗災能力不強，因災返貧人口多，全市常年返貧率在5%-10%，災年更高。

二是時限要求更加緊迫。甘肅省制定的五年基本消除貧困規(guī)劃要求，到2017年全省實現(xiàn)基本脫貧。省委、省政府“1236”扶貧攻堅行動《意見》提出，到2016年，農民人均純收入要達到7000元以上，到2020年達到12000元。依此推算，我市今后每年需要完成減貧12萬人以上，農民人均純收入年均增長要達到14%以上，今后年均減貧任務是前10年年均數(shù)的2.5倍。實現(xiàn)減貧和增收目標，時間緊、任務重、壓力大。

三是實現(xiàn)小康差距較大。對照全面小康6大類23項評估指標，我市的小康實現(xiàn)程度只有67.6%，低于全國平均水平15.4個百分點；農村小康實現(xiàn)程度僅有55.3%，低于全國平均水平10個百分點。在18項農村小康指標中，我市僅有5項達標，農村居民人均可支配收入、農村小城鎮(zhèn)人口比重、第一產業(yè)勞動力比重、農村人口平均受教育年限等指標差距還比較大。

四是農民素質亟待提高。全市農村勞動力平均受教育年限不足6年，文盲半文盲率高達7.8%，大多數(shù)貧困群眾科技文化素質低，思想觀念落后，小農意識根深蒂固，“等、靠、要”思想嚴重，缺乏自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)精神。大量有文化的青壯年農民常年外出務工，留守在家的多以婦女、兒童和老人為主，受年齡和文化程度影響，這些留守農民大都難以適應科技含量相對較高的現(xiàn)代農業(yè)生產。有些貧困村的干部水平較低，市場信息不靈，缺乏帶領群眾脫貧致富的本領。

調整思路力求新突破

當前和今后是深入貫徹黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的關鍵時期。平涼市扶貧開發(fā)將以黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記重要指示精神為指導，按照“扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展、區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)”的思路，搶抓甘肅深入開展雙聯(lián)行動和“1236”扶貧攻堅行動的重大機遇，以關山林緣區(qū)、干旱山塬區(qū)、黑河流域和少數(shù)民族鄉(xiāng)村四大片區(qū)為主戰(zhàn)場，以持續(xù)增加農民收入為核心，以減少貧困人口為目標，認真組織實施六盤山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，瞄準最貧困的鄉(xiāng)村、最困難的群體、最迫切需要解決的問題，堅持統(tǒng)籌扶貧、精準扶貧、開放扶貧、“造血”扶貧和生態(tài)扶貧相結合，大力培育特色優(yōu)勢產業(yè)，切實加強基礎設施建設，著力增強自我發(fā)展能力，加快推進全面脫貧和全面小康進程。

在工作重點上，從六個方面全力推進新突破。

一是大力培育富民產業(yè)，在提高農民收入上實現(xiàn)新突破。圍繞培育農民增收的產業(yè)基礎，按照擴量提質創(chuàng)牌增效和適宜區(qū)全覆蓋的要求，繼續(xù)全力實施現(xiàn)代農業(yè)“五個百萬”增收工程，引導扶持貧困鄉(xiāng)村發(fā)展有特色、有市場、比較效益高的區(qū)域性主導產業(yè)，逐步形成優(yōu)勢突出、特色鮮明的產業(yè)片帶。到2016年，全市肉牛飼養(yǎng)量達到126萬頭以上，蘋果面積達到220萬畝，蔬菜種植面積達到95萬畝，特色優(yōu)勢產業(yè)收入占到農民人均純收入的50%以上。同時，圍繞特色優(yōu)勢產業(yè)開發(fā)，大力培育壯大一批龍頭企業(yè)，扶持和引導農民興辦各類專業(yè)合作社，加快土地規(guī)范流轉，鼓勵發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農場等適度規(guī)模經營，提高產業(yè)綜合效益，輻射帶動農民增收。

二是著力加強基礎建設，在改善民生條件上實現(xiàn)新突破。優(yōu)先安排產業(yè)發(fā)展急需和人口較多貧困村的公路項目，到2018年所有貧困村通瀝青（水泥）路、通班車。因地制宜發(fā)展淤地壩等“五小”水利工程，切實保障貧困地區(qū)發(fā)展用水需求。大力實施農村飲水安全和“一池三改”工程，到2016年實現(xiàn)“自來水化市”、“沼氣化市”目標。到2015年實現(xiàn)農村住無危房目標。結合新型城鎮(zhèn)化、保障性安居工程和新農村建設，下大力氣實施易地扶貧搬遷。繼續(xù)實施退耕還林、三北五期、涇渭河流域治理和天然林保護、造林補貼試點等生態(tài)項目建設，不斷促進農村自然生態(tài)恢復。全面啟動美麗鄉(xiāng)村建設，有序推進農村環(huán)境綜合整治，切實改善貧困群眾的生活環(huán)境。

三是加快發(fā)展農村社會事業(yè)，在公共服務保障上實現(xiàn)新突破。著眼縮小城鄉(xiāng)公共服務水平差距，統(tǒng)籌發(fā)展農村義務教育、職業(yè)教育和學前教育，加快片區(qū)縣義務教育學校標準化建設工程、薄弱學校改造工程建設，完善學前教育機構和經費保障機制。健全完善文化服務體系，全力實施農村廣播電視村村通、文化活動室、農家書屋和“鄉(xiāng)村舞臺”等文化惠民工程，促進“三館一站一屋（即文化館、圖書館、博物館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，農家書屋）”免費開放，不斷豐富貧困鄉(xiāng)村文化生活。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和標準化村衛(wèi)生室建設，健全農村疫病防控體系，加大醫(yī)療救助力度，著力提升貧困鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。進一步完善農村低保、五保供養(yǎng)、新農保和臨時救助制度，推進扶貧開發(fā)和農村低保有效銜接，不斷提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平。

四是扎實推進農民教育培訓，在能力素質提升上實現(xiàn)新突破。把提高貧困群眾綜合素質、增強自我發(fā)展能力作為扶貧開發(fā)的治本之策，圍繞特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，本著實際、實用、實效的原則，有針對性地開展種植、養(yǎng)殖、加工等實用技術和務工技能培訓，努力培養(yǎng)造就一大批有文化、懂技術、會經營、善管理的新型農民和產業(yè)工人。到2016年，每個貧困家庭至少有一人拿到職業(yè)技能資質證書，實現(xiàn)“培訓一人、致富一戶”的目標。

五是不斷創(chuàng)新融資模式，在強化金融支農上實現(xiàn)新突破。進一步加大金融支農力度，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額擔保貸款公司、扶貧資金互助社等融資服務機構，探索農民土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體收益分配權等符合貧困群眾實際的抵押擔保貸款辦法，協(xié)調落實好雙聯(lián)惠農貸、婦女小額貸、農村小額信用貸和村鎮(zhèn)銀行貸等惠農貸款項目，不斷擴大信貸規(guī)模和覆蓋面，到2016年，實現(xiàn)貧困村小額貸款全覆蓋。大力宣傳和普及農業(yè)保險知識，把政策性保險和商業(yè)保險結合起來，不斷擴大肉牛、蘋果、設施蔬菜等險種的承保規(guī)模和覆蓋面，努力降低貧困群眾的因災損失。

六是深入開展雙聯(lián)行動，在構建大扶貧格局上實現(xiàn)新突破。樹立“抓雙聯(lián)就是抓扶貧”的理念，積極踐行黨的群眾路線，嚴格按照省委的部署要求，統(tǒng)籌落實宣傳政策、反映民意、促進發(fā)展、疏導情緒、強基固本、推廣典型“六大任務”，著力打造形象提升、能力鍛造、德政民心“三大工程”。動員引導企事業(yè)單位、民營經濟實體、社會人士在自覺自愿的基礎上參與雙聯(lián)行動，積極引進省外發(fā)達地區(qū)與縣、鄉(xiāng)、村結對幫扶，精心謀劃一批幫扶協(xié)作項目，不斷深化與省內外幫扶單位的對口合作，切實發(fā)揮雙聯(lián)行動助推扶貧攻堅的實踐作用和多元效應。