“一場暴雨，就會引發(fā)市民們戲稱的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市?！?月28日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上點(diǎn)名批評中國的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后，并稱加快這方面的建設(shè)，很有必要。

8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確地下綜合管廊的建設(shè)目標(biāo)，“到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營。”

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長陸克華在7月31日國務(wù)院政策吹風(fēng)會上稱，要在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。

引入民資來分散中央與地方財政壓力的初衷雖好，但能否落地，關(guān)鍵還是要看能否建立起合理的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，來保障社會資本的投資收益。

即便建立起費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，也要面臨七大類近30種市政管線分屬不同部門管理的復(fù)雜局面。各自為政的利益格局能否被打破，也是地下管廊能否從設(shè)想走向?qū)嵺`的關(guān)鍵。

“費(fèi)用的合理分擔(dān)不是個難事，但制定了方案，怎么落實(shí)下去確是個難事?！背袚?dān)了哈爾濱和六盤水的地下綜合管廊實(shí)施方案編制工作的北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理、城市開發(fā)專家金永祥對《財經(jīng)》記者坦言。

拉動萬億投資

陸克華在7月31日吹風(fēng)會上透露，今后城市新區(qū)，各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路需要同步建設(shè)綜合管廊，僅這部分一年大概就有4000公里左右；加上老城區(qū)，每年可以建設(shè)的綜合管廊大概有7000公里-8000公里左右。

根據(jù)陸克華的測算，1公里管廊投資額1.2億元左右，8000公里的綜合管廊建設(shè)將帶動近萬億級別的投資。

住建部部長陳政高在4月29日的全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上坦言，地下綜合管廊每年能拉動的直接投資就是1萬億元。這還沒包括間接拉動的投資，如果加上間接拉動的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動經(jīng)濟(jì)的作用那就更大了。

萬億投資的拉動需要循序漸進(jìn)來實(shí)現(xiàn)，最先進(jìn)行嘗試的是十個試點(diǎn)城市。陸克華介紹稱，住建部與財政部共同部署了地下綜合管廊建設(shè)工作，計劃三年內(nèi)在包頭等十個試點(diǎn)城市建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元。

其次，以試點(diǎn)示范帶動全國建設(shè)地下綜合管廊建設(shè)。目前全國共有69個城市在建的地下綜合管廊，約1000公里，總投資約880億元；吉林省在全省范圍開展地下綜合管廊建設(shè)，三年內(nèi)計劃建設(shè)1000公里地下綜合管廊，總投資約1000億元。

未來，地下綜合管廊建設(shè)還將納入整個城市基礎(chǔ)設(shè)施“十三五”規(guī)劃。

之所以大規(guī)模密集地建設(shè)地下綜合管廊，最根本的是解決安全問題，包括解決城市內(nèi)澇和管線事故頻發(fā)等問題。

隧道及地下工程專家、中國工程院院士王夢恕對《財經(jīng)》記者感慨，一下大雨，大量雨水被混凝土所阻擋，水滲不進(jìn)去，又流不到地層中，經(jīng)常造成洪災(zāi)和人身傷亡。

今年入夏以來，多個城市頻頻傳來暴雨內(nèi)澇的消息。2015年6月2日，南京一天之內(nèi)降雨量相當(dāng)于54個玄武湖。7月23日，暴雨襲擊了武漢致全城被淹。據(jù)統(tǒng)計，截至今年7月中旬，全國已有98座城市因暴雨內(nèi)澇受淹，“城市看?！币殉芍袊鞘械耐ú　?/p>

王夢恕認(rèn)為，必須根據(jù)城市地區(qū)高低分區(qū)將雨水排入地下儲水管中。不同于上水管、天然氣管、一般電力管、通風(fēng)光纖等管線，它們一般埋設(shè)在地下10米左右，而排水管道、污水管道、日常下水道應(yīng)埋設(shè)在地下50米深度，不占用地下50米以上的空間，之后可以集中進(jìn)行水處理和再利用。

“排水管道和污水管道這兩個管道建設(shè)非常必須，應(yīng)盡快規(guī)劃、設(shè)計、施工?！蓖鯄羲?qiáng)調(diào)。

管線規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、資料不全且不共享，以及管線自身的老化導(dǎo)致的管線“病況”不斷、事故頻發(fā)，也使地下綜合管廊建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會副秘書長劉會忠介紹，60%的管線安全事故是挖掘事故，即在鋪設(shè)一條供水管的時候不知道排水管在哪、熱力管在哪，所以鋪設(shè)的過程中把其他管線挖斷了。

提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，美化城市景觀，避免反復(fù)開挖地面造成的“馬路拉鏈”和錯綜復(fù)雜的城市上空“蜘蛛網(wǎng)”，也是建設(shè)地下綜合管廊的意義所在。

地下綜合管廊建設(shè)還可以在經(jīng)濟(jì)下行背景下，有效帶動投資，拉動社會資本投入，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。

陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上，對各省（自治區(qū)、直轄市）住建行政主管部門主要負(fù)責(zé)人坦言，“今天來了很多城市的市長，你們應(yīng)該知道，現(xiàn)在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒有多少空間了。所以要想辦法拉動投資，綜合管廊建設(shè)是其中的一個辦法。”

2013年全國固定資產(chǎn)投資額為44萬億元，2014年是50萬億元。1萬億元地下綜合管廊的投資大概占到其中2%?！?%比例也是不小的投資了。”陳政高說。

金永祥也對《財經(jīng)》記者坦言，“現(xiàn)在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還得靠投資拉動，要投資就必須保證一定的規(guī)模，但現(xiàn)在好多基礎(chǔ)設(shè)施都建完了。高鐵、高速公路等大規(guī)模的建設(shè)都建完了，現(xiàn)在最缺的是什么，就是市政設(shè)施。所以從投資角度講，地下綜合管廊建設(shè)也是必要的?！?/p>

PPP破地方財政之困

中國許多已建成的地下綜合管廊多采用“政府投資、企業(yè)租用”模式。這一模式的投資基本上全部依賴地方政府財政投入，一旦地方財政難以持續(xù)，管廊建設(shè)便面臨暫停的命運(yùn)。這也是中央財政和相關(guān)部委此次倡導(dǎo)PPP模式的原因所在。

2003年，投資1500萬元、規(guī)劃為3公里的松江新城示范性地下共同溝工程，在323米處戛然而止。上海松江新城建設(shè)發(fā)展有限公司的相關(guān)人員當(dāng)時在媒體上坦言，建設(shè)示范性共同溝，是希望能夠提升該地段的房產(chǎn)品質(zhì)，建成國際先進(jìn)的示范性小區(qū)。但是后來的實(shí)際情況如房產(chǎn)的價格與開發(fā)商期望的價格有差距，短期內(nèi)難以收回成本。沒有了資金，后期的投入就因此停止了。

“據(jù)我了解，這個項目落地到縣一級的可能性非常小。因?yàn)楦鶕?jù)我們掌握的情況，今年地方財政的收支矛盾非常突出?！?承擔(dān)了“十三五”城鎮(zhèn)化課題研究工作的財政部財政科學(xué)研究所研究員王澤彩也對《財經(jīng)》記者表達(dá)了類似的擔(dān)憂。

為了破解地方財政不足的困局，決策層多次鼓勵地方政府采用特許經(jīng)營權(quán)等方式，引入社會資本。8月10日的《指導(dǎo)意見》要求，要明確設(shè)施主體，鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊。

“去年開始，財政部成立了PPP項目管理中心，負(fù)責(zé)PPP項目的統(tǒng)籌安排；同時在財政部金融司專門設(shè)置PPP管理處，主要負(fù)責(zé)PPP政策制度設(shè)計?！?王澤彩向《財經(jīng)》記者透露。

財政部正在研究建立國家級的PPP引導(dǎo)基金。根據(jù)此前媒體的報道，該基金規(guī)模大致有幾十億元，全部來自財政資金，將來不一定會投具體項目，可能會投到地方，幫助省級政府成立類似的、具有政策引導(dǎo)作用的“基金中的基金”（FOF）。

為了鼓勵試點(diǎn)城市采用PPP模式，中央財政在給予地下綜合管廊試點(diǎn)城市專項資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，還對地下綜合管廊試點(diǎn)工作采用PPP模式達(dá)到一定比例的，按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。

王澤彩總結(jié)，中央層面的動作都比較大，從政策制定、制度安排、組織架構(gòu)到具體項目的具體管理指南，還有財力的安排，都做了安排以保障地下管廊PPP項目的順利推進(jìn)。

談到PPP模式對于地下綜合管廊建設(shè)的意義，財政部財科所研究員、中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔分析，一是可以減輕地方財政壓力，綜合管廊投資規(guī)模都比較大，如果用PPP模式，一方面可以解決地方政府投入不足的問題，另一方面，可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)；二是保障工程施工和運(yùn)營的效率，建完之后，綜合管廊的維護(hù)和管理由項目公司來負(fù)責(zé)，而管廊的收益取決于管廊的質(zhì)量，因此項目公司會花力氣保障管廊質(zhì)量。

頂層設(shè)計傳出諸多利好，地方也積極響應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅7月27日至8月3日，就有六盤水、哈爾濱、白銀等五個試點(diǎn)城市密集發(fā)出綜合管廊招標(biāo)公告，積極采用PPP模式引入社會資本。

《財經(jīng)》記者與各試點(diǎn)城市的地下管廊PPP項目負(fù)責(zé)單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)系后得知，目前各地的項目正處于火熱的招投標(biāo)過程當(dāng)中。哈爾濱住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委宣傳處李一男對《財經(jīng)》記者坦言，現(xiàn)在處于招標(biāo)公示階段，招標(biāo)單位仍未確定。

白銀市地下綜合管廊PPP項目采購代理機(jī)構(gòu)、北京思泰工程咨詢有限公司經(jīng)理李南則對《財經(jīng)》記者透露，“白銀的社會資本已經(jīng)進(jìn)入，剛把社會資本的招投標(biāo)程序走完，現(xiàn)在正在由政府和社會資本共同組建項目公司?！?/p>

利益格局重組

引入民資初衷雖好，但能否成行、能否順利吸引社會資本，關(guān)鍵還在于保證管線入廊和繳納入廊費(fèi)，以及提供一定的財政補(bǔ)貼，建立合理費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會資本投入后獲得合理的回報和收益。

金永祥認(rèn)為，管線單位不愿意繳費(fèi)，不單純是費(fèi)用合理分擔(dān)的問題，更重要的是現(xiàn)有的管線利益格局不好打破。

要想在地下管廊項目中成功推行PPP模式，孫潔認(rèn)為關(guān)鍵在于四個方面的落實(shí)，一是保證政府與企業(yè)是公平、平等的關(guān)系；二是項目收益要保證盈利但不暴利原則，這是吸引社會資本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是要建立風(fēng)險合理分擔(dān)機(jī)制，讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險的一方來承擔(dān)風(fēng)險，比如政策法律風(fēng)險由政府承擔(dān)，而運(yùn)營風(fēng)險由企業(yè)承擔(dān)；四是要建立監(jiān)督管理機(jī)制，要保證公開透明，使社會利益不受侵害。

其中，如果希望社會資本進(jìn)入管廊建設(shè)當(dāng)中，為地方政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供應(yīng)的職責(zé)，地方政府就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地保障好社會資本的投資回報。

為了保障投資回報，《指導(dǎo)意見》要求，實(shí)行有償使用制度。即入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。

事情遠(yuǎn)沒想象中那么簡單。在1994年土建竣工、2001年配套全部結(jié)束的上海浦東新區(qū)張楊路共同溝工程，直到今天，仍有部分閑置。據(jù)悉，目前管線進(jìn)入共同溝是免費(fèi)的，然而不乏管線單位顧慮共同溝今后早晚要收費(fèi)，因此“繞道而行”，仍在張楊路周邊道路開挖自己的管線。

劉會忠認(rèn)為，建設(shè)綜合管廊的費(fèi)用遠(yuǎn)高于管線的直埋成本，是管線單位繞道而行的根源。

不入廊可以從立法的角度來解決，即強(qiáng)制要求管線單位入廊。但劉會忠認(rèn)為，更應(yīng)該從市場的角度、從成本核算的角度來考慮管線單位的利益，設(shè)計好費(fèi)用的合理分擔(dān)機(jī)制，從而使管線單位有動力入廊。

日本與臺灣地區(qū)基本上都采用道路管理者和管線單位共同承擔(dān)的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，可供借鑒。臺灣將地下綜合管廊建設(shè)成本在兩者之間承擔(dān)的比例進(jìn)一步確定為，由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)三分之一，管線單位承擔(dān)三分之二，其中，各管線單位以體積（所占空間）和傳統(tǒng)埋沒成本為基礎(chǔ)，計算體積乘以每挖方的傳統(tǒng)鋪設(shè)成本占所有管線單位總和的比例，作為分?jǐn)偙壤?/p>

根據(jù)中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，傳統(tǒng)埋沒成本大約占共同溝成本的60%，因此管線單位承擔(dān)三分之二，基本上是負(fù)擔(dān)了跟原來一樣多的資金，所以這種方法易被管線單位接受。

劉會忠認(rèn)為，地下管廊作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也需要地方財政的支持。而不是把成本全部推給管線單位，最終導(dǎo)致漲水費(fèi)漲電費(fèi)等后果。

福建省廈門市實(shí)際上已經(jīng)參照了臺灣的做法。2013年11月，廈門出臺了城市綜合管廊使用費(fèi)和維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以廈門市市政工程設(shè)計院測算的各類管線使用費(fèi)直埋成本為基數(shù)，加上市政公用業(yè)成本費(fèi)用利潤率平均值2.6%，擬定綜合管廊使用費(fèi)試行標(biāo)準(zhǔn)。

維護(hù)費(fèi)以相關(guān)部門調(diào)查測算出的各類管線單位綜合管廊維護(hù)費(fèi)定價成本為基數(shù)，加上市政公用業(yè)成本費(fèi)用利潤率平均值2.6%，擬定綜合管廊維護(hù)費(fèi)試行標(biāo)準(zhǔn)，再按各類管線設(shè)計截面空間比例分?jǐn)?，目前這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在運(yùn)行之中。

這一做法以“保本微利”為原則，以直埋成本為基礎(chǔ)加上微利得出使用費(fèi)，以測算的維護(hù)成本為基礎(chǔ)加上微利得出維護(hù)費(fèi)，再按照占用空間等原則在各管線單位進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

剛成為地下管廊十個試點(diǎn)城市之一的蘇州，在PPP模式及建立費(fèi)用合理分擔(dān)機(jī)制方面也有所嘗試。

蘇州在今年初，由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)等多家管線公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司，作為蘇州市范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運(yùn)營的主要實(shí)施主體，被授予特許經(jīng)營權(quán)25年。

蘇州地下綜合管廊公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財經(jīng)》記者介紹，管廊公司注冊資本金目前為1億元，其中城投公司占股65%，各管線單位占股35%。之后，管線單位可能會增資擴(kuò)股。

今年10月前管廊公司將要開工建設(shè)城北路地下綜合管廊項目。上述負(fù)責(zé)人稱，該項目由管廊公司投資建設(shè)，然后由管線單位繳納入廊費(fèi)和維護(hù)費(fèi)，中央財政三年內(nèi)每年給予蘇州市3億元補(bǔ)助資金以收回成本。

“入廊費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)正在與管線單位協(xié)商中?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人說。

中國七大類近30種市政管線分屬不同部門管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作相當(dāng)難做。管線單位利益相關(guān)者的奶酪被動，才是地下管廊建設(shè)背后深層次的現(xiàn)實(shí)阻力所在。

金永祥坦言，“有些人是以市政管線為生的，現(xiàn)在機(jī)制轉(zhuǎn)變了，不建管線要建管廊了，以它為生的人怎么辦？這是不能回避的現(xiàn)實(shí)問題?！?/p>

國辦2014年6月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出，要鼓勵管線單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設(shè)綜合管廊。蘇州地下綜合管廊公司的成立，也是一種落實(shí)到實(shí)踐上的嘗試。這讓利益相關(guān)者參與其中，實(shí)際上是做出了一種妥協(xié)式安排。

這種嘗試的推行效果如何，金永祥認(rèn)為，這是一種可能的創(chuàng)新，能不能成功還不一定。

“想跟以前的利益格局一樣是不可能的，利益格局一定是重新調(diào)整了。調(diào)整之后各方能否接受是最后能不能成功的關(guān)鍵。當(dāng)然各級領(lǐng)導(dǎo)的決心也很重要，領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度可以制衡某些方面的不合理訴求?！苯鹩老榉Q。

地下綜合管廊萬億投資大幕已拉開，會遇到哪些困難，又如何得以解決，尚需時日觀察。