要達(dá)到捍衛(wèi)現(xiàn)代基本價(jià)值與基本制度的目的，政治科學(xué)似乎有些無能為力。這個(gè)時(shí)代真正需要的是政治哲學(xué)重回爭(zhēng)論現(xiàn)場(chǎng)，給出嚴(yán)密的現(xiàn)代政治正當(dāng)性證成，才足以給反現(xiàn)代政治理念以致命的一擊

福山討論政治秩序問題的兩卷著作經(jīng)三年成為完璧。第二卷引發(fā)的反響，明顯超過第一卷。因?yàn)榈谝痪怼墩沃刃虻钠鹪矗簭那叭祟悤r(shí)代到法國大革命》主要是對(duì)政治秩序生成的政治史梳理，第二卷《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》（Political Order and Political Decay： From Industrial Revolution to the Globalization of Democracy）以政治衰敗為主題，與當(dāng)下主要國家的政治興衰緊密聯(lián)系。這一吸睛之作，自然容易引起人們的關(guān)注。

福山的兩卷書，主題是一貫的：第二卷集中討論的問題，在第一卷末尾，已經(jīng)明確提出來了，第一卷第29章，就以“政治發(fā)展與政治衰敗”為題。他的論述宏旨非常清楚，一個(gè)政體，無論是民主的、還是非民主的，都有政治發(fā)展問題。其基本結(jié)論是，如果一個(gè)政治體不能持續(xù)發(fā)展，就會(huì)衰敗。但兩卷書側(cè)重點(diǎn)有所不同。第二卷，主要論述的是政治衰敗問題。依照第一卷確立的政治衰敗含義，主要包括兩方面：一是一種政體喪失與環(huán)境互動(dòng)的能力，對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力明顯降低，變得僵化；二是一種政體陷入了世襲制陷阱或家族制復(fù)辟。他在第二卷中對(duì)美國政治衰敗的討論，對(duì)再世襲化（repatrimonialization）及庇護(hù)主義（clientelism）著墨甚多，成為他討論政治衰敗的兩個(gè)關(guān)鍵概念。

一

福山對(duì)現(xiàn)代政治秩序與政治衰敗的論述，內(nèi)容豐富。但切入福山的論說，需抓住三個(gè)要點(diǎn)。第一，他是從生物進(jìn)化的理論視角審視政體或國家的進(jìn)化。他在第一卷第一部分就特別強(qiáng)調(diào)，掌握生物進(jìn)化的基本特點(diǎn)，對(duì)理解政治秩序的進(jìn)化至關(guān)重要。在第29章，總結(jié)了“政治的生物基礎(chǔ)”五個(gè)特點(diǎn)，他并不談?wù)撟曰舨妓挂詠淼默F(xiàn)代政治學(xué)論說政治社會(huì)起點(diǎn)的“自然狀態(tài)”。循此他建立了一個(gè)政治秩序的解釋框架：一方面，人類一直生活在親戚關(guān)系和大小社會(huì)群體中，從來未曾生活在霍布斯式的自然狀態(tài)、或盧梭式的無視他人狀態(tài)。這似乎是福山為解釋政治秩序起源奠立的新基礎(chǔ)。這個(gè)生物學(xué)的比擬關(guān)系，是福山論述政治秩序的方法基礎(chǔ)。另一方面，這與他早年遵循黑格爾絕對(duì)精神演化的次序論述歷史哲學(xué)問題，有一種方法上的連續(xù)性：《歷史的終結(jié)與最后的人》，落點(diǎn)在絕對(duì)精神最終借助民主政體發(fā)現(xiàn)自身而終結(jié)歷史，《政治秩序和政治衰敗》，落點(diǎn)則在逼近歷史終結(jié)的漫長(zhǎng)過程中，歷史所呈現(xiàn)的辯證運(yùn)動(dòng)。這是一個(gè)歷史從起源到終結(jié)之間的宏大問題。

福山之論，介于政治哲學(xué)與政治科學(xué)之間。其論好像時(shí)政性特別強(qiáng)，基于個(gè)案的描述和分析較細(xì)致。這是自然的。因?yàn)檎卫碚撊跤谡握軐W(xué)的解釋，前者不從概念出發(fā)。一般認(rèn)為，政治科學(xué)家的解釋上升為政治哲學(xué)的解釋，會(huì)出現(xiàn)混亂。福山討論政治秩序的這兩部書，試圖以一個(gè)政治科學(xué)的解釋框架支持一個(gè)政治哲學(xué)的基本結(jié)論。他在書中設(shè)定的三個(gè)解釋指標(biāo)即國家建設(shè)、法治與負(fù)責(zé)制政府，具有比擬三權(quán)分立又不明確界定，更不追究歷史根源的解釋特點(diǎn)。本來，理解三個(gè)指標(biāo)，只有在總體的憲政框架中才有可能理解；對(duì)三個(gè)指標(biāo)的歷史追溯，不能截取一段有利自己立論的歷史階段作為論據(jù)。譬如，福山說民主問責(zé)制興起于18世紀(jì)的西歐，就很可疑。因?yàn)樵谙ＥD羅馬的政治生活中，問責(zé)制就成為一個(gè)強(qiáng)有力的政治杠桿，沒有古典民主、法治基礎(chǔ)上的問責(zé)奠基，西方國家無法憑空在現(xiàn)代建構(gòu)相應(yīng)制度。這是西方國家與非西方國家劃分出民主問責(zé)與非民主問責(zé)界限的歷史基石。但福山卻在三個(gè)指標(biāo)的界定與解釋上，走上一條以需要確立依據(jù)的隨意道路。福山的這一解釋進(jìn)路，讓人陷入混亂，用通常的一句話說，這種“小馬拉大車”的解釋，很難撐起整個(gè)政治秩序的解釋框架。

第二，福山的政治秩序與政治衰敗解釋，是一個(gè)宏大的、綜觀性框架。對(duì)其進(jìn)行學(xué)科定位，有些困難。但可以肯定的是，他的結(jié)論是政治哲學(xué)式的，論述意圖上也有政治哲學(xué)的基本理念。其具體的解釋，體現(xiàn)出鮮明的政治科學(xué)特點(diǎn)，無論他對(duì)“危險(xiǎn)之弧”的引述，還是對(duì)非洲、亞洲（中國）多個(gè)案例的分析，都是明證。但全書宏大的解釋框架，關(guān)乎政治秩序與政治衰敗的比較性論說，又不是一般政治科學(xué)所囊括得了的。大致可以將其論述歸入政治理論類型：即確立政治秩序與政治衰敗論述主題之后，以歷史演化、現(xiàn)實(shí)處境、變化趨勢(shì)，來論說現(xiàn)代民主政體的前途與命運(yùn)。在這里，首先確立的是一般的政治發(fā)展主題，其次確立的是競(jìng)爭(zhēng)性的政治發(fā)展決定政治會(huì)否衰敗的相關(guān)主題。就前者，不分政體，尋求政治發(fā)展，是一個(gè)著重申述的一般結(jié)論；就后者，他特別關(guān)心的是西方民主體制表現(xiàn)出來的環(huán)境適應(yīng)性和競(jìng)爭(zhēng)性能力。他并未表示對(duì)民主制的絕望。其實(shí)，這從他第二卷的副標(biāo)題后半部即“民主全球化”就可以看出。

那種斷言福山關(guān)于政治衰敗的論說標(biāo)志他認(rèn)定民主衰敗的思想轉(zhuǎn)向，值得商榷。實(shí)際上，福山一直在強(qiáng)調(diào)他所認(rèn)定的自由民主制度的制度競(jìng)爭(zhēng)性，基本態(tài)度從來沒變，只是表述的側(cè)重點(diǎn)有些微的變化。不過，人們也確實(shí)看得出來，福山對(duì)一種政體或國家結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力的闡釋，含義上較為模糊：他念茲在茲的國家能力，究竟指的是什么能力，似乎需要澄清：是當(dāng)下能力、中期能力、長(zhǎng)期能力？還是全局能力、局部能力或者具體事務(wù)處置能力？在其論述中，國家能力的構(gòu)成是混成性的，也就是模糊化的。

因此，福山的分析，總給人一種籠而統(tǒng)之的感覺。自然，這并不妨礙他突出自己的中心意向，猶如他就此書答記者問的時(shí)候所強(qiáng)調(diào)的，民主本身不是問題，而是問題的答案。但問題在于，民主的答案雖然明確，民主運(yùn)作績(jī)效似乎成了問題。起碼，從當(dāng)下來講，民主處置具體事務(wù)的直觀效率出了問題。民主的總體效率也許不容懷疑，但直觀效率出了問題，總給人一種危機(jī)感。同時(shí)“危險(xiǎn)之弧”，即從北非穿越撒哈拉以南非洲、中東，時(shí)常會(huì)到達(dá)南亞的廣大地區(qū)一條弧線，催促他反思“國家失敗”的問題。俄羅斯與中國當(dāng)下提出領(lǐng)土訴求，這對(duì)既定的國際秩序是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。因此，福山有著強(qiáng)烈的政治憂患感——非自由民主政體所表現(xiàn)出來的制度侵蝕性，以及民主政體運(yùn)作的渙散無力，實(shí)在是需要一個(gè)雙關(guān)解釋。直擊這樣的難題，體現(xiàn)了福山的著述雄心。

第三，福山確實(shí)抓住了一個(gè)政治理論論述的重要切入點(diǎn)：贊同民主政制的人們，一般對(duì)自由民主政體本身內(nèi)部的政治衰敗，大多掉以輕心；反對(duì)民主政制的人們，又基本上秉持一種大拒絕和大批判的態(tài)度。站穩(wěn)民主立場(chǎng)，卻又能尖銳批評(píng)民主政制的缺失，是一個(gè)很少有人持有的立場(chǎng)。

福山恰恰選中了這一論說進(jìn)路。他特別提出來作為政治衰敗個(gè)案分析對(duì)象的美國，之所以出現(xiàn)政治衰敗，一方面，美國開國的設(shè)計(jì)者著緊的是限制國家權(quán)力，他們未曾思考過怎么使國家權(quán)力更為有效的問題。其實(shí)，福山在此有些混亂，他對(duì)美國國家-社會(huì)分立之對(duì)于國家建構(gòu)所具有的極端重要性重視不夠，而且明顯對(duì)社會(huì)限定國家的重大作用不太在意。因此，他在嚴(yán)厲指責(zé)美國國家權(quán)力渙散的時(shí)候，卻又不覺矛盾地討論硅谷的創(chuàng)新力。

可見，不引入社會(huì)因素，是很難全面理解美國的國家總體能力的。另一方面，他在指出美國三權(quán)分立制度、尤其是國會(huì)制度的運(yùn)行時(shí)，對(duì)美國普遍的政治化有種焦慮。他認(rèn)為美國各種各樣的協(xié)會(huì)力量太過強(qiáng)大，由于這些協(xié)會(huì)力量的政治化，造成美國國家權(quán)力決策效益的衰減。以庇護(hù)主義為特征的利益集團(tuán)引發(fā)了兩種明顯的政治衰敗：一是強(qiáng)有力的社會(huì)組織庇護(hù)能力越強(qiáng)，其政治干預(yù)能力也就越強(qiáng)，而聚集政治資源（納入的庇護(hù)成員）就越多。二是這種庇護(hù)主義直接導(dǎo)致了一種國家的再世襲化，這種不同于東方家族血緣世襲化的利益集團(tuán)世襲化，既使國會(huì)做出有利于局部利益的立法行動(dòng)，也就使國家的行政能力受到明顯的掣肘。美國的鐵路、森林管理的利益相關(guān)者、立法機(jī)關(guān)與行政當(dāng)局之間的博弈，被福山用來論證自己的美國國家權(quán)力衰敗的重要案例。在這樣的分析中，福山所說的國家能力，大致指的是政府能力。他著緊的，自然是民主政體下制度的發(fā)展活力，只要這種活力下降，便呈現(xiàn)出政治衰敗跡象。這樣的討論，似乎看不出他宣布民主政體相對(duì)于非民主政體衰敗的意向，更看不出他對(duì)俄羅斯和中國的欣賞。只不過，福山是智庫出身的人，渾身充滿理性的狡計(jì)，他到中國訪問，從來不說中國的不是，因此人們會(huì)以為他對(duì)中國的發(fā)展模式充滿敬意。

最鮮明體現(xiàn)福山論說政治秩序與政治衰敗的第三個(gè)特點(diǎn)：他對(duì)自由民主政制的辯護(hù)，所取的乃是一種弱勢(shì)的辯護(hù)立場(chǎng)。原因很簡(jiǎn)單，對(duì)現(xiàn)代政治制度、現(xiàn)代民主政制的辯護(hù)，最強(qiáng)有力的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的辯護(hù)。只有通過對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力辯護(hù)，才足以整全捍衛(wèi)建立在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政制。

出自政治學(xué)科的辯護(hù)者，所取的幾乎都是弱勢(shì)的辯護(hù)立場(chǎng)。就創(chuàng)制現(xiàn)代民主政制的英國來看，民主遭遇挑戰(zhàn)最巨的時(shí)期，上世紀(jì)30年代前后，政治學(xué)家?guī)缀醣憩F(xiàn)出無力為民主政制有力辯護(hù)的軟弱。工黨的政治學(xué)家如拉斯基，曾經(jīng)對(duì)蘇聯(lián)斯大林式的社會(huì)主義表示欣賞。只是后來經(jīng)過反思，才以“同意的革命”拉開了自己與斯大林的距離。70年代，民主政制與極權(quán)政制的對(duì)峙最為尖銳，不是哈耶克的堅(jiān)韌辯護(hù)，英國幾有一種全線敗陣的感覺。而后來工黨政治學(xué)家吉登斯，終以所謂“第三條道路”為之圓場(chǎng)。

二

福山當(dāng)下遭遇到的政治衰敗解釋難題，有一種與上世紀(jì)30年代、70年代英國遭遇的民主政制辯護(hù)難題似曾相識(shí)的意味。從大歷史角度看，自1500年以來，右翼政治在上半世紀(jì)似乎都處于總體的守勢(shì)，經(jīng)過艱苦的自辯，下半世紀(jì)的處境有所改善。從當(dāng)下狀態(tài)看，福山確實(shí)感覺到民主政制未盡如人意，似乎處理具體事務(wù)的能力還不如非民主政制。但他既然設(shè)定了“歷史的終結(jié)和最后的人”這樣的歷史哲學(xué)立場(chǎng)，為民主政制進(jìn)行辯護(hù)便是勢(shì)所必然。不過，由于福山并沒有強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，加之他認(rèn)定民主運(yùn)作的差強(qiáng)人意，因此注定只能是一個(gè)民主政制的弱勢(shì)辯護(hù)者。這是兩個(gè)因素注定的結(jié)果：一是福山的政治學(xué)家身份，以及論述進(jìn)路選擇，尤其是以一個(gè)政治科學(xué)家扮演政治理論家的身份，限制了他的宏觀思維能力，他無法在概念的清晰推演中自洽地論證民主政制的優(yōu)勢(shì)；二是福山借助歷史以論說政制的進(jìn)路，由于沒有完全打開歷史視野，因此，一種截取歷史的便捷論說，降低了他論述的可靠性。譬如，他本來應(yīng)該去追究西方民主問責(zé)制或憲政民主制的源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但他將之一刀斬在18世紀(jì)，結(jié)果希臘羅馬的政治秩序貢獻(xiàn)就很難被張揚(yáng)出來。于是，究竟是中國，還是希臘、羅馬對(duì)現(xiàn)代建國的貢獻(xiàn)大小，就成為可堪爭(zhēng)議的問題。

福山這本書，不能看得像學(xué)院派那么高、那么重，它擔(dān)負(fù)不了拯救民主的理論使命。同時(shí)，也不能輕視這部著作。因?yàn)?，在民主政治受到挑?zhàn)的時(shí)候，需要有人為其辯護(hù)。福山對(duì)此具有明確的問題意識(shí)，這是值得贊許的。

轉(zhuǎn)變一個(gè)角度，進(jìn)而來看福山論述政治秩序與政治衰敗的三個(gè)理論支點(diǎn)，即強(qiáng)大的行政體系（國家能力）、法治與民主問責(zé)制，似乎也有很多可圈可點(diǎn)之處。本來，按照福山的論說次序，應(yīng)當(dāng)首先討論似乎讓國人驕傲的舉國行政體系。但因?yàn)檫@一論題談?wù)撨^多，已經(jīng)無新意可述。因此，將他的論述順序顛倒過來，從民主問責(zé)制反觀法治和全國性的行政科層制度，似乎可以檢出一些新意。

本來，福山申論政治秩序起源的時(shí)候，強(qiáng)大國家、也就是行之有制的統(tǒng)一行政體系，確實(shí)具有相對(duì)于法治和民主問責(zé)的優(yōu)先性。原因很簡(jiǎn)單，只要有政治社會(huì)的建構(gòu)，就一定有行政權(quán)建制，否則這一建制就無法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。問題在于，是不是強(qiáng)大的行政權(quán)建制，就是現(xiàn)代國家的判準(zhǔn)？抑或這樣的建制，僅僅是現(xiàn)代國家一個(gè)必要的支柱——即有這樣的支柱，未必就是現(xiàn)代國家；若無這樣的支柱，肯定不是現(xiàn)代國家。換言之，規(guī)范的現(xiàn)代國家，只是那些同時(shí)具備強(qiáng)大國家、法治和民主問責(zé)三要素的國家，而不是僅具其一的國家。經(jīng)此質(zhì)疑，就可以確立一種由民主問責(zé)反推法治、強(qiáng)大國家（行政建制）的現(xiàn)代國家總體建構(gòu)的思路。換言之，確立民主問責(zé)的國家首先是循序具備法治和強(qiáng)大行政體系的國家，因此它就是天經(jīng)地義的“現(xiàn)代”國家。

三

審視福山的論述，可以發(fā)現(xiàn)他的一些矛盾。他以中國建構(gòu)起了強(qiáng)大的國家行政體系，因此把中國視為第一個(gè)現(xiàn)代國家，尚有討論余地：一方面，他將現(xiàn)代國家的總體建構(gòu)切割為三個(gè)單列指標(biāo)，有點(diǎn)讓人無法判斷現(xiàn)代國家之“現(xiàn)代”的總體標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，以此對(duì)中國的國家建構(gòu)進(jìn)行論述，似乎也有一種模糊中國現(xiàn)代建國史實(shí)的嫌疑。規(guī)范意義上的現(xiàn)代國家，一定是出現(xiàn)在現(xiàn)代時(shí)限中的國家，現(xiàn)代起始時(shí)限，史學(xué)界一般界定在1500年。之前的歷史，是現(xiàn)代的奠基史、前史，而非正史。

即便福山非要認(rèn)定秦代中國建立的上至中央下至地方的政府結(jié)構(gòu)，是一個(gè)現(xiàn)代國家機(jī)制，它也絕對(duì)不是一個(gè)規(guī)范意義的完整現(xiàn)代國家建制。因?yàn)樗鼘?shí)在與現(xiàn)代時(shí)限相距久遠(yuǎn)。何況一個(gè)非法治、無民主問責(zé)的國家何以被稱為現(xiàn)代國家，也需要福山給出解釋。惜乎他對(duì)此緘口不言。衡諸中國政治史，還可以看得出福山對(duì)中國歷史缺乏了解。因?yàn)橹袊摹爸芮刂儭鄙傻氖且粋€(gè)極為復(fù)雜的國家結(jié)構(gòu)，遠(yuǎn)非它描述的那么簡(jiǎn)單的一個(gè)行政建制。

不過得承認(rèn)，福山有一個(gè)問題抓得非常準(zhǔn)，就是秦代確立了春秋以來的軍功爵制導(dǎo)向的國家建制，一定程度打破了家族血緣權(quán)力，因此才有全國通行的完整行政建制。然而，由于中國到今天還未能生成與國家相對(duì)而在的個(gè)體，它是建立不起真正形式化的行政體制的。儒表法里的國家治理結(jié)構(gòu)，就足以證明這一點(diǎn)。這樣的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)是很難通向法治的。甚至華人社會(huì)在法治上遇到的困境，都有這樣的歷史制約因素。像人們提到的新加坡，可以說是法治國家，也可以說不是。因?yàn)橐粋€(gè)國家的治理結(jié)構(gòu)是否屬于法治（rule of law），有一個(gè)類型差異的問題，還有一個(gè)程度上的區(qū)別。

從類型上講，新加坡屬于法治國家。但與規(guī)范的法治國家相比，法治的程度差異還是巨大的。一般而言，以李光耀家族的守法可以證明前者。但也可以這一家族壟斷國家政治、軍事與經(jīng)濟(jì)權(quán)力，來證明它法治的程度不高。沒有一個(gè)將每個(gè)人安頓在平等公民位置上的結(jié)構(gòu)化社會(huì)變遷，規(guī)范的法治與民主問責(zé)很難建立起來。

福山將國家（行政）能力、法治與民主問責(zé)制作為現(xiàn)代國家的三根支柱。這是一種后設(shè)的解釋選項(xiàng)。換言之，現(xiàn)代國家已經(jīng)展現(xiàn)這樣的機(jī)制，因此福山才選定了這些指標(biāo)來論述何謂現(xiàn)代國家。即使這樣的選項(xiàng)因?yàn)榕c經(jīng)驗(yàn)的高度吻合而無可指責(zé)，福山的論述進(jìn)路未必就無懈可擊。原因在于三根支柱支撐起的現(xiàn)代國家，總還呈現(xiàn)出一個(gè)國家的總體結(jié)構(gòu)，需要首先以國家、社會(huì)與市場(chǎng)的三元并立結(jié)構(gòu)為條件，并以憲政機(jī)制整合行政、立法與司法運(yùn)作，才能夠成為一個(gè)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代國家。僅僅將眼光盯在三根支柱上，便必定落于見樹不見林的尷尬。這正是福山在解釋三根支柱如何撐起現(xiàn)代國家大廈時(shí)，選擇一種游移解釋策略的緣由：需要解釋現(xiàn)代國家行政建制時(shí)，舉中國為第一個(gè)現(xiàn)代國家。舉走向法治的國家時(shí)，選擇印度之類的國家為例證。說到民主問責(zé)制終于將現(xiàn)代國家完型的時(shí)候，一下子落到了18世紀(jì)的西歐。并強(qiáng)調(diào)“到達(dá)丹麥”（getting to Denmark）的極度不易。這樣的解釋，只是一個(gè)便利的解釋，對(duì)福山這種缺乏政治哲學(xué)解釋能力的政治學(xué)家自然是最方便凸顯其解釋宗旨的進(jìn)路。但嚴(yán)謹(jǐn)性如何，就有些可疑了。

四

福山不是沒有超越現(xiàn)代政治哲學(xué)大家的雄心，它對(duì)霍布斯、洛克、盧梭、馬克思的現(xiàn)代國家解釋，都頗為不屑。但這些不屑的表達(dá)，總是一句話表態(tài)，跟著就沒有下文了。一切解釋，就總是圍繞失敗國家、成功國家，國家競(jìng)爭(zhēng)性能力與國家僵化表現(xiàn)、國家的公共化建構(gòu)與家族化復(fù)辟這類解釋選項(xiàng)展開。結(jié)果，政治哲學(xué)的問題沒有得到洗練的表達(dá)，實(shí)證的研究又因他先行的意圖顯得有些隨意。

因此，他對(duì)政治秩序與政治衰敗的解釋，總顯得嚴(yán)謹(jǐn)性不足，跳躍性有余：譬如，福山應(yīng)對(duì)立法、行政與司法分別確立的民主問責(zé)、國家能力與法律主治三個(gè)解釋選項(xiàng)，各自的憲定權(quán)力并沒有得到過完整描述和分析，幾乎都處在各別分析的狀態(tài)。結(jié)果，有些他高度關(guān)注的問題，就得不到解釋——一個(gè)強(qiáng)有力的國家行政體系，是因于什么才強(qiáng)有力的？是它的建制完整？還是聚集資源有效？或者是立法授權(quán)有據(jù)？單單就行政權(quán)力自身效率的高低，討論國家能力的高低，至少難以讓人分清楚國家與政府的界限，進(jìn)而難以讓人區(qū)分清楚行政權(quán)力自身效率和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)效率兩種概念。人們一般看重的是直接的行政效率，對(duì)依法行政的效率比較忽視，而且對(duì)后者制約行政效率非常擔(dān)心。福山恰恰陷入后者不能自拔：他對(duì)美國森林局工作效率衰變的分析堪為佐證。

這樣的分析進(jìn)路，非福山所愿地給了非憲制國家分別處理國家、法治和問責(zé)制以便利，這些國家可以把三塊切碎，拒斥現(xiàn)代國家的總體建構(gòu)，僅僅著意行政權(quán)的效率高低，并由此為既定國家體制聚集起足夠自我延續(xù)的合法性資源。稍作分析，福山這樣的分析思路，必須接受他似乎經(jīng)不起的實(shí)踐檢驗(yàn)：一個(gè)現(xiàn)代國家的結(jié)構(gòu)性效率，只有在依法行政的前提下才有保證。換言之，唯有民主問責(zé)制具有保證，法治的落實(shí)、尤其是強(qiáng)大國家的運(yùn)行，才有保障。福山的相關(guān)論述，實(shí)際上陷入了國家能力或效率分析的一個(gè)巨大陷阱：猶如上世紀(jì)30年代，發(fā)達(dá)國家人士看到蘇聯(lián)一時(shí)呈現(xiàn)的超高國家效率，無比驚羨之余，完全掉進(jìn)了自我否定的泥潭。今天非憲制國家呈現(xiàn)的一時(shí)效率，確實(shí)又一次引發(fā)相似的緊張。但這個(gè)引起他們緊張的效率，實(shí)際上是短期效率、局部效率、具體事務(wù)處置的效率，遠(yuǎn)非長(zhǎng)期的效率、整體的效率與關(guān)聯(lián)事務(wù)處置的效率。前一種效率，在民主問責(zé)制引導(dǎo)的常規(guī)程序之下，完全是匪夷所思的事情。讓身處這一社會(huì)的人們羨慕，實(shí)屬正常。歐洲左翼智囊上世紀(jì)30年代跑到蘇聯(lián)一看，便被這樣的國家效率所深深震撼。福山的論道，多少也有被同類震撼所動(dòng)搖的成分。

福山似乎沒有醒覺這一點(diǎn)。他完全被美國低下的行政效率所扼制，試圖解釋美國這類國家憲政效率低下的制度原因。因此，它訴諸政治化的公民組織之干擾國會(huì)決策，導(dǎo)致社會(huì)流行庇護(hù)主義思維，引發(fā)利益集團(tuán)的再世襲化，造成中產(chǎn)階級(jí)無法積極干預(yù)朝政的消極后果。結(jié)果福山堅(jiān)決要求改變美國的現(xiàn)行國家權(quán)力體制，并從建國設(shè)計(jì)的政治意圖這個(gè)國家立意出發(fā)，著意強(qiáng)調(diào)一個(gè)不重視國家權(quán)力效率的制度設(shè)計(jì)的弊端。也許，一個(gè)敞開了公民對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行訴訟的大門的國家，國家權(quán)力部門試圖具有超高效率，實(shí)在是有點(diǎn)緣木求魚的意味。但實(shí)際上，福山這樣的分析思路，把一個(gè)有關(guān)行政權(quán)效率高低的問題，不適當(dāng)?shù)厣仙絿铱傮w制度效率高低的高度，混淆了國家局部權(quán)力效率與國家總體權(quán)力效率。他忘記了，對(duì)現(xiàn)代國家而言，民主問責(zé)制對(duì)國家權(quán)力效率的宥限，著意的并不是單純的國家權(quán)力、尤其是行政權(quán)力主動(dòng)積極有為的效率追求，而是在有效規(guī)范而不是限死權(quán)力的前提條件下，保證公眾有一個(gè)在社會(huì)和市場(chǎng)空間充分施展創(chuàng)造力的天地。福山太高看國家權(quán)力在國家發(fā)展、政治秩序中的作為了，也太高看國家權(quán)力運(yùn)行效率在避免這種衰敗中的作用了。他忘記了，現(xiàn)代國家建構(gòu)的先賢所注重的限制國家權(quán)力，一方面旨在保證據(jù)以建構(gòu)起來的民主問責(zé)，有效地解決權(quán)力來源的責(zé)任問題；另一方面，一旦國家的官員獲得合法授權(quán)，就得負(fù)起與相應(yīng)權(quán)力相稱的責(zé)任。正是由于國家權(quán)力不能妄為，公眾才有一個(gè)在社會(huì)和市場(chǎng)空間中自由追求效率的可能，這才是一個(gè)政治不至衰敗的根本保障。即便是就國家權(quán)力內(nèi)部的分工來講，立法權(quán)力的宗旨是在規(guī)范權(quán)力，行政權(quán)的運(yùn)行宗旨才是效率，司法權(quán)的運(yùn)行宗旨則是公正。三者各循其道、連環(huán)制衡，才不至出現(xiàn)政治衰敗，才能保證政治秩序的活力，維持國家長(zhǎng)治久安與持續(xù)發(fā)展。

五

福山討論政治秩序的第二卷，給人一個(gè)比較強(qiáng)烈的感覺，其寫作似乎不是按照原來計(jì)劃進(jìn)行的。第二卷的四部分，相關(guān)性程度是由功利性關(guān)注呈現(xiàn)出來的，有一種應(yīng)急性質(zhì)，其第一部分論及國家，好像是第一卷分析思路的延續(xù)。但具體到論述節(jié)目，題目就很不對(duì)稱。一切論述，似乎落到了最后一章的“好政府與壞政府”論題上。第二部分重在制度比較，將失敗國家與行政能力強(qiáng)大的國家作為兩極進(jìn)行分析，似乎要凸顯的宗旨是對(duì)比非民主和民主結(jié)構(gòu)之下的效率，這樣的比較正當(dāng)性需要更強(qiáng)有力的論證。第三部分專論民主問題，對(duì)民主的擴(kuò)展信心和民主的艱難推進(jìn)做了陳述，凸顯了中產(chǎn)階級(jí)與民主的正負(fù)相關(guān)性。第四部分集中討論美國的問題，主要慨嘆美國的司法與立法（政黨政治）對(duì)行政高效運(yùn)作的副作用。讓人們對(duì)美國的庇護(hù)主義和再世襲化印象強(qiáng)烈：利益集團(tuán)庇護(hù)跟隨者，并制約國家的決策，降低行政效率。因此引發(fā)的民主衰敗有些勢(shì)不可免的意味。這個(gè)結(jié)論，值得商榷。民主的結(jié)構(gòu)問題與運(yùn)轉(zhuǎn)問題不能混淆，屬于后一問題的，是功能的問題；屬于前一問題的，是結(jié)構(gòu)的問題。前者引出國家權(quán)力功能調(diào)整的論題，后者關(guān)乎國家權(quán)力體系的重新安頓問題。前一衰敗，僅僅是權(quán)力配置的問題，不觸及國家基本結(jié)構(gòu)的改變。后一問題，關(guān)系到國家結(jié)構(gòu)的變更，遠(yuǎn)不是功能調(diào)整可以解決的大問題。對(duì)兩者做出適宜的區(qū)分，才不至留人以福山斷言民主的政治衰變已經(jīng)出現(xiàn)、勢(shì)不可擋，而非民主政體的活力來勢(shì)洶洶、不會(huì)停歇的印象。2008年一場(chǎng)金融危機(jī)催生了福山政治衰敗的一步三嘆。因此，有必要從更高的理論層次，對(duì)之加以清理。人們才會(huì)相信，民主不是問題，而是解決問題的答案。

無疑，福山的兩卷巨著，是對(duì)一個(gè)混亂時(shí)代具有高度問題自覺的積極理論回應(yīng)，實(shí)屬難能可貴。不過，即時(shí)的贊美也許完全多余，苛刻的推敲才富有教益。對(duì)福山之論，人們也許會(huì)同意，要達(dá)到捍衛(wèi)現(xiàn)代基本價(jià)值與基本制度的目的，政治科學(xué)似乎有些無能為力。政治科學(xué)要論證價(jià)值問題，就不免疏漏。這個(gè)時(shí)代真正需要的是政治哲學(xué)重回爭(zhēng)論現(xiàn)場(chǎng)，像哈耶克、波普爾、羅爾斯與諾齊克那樣，給出嚴(yán)密的現(xiàn)代政治正當(dāng)性證成（justification），才足以給反現(xiàn)代政治理念以致命的一擊。

同時(shí)，一種真正囊括重要地區(qū)史和全球史的政治演進(jìn)論證，才足以給出一個(gè)深具歷史感和說服力的宏大論說，并有效維護(hù)現(xiàn)代價(jià)值和制度運(yùn)行的社會(huì)機(jī)制。否則，就只有安于福山式的、以功能說結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位分析。

作者為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授