很多事情的發(fā)生有它的規(guī)律，我們要做的是尊重科學(xué)和規(guī)律，而不是以我們的好惡去看待它，以我們的利益去衡量它，以我們的權(quán)力去扭曲它

我的一位朋友劉偉偉從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)后，專職從事一個叫“太陽花”公益項目，通過放學(xué)后和周末的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)和課余活動幫助外來人口的隨遷子女融入城市。近段時間以來，他和我一樣心存憂慮，因為在北京上海等特大城市，地方政府又開始動用公共服務(wù)歧視的辦法來控制人口。特別是對外來人口隨遷子女的入學(xué)采取更嚴(yán)格的限制，相當(dāng)于增加了外來人口在當(dāng)?shù)厣畹某杀尽?/p>

在中國城市化過程中，不少公共政策的制定太急太草率。因此我想以針對外來人口的公共服務(wù)歧視為例，說說公共政策制定的理性、效率和公平原則。

理性：公共服務(wù)歧視的兩面性

“十二五”規(guī)劃中指出，“對暫時不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，要改善公共服務(wù)，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并與高中階段教育相銜接?！睆倪@個目標(biāo)出發(fā)，任何理由都不能支持地方政府通過教育權(quán)利的歧視來控制人口。

在轉(zhuǎn)型期，由于公共服務(wù)的享受權(quán)仍與戶籍身份掛鉤；同時，在公共服務(wù)供給不可能短期內(nèi)快速增長的情況下，改革不能在一夜之間取消戶籍與公共服務(wù)的掛鉤。因此，戶籍的轉(zhuǎn)換或特大城市實施的積分落戶制度就必須設(shè)置門檻，形成對于一部分人的事實上的公共服務(wù)歧視。那么，這樣過渡時期的“歧視”應(yīng)遵循什么原則？首先應(yīng)本著理性原則，盡量將僅僅為公共服務(wù)而流動的人口識別出來。

政府可以通過一定的辦法來識別出僅僅為了公共服務(wù)而遷移的人群。其中，最好的辦法是認(rèn)為有就業(yè)記錄和社會保障記錄的人群是以就業(yè)為主要目的的遷移人群。雖然這一標(biāo)準(zhǔn)并不完美，卻是現(xiàn)行條件下可能找到的最好指標(biāo)。相反，政府不能主觀臆斷，根據(jù)勞動力的職業(yè)、行業(yè)及經(jīng)營規(guī)模來決定是否城市需要某些人群。比如，小餐飲、小食品經(jīng)營店、小旅館等，這些之所以能在城市里生存下去，本身就因為城市居民需要這樣的服務(wù)。如果沒有相關(guān)法律依據(jù)，僅僅根據(jù)上述特征來對外來人口進(jìn)行清理，必然是相應(yīng)的服務(wù)價格會進(jìn)一步提高，最后成本是由需要這些服務(wù)的城市居民和企業(yè)來承擔(dān)。

即使以就業(yè)和社保作為積分落戶的條件，對過渡時期仍未能轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍的外來常住人口，也還是要往公共服務(wù)均等化的方向前進(jìn)，而加大對外來人口的公共服務(wù)歧視則與此背道而馳。即使在公共服務(wù)短缺的情況下，要將地方政府提供的公共服務(wù)優(yōu)先提供給本地戶籍的居民，至少也不能阻止市場提供私立學(xué)校和幼兒園之類的機(jī)會。

如果既要維護(hù)戶籍所帶來的特權(quán)，又要通過行政力量來控制人口，這樣的矛盾是永遠(yuǎn)得不到化解的。當(dāng)遇到人口流動帶來的公共服務(wù)需求與其供給的矛盾時，一方面要通過增加公共服務(wù)的供給總量來緩解矛盾，另一方面要不斷地減少戶籍和公共服務(wù)之間的掛鉤程度。

效率：不要違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律

十八屆三中全會提出，要嚴(yán)格控制特大城市的人口。但有兩點(diǎn)需要澄清一下：第一，即使要嚴(yán)格控制特大城市的人口，也并不是說特大城市的人口要減少；第二，十八屆三中全會的公報中，在說嚴(yán)格控制特大城市人口之前，先說了市場要成為配置資源的決定性力量。

換言之，即便控制特大城市的人口，也必須以市場的手段來進(jìn)行，而不能簡單粗暴地以行政力量進(jìn)行干預(yù)，更不是要違背市場力量，將控制特大城市人口理解為要減少特大城市的人口。

在總量上，未來隨著中國城市化水平提高，仍有大量的農(nóng)村人口要進(jìn)城。同時，即使在城市和城市之間也將經(jīng)歷一個人口在空間上重新配置的過程。人總是想往收入更高和就業(yè)機(jī)會更好的地方流動，這意味著大城市和特大城市人口繼續(xù)增長的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，隨著勞動生產(chǎn)率的提高，大城市也有一部分的產(chǎn)業(yè)所需要的勞動力會相應(yīng)減少。比如上海原來有大量農(nóng)業(yè)勞動力在郊區(qū)種植蔬菜，現(xiàn)在隨著上海新建大型的農(nóng)產(chǎn)品交易中心，并且在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)當(dāng)中減少蔬菜的種植，相應(yīng)的勞動力需求會大大減少。這樣局部的、一些部門的勞動生產(chǎn)率提高帶來的勞動力減少，是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的。

但更多時候，政府并不知道什么樣的產(chǎn)業(yè)是城市所需要或不需要的。給定城市的用地規(guī)劃和住房供給后，不同的勞動力和不同的產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生競租行為，誰付的租金高，誰就留下來，不愿意付的就離開。這樣的供給需求決定價格的機(jī)制是塑造城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)機(jī)制。

公平：對事不對人的城市管理

價格機(jī)制雖然不是完美的，卻是最公平的，因為它是“對事不對人”的。如果有人認(rèn)為價格升高影響了低收入者的消費(fèi)，那么，政府要做的是對收入差距本身進(jìn)行調(diào)節(jié)，而不是直接去干預(yù)價格機(jī)制，再用行政性的手段來對人進(jìn)行區(qū)分，讓一部分人擁有特權(quán)。如果在偏低的價格之下，由政府來規(guī)定誰有權(quán)利來消費(fèi)城市的資源，這才是不公平的。

在討論公共政策時，如果要達(dá)到一個公正的結(jié)果，應(yīng)把每一個人放在一個“無知之幕”之后，不要成為利益相關(guān)者，但這很難做到。

己所不欲，勿施于人?？桌戏蜃舆@個提法并不排除在公共政策討論中的立場，但強(qiáng)調(diào)不能把自己不喜歡的結(jié)果強(qiáng)加于人。

比如有些人主張農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化，請他們不要到特大城市來了。講這樣話的人應(yīng)該捫心自問，為什么你不到小城鎮(zhèn)或農(nóng)村去？如果在你擁有既得利益時無法做到公正，那么，誰能保證在下一個公共政策的討論中你不是既得利益格局的受損者？

在絕大多數(shù)情況下，公正的市場經(jīng)濟(jì)也是有利于效率的。中國今天面臨兩個方面的效率損失：一是全局的效率，每個人都想自己，每個地方都想維護(hù)本地的利益，結(jié)果卻損失了中國作為大國本應(yīng)有的跨地區(qū)的資源配置效率；二是長期的效率，百姓往往短視，政府官員的任期也短，更加強(qiáng)了政策的短期化。制定公共政策如果不講效率的話，就是浪費(fèi)納稅人的錢。

理性、效率和公平這三個原則自然是理想主義的，但理想的意義不在于它能被立即實現(xiàn)，而是像北斗星一樣指明方向，讓整個社會知道該往哪走。正如劉偉偉有一次說：“很多事情的發(fā)生有它的規(guī)律，我們要做的是尊重科學(xué)和規(guī)律，而不是以我們的好惡去看待它，以我們的利益去衡量它，以我們的權(quán)力去扭曲它。”

作者為上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授