甄貞

黨的十八屆四中全會(huì)提出要完善檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的法律制度，為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)法律監(jiān)督工作提供了根本依據(jù)和保障，同時(shí)也對檢察工作設(shè)定了新的任務(wù)和目標(biāo)。

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度

黨的十八屆四中全會(huì)賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的新職責(zé)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督的制度，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，既對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督寄予了厚望，也進(jìn)一步豐富和拓展了法律監(jiān)督的職能范圍。

四中全會(huì)提出的公益訴訟概念，目前在法律層面還缺乏操作性的規(guī)定，理論層面的研究也還不充分。在理論界，對于公益訴訟概念的理解，一般包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型。新民事訴訟法第55條增加了關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，具體為“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟”，其訴訟主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。由于民事訴訟涉及平等權(quán)利主體的民事糾紛，檢察機(jī)關(guān)干預(yù)過多，容易影響司法公正。習(xí)近平總書記在《決定》的說明中用較大篇幅做了解釋，對于無直接利益關(guān)系人的侵害公共利益的行政不法行為，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，具體來說，《決定》中的公益訴訟就是理論界所稱的行政公益訴訟。

近年來，公益訴訟是理論與實(shí)務(wù)界研究熱點(diǎn)。不惟學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟鼓與呼，檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)人員也發(fā)表著述明確表示支持，《決定》的提法實(shí)際契合了學(xué)界和業(yè)界的雙重呼聲。行政權(quán)作為公權(quán)力的重要組成部分，本身具有擴(kuò)張性、侵犯性、任意性的內(nèi)在基因，需要加強(qiáng)對其監(jiān)督。在行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)中，行政權(quán)是最具擴(kuò)張性的權(quán)力，法治監(jiān)督體系中最要規(guī)范和約束的是行政權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與法律監(jiān)督職能具有內(nèi)在一致性，且本來就有對行政訴訟的法律監(jiān)督職能與實(shí)踐，具有組織和專業(yè)優(yōu)勢，也有利于國家法治監(jiān)督體系中行政監(jiān)督資源的整合。

當(dāng)然，公益訴訟制度的立法和實(shí)踐基礎(chǔ)都還比較薄弱，民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法模糊規(guī)定了民事公益訴訟，行政訴訟法修改時(shí)未對行政公益訴訟進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)。在域外司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是普遍的做法，但在我國未能得到推廣。目前，我國個(gè)別地區(qū)檢察機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的先例，例如2004年河南省宜陽縣人民檢察院訴縣工商局利用職權(quán)收取合同鑒證費(fèi)案等。但北京市還沒有過嘗試?！稕Q定》將“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”，納入法律監(jiān)督范圍，并且明確了督促起訴、發(fā)送檢察建議、提起行政公益訴訟等監(jiān)督方式；習(xí)近平總書記對《決定》的說明，將“公益訴訟”的對象明確指向“一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等”。但是，檢察機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該通過何種渠道發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索、是否做社會(huì)的監(jiān)察員，開展廣泛意義上的一般監(jiān)督，需要我們進(jìn)一步研究。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)辦案力量有限、監(jiān)督能力也有局限，應(yīng)當(dāng)防止“貪大求全”，對行政權(quán)的監(jiān)督仍然應(yīng)定位于履職范圍內(nèi)，即針對行政行為的監(jiān)督，以對行政申訴案件的審查為主，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)執(zhí)法辦案工作及群眾、社會(huì)反映較大的熱點(diǎn)事件，審查行政違法和行政不作為。

加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督

加強(qiáng)和完善檢察機(jī)關(guān)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，促進(jìn)司法公正，符合人民群眾的呼聲，也是近年來刑事、民事、行政訴訟法修改完善的重點(diǎn)內(nèi)容之一。近年來，檢察機(jī)關(guān)圍繞“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”工作主題，大力加強(qiáng)訴訟監(jiān)督工作，取得了明顯進(jìn)步。但不可否認(rèn)，訴訟監(jiān)督尤其是對行政訴訟的監(jiān)督仍然是檢察工作中的薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督效果尚沒有達(dá)到黨和人民群眾的期望和要求?！稕Q定》明確提出：“規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，突出強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”，以期望和保障檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用?？梢?，四中全會(huì)更加注重檢察機(jī)關(guān)依法全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，對三大訴訟法的法律監(jiān)督要齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)必須深入研究三大訴訟法的規(guī)律和特點(diǎn)，依法對執(zhí)法司法活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，保證監(jiān)督的嚴(yán)密性。

同時(shí)，《決定》還確立了“以審判為中心”推進(jìn)訴訟制度改革的思路，其目的在于確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗(yàn)，將來的訴訟監(jiān)督工作重點(diǎn)需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。以審判為中心，意味著整個(gè)訴訟制度和活動(dòng)圍繞審判而建構(gòu)和展開，主張審判特別是庭審活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性，參與訴訟各方更集中注意在法庭上發(fā)揮作用，需要注意審判職能與監(jiān)督職能、訴訟活動(dòng)的聯(lián)系和差異，訴訟監(jiān)督工作也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要調(diào)整。以審判為中心，并不是以法院為中心，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持各司其職、相互配合、相互制約的原則。不過，在證據(jù)裁判規(guī)則的貫徹下，證據(jù)變數(shù)加大，需要遵守疑罪從無、證據(jù)裁判、非法證據(jù)排除等刑事訴訟基本原則，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)偵查取證模式和證據(jù)審查模式的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，調(diào)整訴訟監(jiān)督重點(diǎn)，側(cè)重和運(yùn)用多種監(jiān)督方式糾正偵查違法行為，著力發(fā)現(xiàn)、核實(shí)和糾正訴訟違法行為。

健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制

“兩法”銜接機(jī)制，主要是針對一些行政執(zhí)法部門在工作中發(fā)現(xiàn)刑事犯罪問題后，不及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，以行政處罰代替刑罰的現(xiàn)象?！稕Q定》提出實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接，并提出“完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度”，克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象。

早在2010年，北京市就開始確立“兩法”銜接工作。2011年，在全市推動(dòng)建設(shè)“信息共享”平臺(tái)。目前，已經(jīng)在順義、昌平、大興等11個(gè)區(qū)縣依托政務(wù)網(wǎng)建成了涵蓋26家執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的“網(wǎng)上銜接、信息共享”平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)案件咨詢、移送、辦理、監(jiān)督和法規(guī)查詢等網(wǎng)上銜接。2014年，全市在“打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品”（簡稱“雙打”）工作小組的指導(dǎo)下，建立了“雙打”案件中的市級信息平臺(tái)，涵蓋公安、工商、質(zhì)監(jiān)、商委等16家行政執(zhí)法部門。但是，實(shí)踐中兩法銜接還存在很多棘手問題。在相關(guān)國家規(guī)范性文件中，同時(shí)出現(xiàn)了“明顯涉嫌犯罪”、“符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)”、“涉嫌犯罪”等幾個(gè)移送標(biāo)準(zhǔn)，給行政機(jī)關(guān)移送案件帶來困擾，也嚴(yán)重制約了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作。證明標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍存在錄入不及時(shí)、選擇性錄入等問題，信息共享平臺(tái)的作用發(fā)揮不明顯。比如近兩年在辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有上下游犯罪線索，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并未移送，經(jīng)詢問原因僅僅是未能查明犯罪嫌疑人身份。

目前的“兩法銜接”機(jī)制包括平臺(tái)建設(shè)，均僅限于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，缺少審判機(jī)關(guān)的參與，造成相關(guān)審判信息錄入較少，嚴(yán)重影響了反向銜接工作，部分刑事案件判決后應(yīng)當(dāng)作出行政處理的未能得到處理，制約了檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)監(jiān)督?！稕Q定》明確要求法院加入，解決了上述問題。但是，目前“兩法”銜接工作涉及單位越來越多，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的難度越來越大，單靠檢察機(jī)關(guān)一家積極推動(dòng)已經(jīng)難以勝任，需要黨委、政府牽頭統(tǒng)籌，相關(guān)部門認(rèn)真研究。要落實(shí)《決定》關(guān)于完善“兩法”銜接制度的要求，建議由黨委或者政府法制部門牽頭統(tǒng)籌，進(jìn)一步健全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，明確涉及民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，針對一些重大案件實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)在必要情況下提前介入。同時(shí)還需要進(jìn)一步推動(dòng)信息共享平臺(tái)的建立，更好地發(fā)揮行刑銜接機(jī)制在打擊涉眾型和金融犯罪、危害食品藥品安全犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪、危害生態(tài)環(huán)境犯罪等方面的治本作用，優(yōu)化重點(diǎn)領(lǐng)域法治環(huán)境，促進(jìn)提升依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法水平。

（作者：北京市人民檢察院副檢察長）

責(zé)任編輯：鄭 建