王全寶

在新《預(yù)算法》實(shí)施近半年后，前不久，財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)三部委下發(fā)了《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》。通知明確可以采取定向承銷的方式，由地方財(cái)政部門與特定債權(quán)人按市場(chǎng)化原則協(xié)商開展債務(wù)置換。至此，爭(zhēng)論已久的地方債務(wù)置換問(wèn)題最終塵埃落定。

今年1月1日正式實(shí)施的《預(yù)算法》（修正案）對(duì)地方政府債務(wù)管理提出了規(guī)范管理的制度框架，并對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。根據(jù)新法，地方政府舉債只能通過(guò)發(fā)行債券，不得再通過(guò)城投平臺(tái)融資。

在萬(wàn)億元地方債置換正式開閘之際，加強(qiáng)地方債務(wù)的監(jiān)管則顯得尤為關(guān)鍵。

新《預(yù)算法》中尤為值得關(guān)注的一點(diǎn)，是人大在預(yù)算權(quán)配置中地位的提升。有輿論認(rèn)為，新法將立法宗旨從“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府收支行為”，不再把預(yù)算當(dāng)作政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和宏觀調(diào)控的工具，而是將其視為規(guī)范政府行為的工具。

為此，就強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)性的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力等問(wèn)題，5月15日，《中國(guó)新聞周刊》專訪了全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿。

作為全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)預(yù)算審查小組的成員，尹中卿認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算收入來(lái)源于公民納稅，稅收上來(lái)之后如何支出、如何使用，應(yīng)該由人民代表決定或批準(zhǔn)，應(yīng)該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權(quán)利。

?預(yù)算法修訂一波三折

中國(guó)新聞周刊：新預(yù)算法歷經(jīng)10年波折才最終出臺(tái)，其中最大的爭(zhēng)議是什么呢？

尹中卿：預(yù)算法修訂最早啟動(dòng)于2004年，10年期間兩度成立起草小組，歷經(jīng)兩屆人大常委會(huì)四次審議。在預(yù)算法修訂過(guò)程中，一直存在著是“管理法”還是“控權(quán)法”兩種思路的交鋒。

最初兩稿中立法宗旨保留原法律規(guī)定不變，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)預(yù)算法的行政管理功能，很多條文修訂主要也是對(duì)政府預(yù)算管理細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。在修訂后期，主張預(yù)算法是要規(guī)范和控制政府權(quán)力的意見(jiàn)也得到了一定的重視，三審稿、四審稿增加許多有關(guān)控制政府權(quán)力、規(guī)范政府預(yù)算管理的內(nèi)容。

歷經(jīng)10年波折、聚焦無(wú)數(shù)討論與爭(zhēng)議、融合各方博弈與妥協(xié)的預(yù)算法修訂工作，終于落下了帷幕。之所以經(jīng)歷這么長(zhǎng)時(shí)間，主要是社會(huì)各界對(duì)于預(yù)算法修訂期待很高，人大代表、社會(huì)公眾特別是專家學(xué)者深度參與。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修訂高度重視，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分調(diào)研論證，反復(fù)討論修改。

中國(guó)新聞周刊：在規(guī)范地方政府債務(wù)方面，預(yù)算法是如何規(guī)定的？

尹中卿：就如何規(guī)范地方債務(wù)問(wèn)題，在預(yù)算法修訂過(guò)程中經(jīng)歷了否定之否定，一審稿允許發(fā)債，二審稿否定一審稿，三審稿又否定二審稿，四審稿在三審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步從嚴(yán)從緊規(guī)范地方政府債務(wù)管理，疏堵結(jié)合，允許地方政府舉借債務(wù)，同時(shí)從6個(gè)方面作出限制性規(guī)定。比如限制舉債主體、控制舉債規(guī)模、明確舉債方式、限定債務(wù)資金用途等等。

原預(yù)算法沒(méi)有擋住地方政府變相舉債的腳步。三中全會(huì)提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算機(jī)制。新法初步構(gòu)建起規(guī)范地方政府債務(wù)的法律框架。各級(jí)人大要依法加強(qiáng)和改進(jìn)地方政府債務(wù)管理監(jiān)督，將地方政府債務(wù)納入法治軌道。

中國(guó)新聞周刊：新法首次規(guī)定預(yù)決算公開透明制度，在你看來(lái)有什么意義？

尹中卿：新法首次規(guī)定預(yù)決算公開透明制度。有利于建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府，也有利于加強(qiáng)人大和社會(huì)各界對(duì)預(yù)決算的知情和監(jiān)督，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。預(yù)算公開的本質(zhì)上是政府財(cái)政資金使用的透明。新法首次明確預(yù)決算公開透明制度，對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)間、主體等都作了比較全面明確、具體的規(guī)定，各級(jí)人大要依法積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開，促進(jìn)預(yù)決算信息公開常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。

缺乏問(wèn)責(zé)，

預(yù)算法就像沒(méi)有牙齒的老虎

中國(guó)新聞周刊：中共十八大報(bào)告提出加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，三中全會(huì)也提出要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。在你看來(lái)，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算審查監(jiān)督的重點(diǎn)大概有哪些？

尹中卿：法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。認(rèn)真貫徹新預(yù)算法，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

首先，應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督。新法確立了“四本賬”全口徑預(yù)算的收支范圍，各級(jí)人大要依法將政府的收入和支出全部納入預(yù)決算審查監(jiān)督。比如完善一般公共預(yù)算、規(guī)范政府性基金預(yù)算、擴(kuò)充國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等問(wèn)題。

其次，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行監(jiān)督，是憲法賦予人大的重要職責(zé)。各級(jí)人大既要敢于監(jiān)督，又要善于運(yùn)用新預(yù)算法規(guī)定的各種形式加強(qiáng)監(jiān)督，著重在真實(shí)、合法、合理、有效方面下功夫，不斷增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。比如，規(guī)范預(yù)算收支管理、規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整行為、完善決算審查監(jiān)督。

第三，要加強(qiáng)和改進(jìn)跨年度預(yù)算平衡監(jiān)督。從20世紀(jì)80年代開始，許多發(fā)達(dá)國(guó)家相繼采用中期預(yù)算框架。我國(guó)一直實(shí)行年度預(yù)算體制。隨著預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大，新法引入中期預(yù)算框架和滾動(dòng)預(yù)算制度。各級(jí)人大要加強(qiáng)和改進(jìn)跨年度預(yù)算平衡監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算與中期預(yù)算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機(jī)銜接，提高預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。

在此基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算績(jī)效監(jiān)督。預(yù)決算績(jī)效監(jiān)督就是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程及其效果進(jìn)行客觀、公正和科學(xué)的衡量比較與綜合評(píng)判。新法對(duì)預(yù)決算績(jī)效監(jiān)督也進(jìn)行了原則規(guī)定。各級(jí)人大要高度重視預(yù)決算績(jī)效問(wèn)題，不僅要從合法、合規(guī)、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督，讓用錢受監(jiān)督，使花錢不容易，確保財(cái)政資金安全、規(guī)范、及時(shí)撥付和合理、有效地有效使用。

最后，就是要加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算問(wèn)責(zé)監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，我們主要依靠黨紀(jì)政紀(jì)約束預(yù)算行為，罕有實(shí)質(zhì)性懲罰。實(shí)踐證明，缺乏嚴(yán)格有效的問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任，預(yù)算法就像沒(méi)有牙齒的老虎，產(chǎn)生不了什么作用。新法增加法律責(zé)任規(guī)定，加大對(duì)違法行為的追究和懲罰力度，為預(yù)決算問(wèn)責(zé)監(jiān)督提供法律依據(jù)。

中國(guó)新聞周刊：新《預(yù)算法》賦予同級(jí)人大常委會(huì)更多審查監(jiān)督職能。在你看來(lái)，人大代表該如何履行預(yù)算審查監(jiān)督職能呢？

尹中卿：地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要認(rèn)真審查預(yù)算編制的執(zhí)行情況。地方人大及其常委會(huì)要過(guò)問(wèn)一些重大建設(shè)項(xiàng)目，要了解預(yù)算資金績(jī)效是否合理合法。

地方人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮人大代表的依法監(jiān)督作用，要加大對(duì)人大代表的培訓(xùn)，讓他們了解、理解新《預(yù)算法》，讓他們廣泛參與到預(yù)算的審查和監(jiān)督中來(lái)。

以前很多時(shí)候，財(cái)政部門想怎么收就怎么收，想怎么支出就怎么支出。新預(yù)算法實(shí)施后，這種情況將得到根本改變。

新法規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，并且對(duì)于預(yù)算編制提出了更高、更細(xì)的要求。對(duì)于以前預(yù)算編制過(guò)粗，以至人大代表看不明白、從而難以真正發(fā)揮審批權(quán)的現(xiàn)象將得到改善。