閔杰

北京市政府東遷通州的消息被熱炒，可謂舊事重提。十幾年前，通州打造成北京城市副中心的動議在官方就已存在，但終因牽扯各方利益博弈，進展緩慢甚至可以說是一度擱淺。在京津冀一體化政策推出后，北京遷府通州規(guī)劃就成為京津冀一體化的一步棋，也就是說，北京遷府已經(jīng)不再是北京自家的事情，并且還要跟上一體化的步伐。因而，疏解非首都核心功能不僅考驗北京官方的決策執(zhí)行能力，而且更需要中央高層的智慧布局

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》即將落地。

近半個月內(nèi)，京津冀三地集中召開了?。ㄊ校┪Ｎ瘯h，學習討論《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《綱要》），并研究貫徹《綱要》落實部署。這意味著在《綱要》正式發(fā)布之際，京津冀三地的具體實施方案和多個部門的文件和政策亦會相繼出臺。

在受訪專家看來，從區(qū)域空間和功能規(guī)劃的角度看，《綱要》相當于京津冀地區(qū)的“手術改造方案”，方案要解決的癥結(jié)是，未來如何從根本上改變京津冀地區(qū)的發(fā)展動力和模式。

對一直飽受“大城市病”困擾的北京而言，《綱要》更現(xiàn)實的意義或許在于提供了一個修復城市病、對城市功能重新定位的機遇新窗口。改造的目標，或許是還原一個更“純粹”的首都。

“次優(yōu)”的選擇

通州將成為行政機構搬遷的目的地和新城發(fā)展的方向，這并不讓人意外。

2004年修編的《北京城市總體規(guī)劃》圈出了11個新城，其中要求重點發(fā)展通州、順義、亦莊3個新城。當時的規(guī)劃專家們就曾建議過在通州建設新的中央行政辦公區(qū)，打造北京的“副中心”。

2012年7月，中共北京市第十一屆黨代會上，北京市委、市政府明確提出“聚焦通州戰(zhàn)略，打造功能完備的城市副中心”。在政策導向和房地產(chǎn)開發(fā)商的熱炒下，有關“首都副中心落戶通州”“北京政府東遷”的消息就不脛而走。

2014年，北京周邊城市傳出了各種副中心的提法?！逗颖笔⌒滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出，石家莊定位為京津冀城市群南部副中心城市，唐山建成東北部副中心城市，邯鄲則定位為晉冀魯豫接壤地區(qū)中心城市。此間保定也傳出成為首都行政副中心的消息。

不過，北京將通州作為城市副中心的想法從未動搖過。2015年的北京政府工作報告提出，加快城市副中心建設，完成通州核心啟動區(qū)基礎設施建設任務。

從北京區(qū)域發(fā)展的程度看，長期存在著“東快西慢”“北重南輕”現(xiàn)象。發(fā)展得不均衡，正如同全國情況的縮影。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學葉堂林副教授近期接受媒體采訪時指出，從北京的區(qū)域特點看，往北是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，往西靠山也沒有發(fā)展空間，南邊布局了一個很大的新機場項目，而往東是北京行政功能疏解的最佳選擇。在他看來，通州是北京、天津、河北最可以緊密合作的地方，是整個京津冀的核心區(qū)。

不過，北京師范大學地理學與遙感科學學院教授、全國經(jīng)濟地理研究會副會長吳殿廷則認為，將通州作為新行政中心，只是一個次優(yōu)選擇而非最優(yōu)選擇。

“北京城六區(qū)基本布局完成，只能在其他區(qū)縣新建行政中心?！眳堑钔Α吨袊侣勚芸贩治?，北京的西部、北部都是山區(qū)，與國內(nèi)其他廣大地方聯(lián)系也不方便，因此，北京新建行政中心，只能向南和向東，“但南部已經(jīng)安排了新首都機場，只有通州區(qū)可供選擇?！?/p>

吳殿廷曾長期主張“遷都”，他在2008年出版了專著《定都與遷都》，詳細闡述自己的觀點。他曾在書中歷數(shù)北京作為當代中國的首都，已經(jīng)出現(xiàn)許多不相適應的弊端：水資源匱乏、地震威脅、沙塵暴、環(huán)境污染、人口膨脹、交通堵塞、地價高昂、古都建設性破壞嚴重、對周邊地區(qū)產(chǎn)生強烈的“空吸效應”等。

對于將通州作為北京市新的行政中心，從更現(xiàn)實的角度看，吳殿廷認為，通州方位上偏東偏南，其他縣區(qū)到行政中心辦事，交通距離很長，因此，“通州作為新行政中心不是很理想”。

中國人民大學經(jīng)濟學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授張可云也認為，搬遷至通州不是一個最理想方案，理由是不僅會大大加劇通州與城區(qū)之間原本已經(jīng)十分緊張的交通壓力，對通州未來人口也會形成壓力。

根據(jù)北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊發(fā)布的2013年數(shù)據(jù)，從人口分布上看，朝陽區(qū)和海淀區(qū)常住人口最多，均在300萬人以上，門頭溝區(qū)人最少，只有30.3萬人。從常住人口密度來看，西城區(qū)和東城區(qū)的人口最密集，每平方公里超過2萬人。通州也屬于人口較密集區(qū)域，總?cè)丝谕黄屏?30萬，人口密度每平方公里1300人左右，在北京的郊區(qū)縣中排名靠前。

“如果將行政機構搬遷到通州，可能主要是為了考慮京津冀三地之間的行政協(xié)調(diào)問題?！睆埧稍聘嬖V《中國新聞周刊》，在中央作出促進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略決策后，北京市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局調(diào)整是必然的，搬遷市政府以解決中心城區(qū)擁擠問題也是可選方案。

在北京市將“遷府”到通州的傳聞出現(xiàn)后，張可云在媒體上撰文《警惕北京市政府搬遷被市場炒作》。他在文中指出，雖然不能排除通州成為最終選擇，但今年國慶節(jié)前夕完成搬遷缺乏可信度，畢竟時間過于倉促。

張可云認為，傳言稱“以后北京四環(huán)以里的地區(qū)歸中央直管，北京不再投資建設，四環(huán)以外歸北京市管理”，這種無稽之言不足為信。“將北京中心城區(qū)劃歸中央直接管轄需要事先修改憲法，不經(jīng)修憲便作出與首都有關的調(diào)整是不可能的。而且，行政區(qū)劃調(diào)整涉及的利益主體眾多，影響廣泛，操作成本極大，未經(jīng)長期、詳細論證不可能輕率作出如此大規(guī)模調(diào)整?！?/p>

遷出還是拓展？

對于北京市四套班子搬遷至通州的傳聞，迄今為止，北京市并未給出明確的官方回應，也沒有直接否定，僅表示“要以官方消息為準”。不過，在吳殿廷看來，“可能性很大”。其余幾位受訪專家也都沒有否認這個消息的真實性。

作為北京市官方智囊機構的北京市社科院在近日發(fā)布的《北京公共服務發(fā)展報告2014-2015》中還提出，“有必要將更多的市直機關東移通州，以提升通州‘副中心公共服務整體水平，緩解中心城市人口聚集壓力?！?/p>

在張可云看來，如果搬遷屬實，從時間上看，在2017年前完成搬遷是更合理的方案。這個時間點，也與近期將發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的時間表一致。

京津冀藍皮書主編祝爾娟教授近期透露，《綱要》要求2017年北京的功能疏解要有明顯進展，北京必須帶頭，率先邁出這關鍵的一步。通過行政機構搬遷，打造城市副中心，同時能夠帶動相關的單位，包括公共服務，央企的事業(yè)性、服務性機構等搬遷過去。

如果按照這個時間表，北京市政府的搬遷只剩下一年半的時間，時間緊、壓力大。對于搬遷時間快速提上日程，張可云對《中國新聞周刊》分析，主要還是京津冀協(xié)同發(fā)展提速的要求，尤其是2014年，國家主席習近平明確將北京市的城市戰(zhàn)略定位為“四個中心”——全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

顯然，“四個中心”的定位已經(jīng)成為北京市新一輪發(fā)展布局的頂層設計，北京市四套班子的搬遷在這個大背景下大大提速也成為必然選擇。

事實上，關于北京市的功能定位，2005年制定的 《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》就已明確北京市為 “國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，不再提“經(jīng)濟中心”。但長期以來，北京市作為經(jīng)濟中心的地位還是很明顯。

吳殿廷曾將此總結(jié)為首都疊加功能產(chǎn)生“黑洞現(xiàn)象”?！岸嗄陙?，我國由于受京都理應樣樣第一的中央集權國家傳統(tǒng)觀念影響，在對首都功能的認識上，曾經(jīng)長期存在著主次不分、喧賓奪主、一味追求‘大而全的片面思想，過分強調(diào)北京既應該是全國的政治文化中心，同時也必須是全國的經(jīng)濟中心和工業(yè)中心，此外，還是全國的經(jīng)濟管理中心、金融中心、交通中心、旅游中心。其多種功能的集聚程度之高和流動人口之多，舉世罕見。”

在專家看來，如何真正厘清北京市的城市功能，依然是北京市面臨的新考驗?！氨本┦械墓δ芎捅本┦姓八拇蟀嘧拥墓δ懿煌?。”吳殿廷對《中國新聞周刊》解釋，北京市的城市功能是“四個中心”，但這些功能不完全由北京市政府承擔，事實上，北京市政府也承擔不了這些功能。“北京市政府的功能定位應該是服務國家首都、服務北京市民、服務北京經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護等?！?/p>

吳殿廷認為，北京市四大班子遷至通州后，作為地方政府的北京市政府，這些功能不變，北京市作為一個整體，其原先的“四個中心”的定位也不變，而且可能更有利于首都功能的發(fā)揮，這恰是中央決策的初衷?！爸劣诒本┦姓展δ艿陌l(fā)揮是否方便，那則是仁者見仁智者見智了?！?/p>

北京大學中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠教授則對“首都核心功能”做了另一番解讀。他在近期發(fā)表的《關于規(guī)劃建設國家行政新城的政策建議》一文中提出，緩解北京“城市病”應該選擇“展都”而非“遷都”?！傲暯娇倳浱岢觯本┮獔猿趾蛷娀锥己诵墓δ?、調(diào)整疏解非首都核心功能，實質(zhì)上表明了中央做出了‘展都的戰(zhàn)略決策?！?/p>

楊開忠解釋，“展都”的關鍵在于有序疏解非首都核心功能，也就是主要有序疏解北京城市的制造業(yè)、區(qū)域性交通、物流，非國家核心教科文衛(wèi)和養(yǎng)老等社會服務業(yè)外，還要疏解除中央首腦機關及其輔助機構以外的部分黨政機構。

在他的設想中，在組織實施北京市四套班子搬遷至通州工程的同時，要著手考慮在北京周邊合適的地點規(guī)劃建設國家行政新城。按照這種設想，需要搬遷的不僅是北京市四套班子，還有部分中央政府機構。

該選擇什么中央政府機構從北京遷入新城？楊開忠認為韓國世宗特別自治市的經(jīng)驗是較成功的范例。從首爾遷入世宗特別自治市的政府機構以管理國家經(jīng)濟社會事務的內(nèi)政部門為主，主要包括國務總理室、計劃財政部、國土交通部、環(huán)境部、教育部、文化體育觀光部、產(chǎn)業(yè)通商資源部、國稅廳、法制處等共計20余個中央政府部門。

同時遷入的還有國土研究院、韓國法制研究院等一大批政策咨詢研究機構，以及高麗大學、漢南大學兩所高等學校。而代表國家主權的政治性機構如總統(tǒng)府、國會、外交部、國防部，以及代表國家高等教育最高水平的院校，則不在遷移范圍之列，仍保留在首爾。

參考類似的國際經(jīng)驗，楊開忠提出的解決方案是，需要保留在北京市的機構主要有三類：一是中央黨政軍領導機關、黨中央各部門、中央外交部門、中央計劃與財政部門、中央銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會；二是邦交國家使館、主要國際組織駐華機構；三是國家舉辦的科學研究、高等教育、新聞、出版、影視核心事業(yè)單位。三類以外的其他中央政府機構及國家舉辦的事業(yè)單位，可以考慮規(guī)劃遷入國家行政新城。

楊開忠并不贊同將國務院系統(tǒng)全部遷入國家行政新城，認為此舉不利于中央黨政軍首腦機關緊密聯(lián)系。也不贊同單純強調(diào)外遷為中央政府服務的國務院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院等政策咨詢研究機構?！坝捎趪遗e辦的公共政策咨詢研究部門需要與其服務的政府密集‘面對面交流，單純強調(diào)國家舉辦的公共政策咨詢研究部門遷出北京，不僅不利于有效服務政府決策，而且可能事與愿違，加劇北京交通擁堵等‘城市病?！?/p>

“遷府”的成本收益考量

將北京四套班子搬出中心城區(qū)，茲事體大。在坊間看來，對通州的利好不言而喻，但在學者們看來，從行政管理的角度看，衡量標準并不簡單。

“中央政府和北京市政府都在一起，有沒有必然性和合理性，如果不在一起，會產(chǎn)生哪些后果？”中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任牛鳳瑞對《中國新聞周刊》分析，“遷府”的效應首先需要從兩個維度考慮：首先，北京市政府離開中心城區(qū)，對北京市發(fā)揮首都核心功能，是利大于弊，還是弊大于利？其次，按照中國的慣例，地方行政中心一般遵循“居中而應四方”的原則，而通州位于北京的東南方向，偏居一隅，“搬到通州后，行政效率是會進一步加強，還是會進一步削弱？

而在牛鳳瑞看來，答案顯然是會降低行政效率?！皬恼钌蟼飨逻_的角度看，行政中心處在一域，顯然會增加距離和時間成本?！倍鴱娜吮旧淼囊蛩乜矗泄ぷ魅藛T及家庭的工作生活便利性也會受到很大影響，“如果家庭生活成本過高，也會影響工作效率和積極性?！?/p>

吳殿廷也持類似觀點，“北京市現(xiàn)在的格局是北重南輕，西北重、東南輕。新行政中心和新機場的建設，肯定會大大改變北京市的總體格局?！钡蔡嵝?，通州偏居北京市東南一隅，政府搬遷后，門頭溝、石景山、西城區(qū)等區(qū)縣去辦公務，必須穿城而過，帶來新的交通流；而海淀、昌平、懷柔等區(qū)縣必須繞城而過，增大了交通距離。

不過，行政機構外遷所產(chǎn)生的示范效應也不可忽視。在吳殿廷看來，搬遷政府肯定會帶來城市格局的改變，也會在一定程度上帶動產(chǎn)業(yè)和教育等社會服務布局的調(diào)整，“北京市政府遷至通州，首先會帶動那里的房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝產(chǎn)業(yè)；政府完全遷過去后，那里的社會服務狀態(tài)也將同步得到完善，包括基礎教育、公共交通、咨詢、醫(yī)療、通訊、金融服務等，都會成為北京市域內(nèi)最好的區(qū)縣之一，這本身就構成北京市相關功能疏解的一個方面。而且因為有這些改變，其他方面的疏解也會因此加快?！?/p>

對于河北和天津的利好也不言而喻。吳殿廷對《中國新聞周刊》分析，對于河北來說，與通州比鄰的地區(qū)，諸如三河市、大廠縣和香河縣等，都將得到一定的發(fā)展帶動，廊坊與北京一體化將加快實現(xiàn)。而燕郊一帶，將與北京市連為一體，也將進入喧鬧和繁榮的階段，“天津也會受益，特別是隨著京津之間通道的進一步完善，京津之間的同城化將更加明顯、有效?！?/p>

從京津冀的大格局看，北京的向東、向南發(fā)展，會使京津冀之間的融合、局部區(qū)域的一體化進入加速和加強狀態(tài)，這顯然也是中央推動北京新行政區(qū)落地通州的一個重要考量。

但在吳殿廷看來，在搬遷的過程中，會遇到很多具體問題。首先是巨大的建設成本，必須通過恰當?shù)耐緩讲拍芙鉀Q。解決的辦法，一是原有房地產(chǎn)估價與拍賣，二是中央財政的直接支持。其次可能是北京市政府公務員及其家屬的抵觸情緒?！斑@是人之常情，可以理解。在市內(nèi)核心區(qū)，各方面條件都是現(xiàn)成的，上學、上班很方便。公務員到新區(qū)上班后，難免東奔西跑，甚至可能要么‘拋家要么‘舍業(yè)?！?/p>

“政府機構的搬遷，和企業(yè)的搬遷是完全不同的。”牛鳳瑞認為，政府機構的搬遷完全是行政決策，所有的成本需要財政來承擔，而企業(yè)搬遷可以通過市場行為來分解成本。

“規(guī)劃不能太理想化”

對于疏解的實際效果，牛鳳瑞也持謹慎態(tài)度，“北京市四套班子搬遷，所達到的疏解效應，通過其他渠道，也未必不能達到?！?/p>

張可云也對《中國新聞周刊》提出了類似看法，“北京市委市政府兩個大院，如果搬遷，也只能疏散2萬多人。但這兩塊土地的未來用途，最大可能性是用作商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，商業(yè)地產(chǎn)的人口密度將遠遠超過政府機關的人口密度。”在他看來，如此一來，不僅達不到疏解效果，還可能會增加人口。

張可云和牛鳳瑞都認為，非首都功能的疏解，對于機關事業(yè)單位而言，更現(xiàn)實的方案應該是控制增量，而不是疏解存量?！凹词挂{(diào)整，也最好是北京市域范圍內(nèi)，從中心區(qū)調(diào)整和置換到郊區(qū)，而不是一定要從北京疏解到外省市。比如醫(yī)院，面對的人群只是有就醫(yī)需求的人，完全沒必要在中心區(qū)域。還包括大學，更需要的是一個安靜的教學科研環(huán)境，地處鬧市也沒有太大意義。這樣調(diào)整的阻力會小很多。”

京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，首當其沖的是疏解，而疏解中的難度和其中的利益沖突，早已不言而喻。吳殿廷說，京津冀的協(xié)同發(fā)展，此前曾有多個版本的規(guī)劃，有的規(guī)劃頒布了但未得到很好實施，如京津唐國土規(guī)劃；有的規(guī)劃雖然頒布了，但基本上沒有得到實施，如吳良鏞院士主持的大北京規(guī)劃等；有的規(guī)劃做過很多年，有過無數(shù)次論證，但最終“胎死腹中”，不了了之，如中科院地理所主持的規(guī)劃?！皬囊?guī)劃到實施的過程，實際上是越來越退步。這次由中央出面，強勢推進，但也很難縱橫捭闔?！?/p>

“在制定規(guī)劃的時候，不能把期望值定得太高，否則實際做起來會有各種掣肘。”牛鳳瑞坦言，以人口規(guī)劃為例，北京市2004年總體規(guī)劃中，希望在2020年將人口控制在1800萬，但實際卻提前十年超過了2000萬人口?！斑@種規(guī)劃的前提是人為認定的，但最后實現(xiàn)不了，導致政府規(guī)劃的威望成為笑話?！?/p>

北京市已啟動“十三五”規(guī)劃編制工作，牛鳳瑞是規(guī)劃編制專家咨詢委員會成員之一。他透露，北京市新的人口規(guī)劃調(diào)整為：到2020年將北京市人口要控制在2300萬以內(nèi)。但在他看來，北京市人口上限可能是3000萬?！俺鞘械陌l(fā)展，有時候是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。否則的話，地方政府的壓力會非常大，行政資源配置的空間也會大大壓縮?！?/p>

“城市更新，一方面功能在往外疏解，另一方面，北京市四環(huán)里的棚戶區(qū)和舊城區(qū)改造還在推進，實際就是加高加密?！迸ｘP瑞認為，城市更新時時刻刻都在進行，這個過程還要持續(xù)幾十年。

在他看來，由于歷史和現(xiàn)實錯綜復雜的因素交織在一起，北京市已經(jīng)形成了教育、醫(yī)療、公共服務等優(yōu)質(zhì)資源的集聚，這必然帶來人口的集中，短期之內(nèi)很難徹底轉(zhuǎn)變，更不太可能成為國外一些單一政治中心功能的首都模式，現(xiàn)在唯一現(xiàn)實的途徑是控制增量，“如果對北京未來的期望值過高，可能只是一種美麗的空想”。