2015年6月8日，中國(guó)財(cái)政部召開(kāi)了貫徹落實(shí)PPP（政府和社會(huì)資本合作）指導(dǎo)意見(jiàn)全國(guó)電視電話會(huì)議，財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春、史耀斌出席會(huì)議并講話。財(cái)政系統(tǒng)一位官員介紹說(shuō)，此次會(huì)議旨在動(dòng)員各地加大力度推進(jìn)PPP模式。

在這次會(huì)議上，財(cái)政部主要官員介紹了當(dāng)前PPP發(fā)展情況，江蘇和安徽兩省財(cái)政廳廳長(zhǎng)作為先進(jìn)典型分別介紹了各自經(jīng)驗(yàn)。5月25日，國(guó)家發(fā)改委公布的地方PPP項(xiàng)目庫(kù)中，全國(guó)共計(jì)PPP項(xiàng)目1043個(gè)、總投資1.97萬(wàn)億元，其中安徽以127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目居次。在財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目中，上述兩省的項(xiàng)目數(shù)和規(guī)模同樣居前。

本次會(huì)議召開(kāi)前，《財(cái)經(jīng)》記者前往PPP申報(bào)項(xiàng)目數(shù)居前的省份進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前PPP實(shí)施中主要存在以下問(wèn)題：大量上報(bào)項(xiàng)目已經(jīng)明確投資主體或已在建，具備實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目?jī)H占兩三成；由于缺乏來(lái)自監(jiān)管部門的認(rèn)可，商業(yè)銀行多數(shù)處于觀望階段；財(cái)政部、發(fā)改委、住建部三部委認(rèn)定的PPP項(xiàng)目效力存在爭(zhēng)議；由于擔(dān)心增加或有債務(wù)，地方政府官員對(duì)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP積極性不高。

“非典型”PPP

2014年12月，財(cái)政部公布了第一批PPP示范項(xiàng)目，這份并不長(zhǎng)的項(xiàng)目表中，共有來(lái)自全國(guó)14省市的30個(gè)項(xiàng)目，總投資累計(jì)達(dá)到1800億元。安徽省池州市污水處理及市政排水設(shè)施政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是其中之一，它也是PPP新規(guī)出臺(tái)首個(gè)落地的項(xiàng)目。

上述項(xiàng)目設(shè)計(jì)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，池州市政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目淵源有自。 2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件鼓勵(lì)創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，當(dāng)時(shí)提出了新一輪政府購(gòu)買服務(wù)概念，之后池州市積極爭(zhēng)取，成為九個(gè)試點(diǎn)城市之一。

2013年12月底，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行牽線，池州市政府與深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司達(dá)成協(xié)議，雙方共同出資成立池州市排水有限公司（下稱項(xiàng)目公司），市政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期限26年。

期滿終止時(shí)，項(xiàng)目公司將設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無(wú)償、完好、無(wú)債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地交還政府。政府每年支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，該項(xiàng)目完全由社會(huì)資本控股?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，深圳水務(wù)集團(tuán)占股80%，池州市自來(lái)水公司占股20%。項(xiàng)目落地后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為主力融資行，為項(xiàng)目公司融資4億元，另一家商業(yè)銀行融資1億元。

上述參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)人士介紹說(shuō)，該項(xiàng)目運(yùn)作、落地正值PPP新舊政策交替之際，很多具體的操作方式不同于現(xiàn)在，因而具有“非典型”特征。

據(jù)悉，目前財(cái)政部門對(duì)于PPP規(guī)定日臻完善，例如要求PPP項(xiàng)目列入政府部門的項(xiàng)目庫(kù)，并獲得PPP中心認(rèn)證，對(duì)PPP項(xiàng)目要做好物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)等。

早在300多年前，歐洲國(guó)家即探索PPP模式，上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT等模式。但由于法律法規(guī)缺失、信用意識(shí)薄弱等原因，一直未充分發(fā)展起來(lái)。2013年，十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，開(kāi)啟了新一輪的PPP熱。

PPP不僅僅是一種融資方式，它旨在通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，讓政府與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。當(dāng)然，這也是化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的一大舉措。

目前各地推行PPP中，新建項(xiàng)目主要以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）為主要形式，而地方融資平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目則以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）形式為主。采用TOT，將原來(lái)的政府通過(guò)貸款形成的可收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，然后由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府，這可以減緩政府融資平臺(tái)的債務(wù)壓力。

和以往PPP主要集中在自來(lái)水、污水處理、供熱等經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域不同，本輪PPP適用范圍大幅擴(kuò)展。2014年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，除了經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之外，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（例如市政道路）也在列。

財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在有一種誤解，認(rèn)為只有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目才適合采取PPP模式，其實(shí)政府付費(fèi)可能更優(yōu)，因?yàn)榱腥胴?cái)政預(yù)算，接受《政府采購(gòu)法》、《預(yù)算法》雙重約束。

不過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)依然熱衷于有穩(wěn)定現(xiàn)金收入、盈利模式成熟的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則態(tài)度冷淡。一位業(yè)內(nèi)人士介紹說(shuō)，縣（市）級(jí)政府決策隨意性大，契約意識(shí)薄弱，不信守合約事件時(shí)有發(fā)生。

由于擔(dān)心增加政府或有債務(wù)等緣故，地方政府官員也對(duì)這類項(xiàng)目持謹(jǐn)慎態(tài)度。

緩慢前行

2015年6月8日，財(cái)政部召開(kāi)貫徹落實(shí)PPP（政府和社會(huì)資本合作）指導(dǎo)意見(jiàn)全國(guó)電視電話會(huì)議，此次會(huì)議意在督促各地加大實(shí)施力度。在過(guò)去一段時(shí)間，PPP推行遭遇簽約率低，觀望情緒濃的尷尬。

一位資深研究人員認(rèn)為，PPP新規(guī)推行一年多時(shí)間，地方政府官員和社會(huì)資本有個(gè)學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)的過(guò)程，同時(shí)項(xiàng)目談判涉及環(huán)節(jié)、利益主體眾多，同樣需要時(shí)日，因而推行緩慢有其客觀原因。

一些受訪的政府、金融機(jī)構(gòu)及PPP從業(yè)人員反映，PPP模式推行過(guò)程中存在一些需要改善的問(wèn)題，例如在項(xiàng)目規(guī)劃上，真正適合PPP模式的項(xiàng)目偏少；在項(xiàng)目管理上，部委之間、中央與省市縣跨平臺(tái)協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，溝通和磨合成本較高；在項(xiàng)目融資上，商業(yè)銀行缺席；此外，要完善法律法規(guī)，建立合同的修改退出以及糾紛處理機(jī)制，同時(shí)地方政府與社會(huì)資本需要進(jìn)一步增進(jìn)互相之間的信任。

《財(cái)經(jīng)》記者在中部某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該省公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目，接近一半已經(jīng)明確投資主體或已在建，并不具備實(shí)施PPP模式的條件。當(dāng)?shù)厝耸糠Q，更低層級(jí)的政府部門上報(bào)了這些“類PPP項(xiàng)目”，有爭(zhēng)取上級(jí)部門的資金支持之嫌。

當(dāng)?shù)匾晃恢槿耸拷榻B說(shuō)，還有一些投資額度非常小的項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資金吸引力有限?！罢嬲邆渥鯬PP條件的項(xiàng)目不足三成。”

安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)劉義富多年來(lái)一直從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，對(duì)PPP模式研究頗深。劉義富告訴《財(cái)經(jīng)》記者，PPP推行緩慢的一個(gè)重要原因，是央行和銀監(jiān)會(huì)尚未出臺(tái)支持PPP發(fā)展的權(quán)威性指導(dǎo)意見(jiàn)，因而商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目融資持觀望態(tài)度。

“PPP項(xiàng)目落地后，成立的是新的項(xiàng)目公司，商業(yè)銀行貸款有三年報(bào)表及盈利要求，顯然新公司并不符合商業(yè)銀行貸款條件。PPP改變了傳統(tǒng)的貸款模式，如果沒(méi)有央行或銀監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)，商業(yè)銀行操作起來(lái)會(huì)有顧慮。”劉義富說(shuō)。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資的主力。在2015年3月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了開(kāi)發(fā)性金融支持PPP的文件。在貸款期限、規(guī)模調(diào)配、信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上給予了特殊考慮。

根據(jù)該文件，開(kāi)發(fā)銀行加強(qiáng)信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批。

同時(shí)，在信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，允許通過(guò)排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行安徽分行人士介紹說(shuō)，新的項(xiàng)目公司大多沒(méi)有現(xiàn)金流，商業(yè)銀行對(duì)其評(píng)級(jí)，往往達(dá)不到貸款標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，商業(yè)銀行希望以貸款撬動(dòng)存款。國(guó)開(kāi)行的競(jìng)爭(zhēng)策略與之不同，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，考量的是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有利。貸款收益，保本微利即可。

上述人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，該行目前已承諾PPP貸款200億元。

PPP基金接力

為緩解PPP推進(jìn)中的籌資壓力，財(cái)政部將啟動(dòng)成立中央級(jí)的PPP引導(dǎo)基金，財(cái)政部也明確要完善PPP基金方案以及后續(xù)管理辦法。

據(jù)報(bào)道，該基金作為母基金進(jìn)行運(yùn)作，其規(guī)模將達(dá)500億元，其中財(cái)政部擬出資100億元，向金融機(jī)構(gòu)募資400億元。

各省也將成立類似的引導(dǎo)基金，目前，江蘇、河南等省出臺(tái)了PPP開(kāi)發(fā)性基金設(shè)立和管理方案。根據(jù)方案，江蘇省引導(dǎo)基金100億元，河南省50億元。從目前操作的PPP項(xiàng)目來(lái)看，政府引導(dǎo)基金出資10%，社會(huì)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)出資10%，其余為銀行貸款，因而具有10倍的放大效果。

江蘇省100億元PPP融資支持基金為信托制基金，委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作，期限為10年。省及部分市縣出資9.3億元，銀行、信托、保險(xiǎn)等其他出資人采取認(rèn)繳制。在分配時(shí)，財(cái)政出資人屬于劣后級(jí)，其他金融機(jī)構(gòu)投資人享受年化5%-8%的固定收益，如果基金收益不足以支付時(shí)，由財(cái)政兜底。

“我們做的PPP項(xiàng)目，必須有基金、銀行參與，這叫投貸結(jié)合?！眲⒘x富說(shuō)，通過(guò)基金方式可解決項(xiàng)目資本金問(wèn)題。

在PPP開(kāi)始實(shí)施時(shí)，和已達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議的金融機(jī)構(gòu)、其他產(chǎn)業(yè)資本，以聯(lián)合體的形式參與PPP項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)后共同出資，作為股東發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。

具體操作中，安徽路網(wǎng)集團(tuán)、當(dāng)?shù)卣推渌鐣?huì)投資者按照1∶1∶8的比例出資，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)基金“資金池”，然后投入到PPP項(xiàng)目公司中。安徽路網(wǎng)集團(tuán)出資10%并作為基金管理人，當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)基金出資10%作劣后，其余80%資金向社會(huì)投資者募集。

以產(chǎn)業(yè)基金形式入股PPP項(xiàng)目，正為越來(lái)越多的企業(yè)所采用。2015年5月初，上海建工集團(tuán)與綠地集團(tuán)、建信信托共同投資中國(guó)城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金，基金總規(guī)模1000億元，首期規(guī)模240億元。

根據(jù)上海建工公告披露，三家公司組建一家基金管理公司，分別持有33%、33%和34%股權(quán)，該合資公司將成為上述基金的普通合伙人和管理人。該基金主要投資納入PPP項(xiàng)目庫(kù)及政府統(tǒng)一采購(gòu)的軌道交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

目前，產(chǎn)業(yè)基金名目繁多，不僅包括政府部門和產(chǎn)業(yè)資本主導(dǎo)的，許多社會(huì)投資者也以產(chǎn)業(yè)基金等形式進(jìn)入PPP領(lǐng)域。作為純粹的財(cái)務(wù)投資者，這些基金以明股實(shí)債形式進(jìn)入項(xiàng)目公司，追求穩(wěn)定收益回報(bào)。目前收益回報(bào)一般在8%-10%之間。

“采取PPP模式，就是想利用社會(huì)資金在技術(shù)、管理上的優(yōu)勢(shì)，從而提高效率。產(chǎn)業(yè)基金的最大優(yōu)勢(shì)是資金融通能力，但是它們?cè)诠芾?、技術(shù)上是欠缺的。以這個(gè)目的來(lái)衡量的話，這類產(chǎn)業(yè)基金并不是最佳合作伙伴?！眹?guó)家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期限較短，與PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期限不匹配，因而基金要獲得回報(bào)并退出，必然要求項(xiàng)目公司回購(gòu)股權(quán)。在吳亞平看來(lái)，這違背了搞PPP的初衷，將PPP作為融資工具，就有點(diǎn)走形了。

這些基金的設(shè)立以及商業(yè)銀行的介入，將會(huì)撬動(dòng)更多的社會(huì)資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目。融資難題得以突破，才會(huì)真正點(diǎn)燃地方推進(jìn)PPP的熱情。