[收稿日期]2015-03-25

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“世界刑事訴訟的四次革命”（項(xiàng)目編號(hào)：12FFX026）。

[作者簡(jiǎn)介]冀祥德（1964—），男，山東青州市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系常務(wù)副主任、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)地方志指導(dǎo)小組副秘書長(zhǎng)、辦公室常務(wù)副主任。

[摘要]在全面深化改革關(guān)鍵之年和全面推進(jìn)依法治國(guó)的開局之年中，全面深化司法體制改革既是全面深化改革的法治指引與法治保障，又是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與核心內(nèi)容。我國(guó)從1997年即提出司法改革，十幾年來，司法體制改革的決策不可謂沒有，司法體制改革的措施不可謂不多，司法體制改革的追求不可謂不強(qiáng)。在一系列的司法改革活動(dòng)中，既有自下而上的探索實(shí)踐或者由有關(guān)部門、系統(tǒng)自我設(shè)計(jì)的嘗試，又有中央有組織漸次展開的頂層設(shè)計(jì)。但是，無(wú)論哪種形式的司法體制改革，收效皆不顯著，甚至招致“狼來了”的社會(huì)評(píng)價(jià)。究其原因，最根本的是沒有找準(zhǔn)司法體制改革的“牛鼻子”，沒有找到“撬動(dòng)”司法體制改革“頑石”的支點(diǎn)，同時(shí)，司法體制改革當(dāng)權(quán)者的決心不夠、立場(chǎng)不堅(jiān)，有的司法體制改革決策者本身就是既有體制的獲益者。建國(guó)六十多年、特別是司法改革十幾年來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都告訴我們，去司法行政化和去司法地方化是全面深化司法體制改革的兩個(gè)核心支點(diǎn)，當(dāng)權(quán)者必須以壯士斷腕的勇氣與果敢，下定決心，持之以恒，層層推進(jìn)，方能突破長(zhǎng)期以來司法體制改革之瓶頸。

[關(guān)鍵詞]司法體制改革; 司法行政化; 司法地方化

[中圖分類號(hào)]D926[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2015）03-0050-11

一、問題的提出

概括而言，自從1997年黨的十五大確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本方針并正式提出司法體制改革以來，我國(guó)的司法改革，從方法論的標(biāo)準(zhǔn)界分，經(jīng)歷了兩個(gè)不同的時(shí)期。2002年之前的司法改革，主要以由有關(guān)部門或者系統(tǒng)自我設(shè)計(jì)、地方探索實(shí)踐為主;從2003年開始，中央有組織的頂層設(shè)計(jì)、逐步規(guī)范推進(jìn)的司法改革漸次展開。但是，無(wú)論是2002年之前多元主體的自我設(shè)計(jì)改革，還是2003年開始的中央有組織的頂層設(shè)計(jì)改革，均有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是始終在找尋司法基本規(guī)律的前提下，圍繞著去除司法行政化和司法地方化兩個(gè)支點(diǎn)進(jìn)行。

黨的十五大報(bào)告提出，“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。黨的十六大報(bào)告提出，“推進(jìn)司法體制改革”“完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度”“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。黨的十七大報(bào)告提出，“深化司法體制改革”，“優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”，并對(duì)保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)進(jìn)一步進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱三中全會(huì)《決定》），提出了“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。深化司法體制改革，加強(qiáng)建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略定位。從確保依法獨(dú)立行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度三個(gè)層面進(jìn)行了部署。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱四中全會(huì)《決定》），提出了“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。由此可見，從黨的十五大開始，司法改革的重心就一直瞄準(zhǔn)了司法的地方化與司法的行政化兩個(gè)關(guān)鍵性問題。同時(shí)也說明，去除司法地方化和司法行政化，確保法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不僅是司法改革的重點(diǎn)，也是司法改革的難點(diǎn)。在當(dāng)下中央頂層設(shè)計(jì)的第三輪司法體制改革 中央有組織的司法體制改革從2003年開始，每5年一輪。第一輪司法體制改革是2003年至2007年，第二輪司法體制改革是2008年至2012年，第三輪司法體制改革從2013年開始，至2017年結(jié)束。中，遏制司法地方化與去消除司法行政化依然是兩個(gè)核心支點(diǎn)。

二、改革司法管理體制，遏制司法地方化

（一）司法地方化現(xiàn)狀透視

以審判權(quán)為例，司法地方化是指法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、法官任免晉升以及由誰(shuí)產(chǎn)生、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)等方面受到地方權(quán)力因素的不當(dāng)影響，從而導(dǎo)致地方審判機(jī)關(guān)喪失中立、公正的立場(chǎng)。[1]進(jìn)一步說，司法地方化是司法機(jī)關(guān)及其工作人員在司法活動(dòng)過程中受到地方機(jī)關(guān)或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制和干擾，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨(dú)立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象?！盵2]36司法地方化的實(shí)質(zhì)是司法地方保護(hù)主義，是一種以地方利益為本位的社會(huì)現(xiàn)象在司法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是司法機(jī)關(guān)及其工作人員在地方利益團(tuán)體或黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)下從事司法活動(dòng)，從而使得司法不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)具有的司法獨(dú)立和司法公正的一種社會(huì)現(xiàn)象。

透視我國(guó)多年以來的司法地方化現(xiàn)狀，問題主要集中于司法經(jīng)費(fèi)地方化和司法人事管理制度地方化兩個(gè)方面。

司法經(jīng)費(fèi)制度是司法行政制度的重要組成部分。我國(guó)是單一制國(guó)家，司法機(jī)關(guān)的組織體系和地方行政區(qū)劃是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，這種關(guān)系直接決定了我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)的分配方式。長(zhǎng)期以來，除了最高司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)外，省以下各級(jí)司法機(jī)關(guān)分別對(duì)應(yīng)本級(jí)行政區(qū)，在所謂的“分級(jí)管理，分灶吃飯”的財(cái)政體制下，省以下地方司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)完全由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。具體而言，司法機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算屬于政府預(yù)算的一部分，全國(guó)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過后，再由各級(jí)政府撥付給司法機(jī)關(guān)。從現(xiàn)有的規(guī)定看，司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，應(yīng)該有著充足的來源保障，但是，在實(shí)踐中，一旦地方政府不按照立法機(jī)關(guān)的預(yù)算方案撥付經(jīng)費(fèi)或者以其他理由克扣經(jīng)費(fèi)，司法機(jī)關(guān)面對(duì)這種情況時(shí)似乎變得無(wú)能為力，只能聽之任之，沒有任何權(quán)力制約政府的行為。同時(shí)，司法經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政予以劃撥，各級(jí)政府往往會(huì)按照本地區(qū)的財(cái)政實(shí)力與法院的開支預(yù)算報(bào)告決定撥款的數(shù)額。而且，我國(guó)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東西部地區(qū)差距很大，因此，從整體來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的司法經(jīng)費(fèi)相對(duì)較高，經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)，司法經(jīng)費(fèi)的數(shù)額相對(duì)較低。此外，法院經(jīng)費(fèi)的使用等也受到黨政機(jī)關(guān)的管理和約束。如國(guó)務(wù)院頒布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》有關(guān)訴訟費(fèi)收支兩條線及行政機(jī)關(guān)對(duì)訴訟費(fèi)用進(jìn)行管理和監(jiān)督的規(guī)定，就反映了黨政機(jī)關(guān)對(duì)法院訴訟費(fèi)用的管理。《訴訟費(fèi)用交納辦法》第7章第52條規(guī)定：訴訟費(fèi)用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。人民法院收取訴訟費(fèi)用按照其財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系使用國(guó)務(wù)院財(cái)政部門或者省級(jí)人民政府財(cái)政部門印制的財(cái)政票據(jù)。案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)全額上繳財(cái)政，納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。第54條規(guī)定：價(jià)格主管部門、財(cái)政部門按照收費(fèi)管理的職責(zé)分工，對(duì)訴訟費(fèi)用進(jìn)行管理和監(jiān)督;對(duì)違反本辦法規(guī)定的亂收費(fèi)行為，依照法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定予以查處。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，媒體在報(bào)道法院新辦公樓落成時(shí)，總會(huì)用在當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持下等謝辭，通過Google搜索該類詞條竟達(dá)43800條。[3]綜上所述，當(dāng)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠各級(jí)政府財(cái)政的撥款，地方司法機(jī)關(guān)為了“生計(jì)”就不得不向作為資源提供者的地方政府“俯首稱臣”，于是法院開始游離于本應(yīng)與行政權(quán)分離的審判權(quán)之外，而逐步成為地方政府的附屬品。正如美國(guó)政治家漢密爾頓所言：“就人類的天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。”[4]因此，司法地方化在所難免。

我國(guó)司法地方化的另一重要表現(xiàn)是司法人事管理制度地方化。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，最高法院法官的任命和監(jiān)督由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)法院法官的任命和監(jiān)督則由同級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員由人大或者人大常委會(huì)選舉或者任免。但人選如何產(chǎn)生，如何提名，誰(shuí)負(fù)責(zé)提名，我國(guó)憲法和法院組織法都沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，地方法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)人選多是由地方黨委決定后報(bào)人大通過，審判員的任免，則同普通公務(wù)員完全相同。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的規(guī)定，法院人事調(diào)配權(quán)掌握在地方黨政部門，在錄用上統(tǒng)一由地方組織人事部門組織參加公務(wù)員考試，法院并沒有人員調(diào)配的決定權(quán)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)實(shí)際上掌控法院的人事調(diào)配權(quán)，即使《中華人民共和國(guó)法官法》（以下簡(jiǎn)稱《法官法》）實(shí)施之后，不符合《法官法》規(guī)定任職要求的人員仍在通過各種渠道進(jìn)入法官隊(duì)伍。[5]法官的日常工作也納入到現(xiàn)行的干部管理體制，由黨政部門負(fù)責(zé)，一部分干部由本級(jí)黨委管理，一部分由本級(jí)人民法院的黨組管理。這就意味著中央或最高人民法院無(wú)權(quán)管理地方各級(jí)法院的法官和其他干部，管理地方各級(jí)法院法官和其他干部的權(quán)力由地方黨委或者法院黨組負(fù)責(zé)。此外，同級(jí)政府人事部門也參與法官的管理。法官的待遇、職級(jí)、晉升、獎(jiǎng)懲等同其他公務(wù)員一樣都是實(shí)行公務(wù)員職務(wù)系列等級(jí)。從科員、副科、正科、副處、正處直至副廳（局、司）等，行政職級(jí)決定了法官的工資和福利待遇。盡管根據(jù)《法官法》規(guī)定，法官實(shí)行法官等級(jí)和行政職級(jí)的雙軌制，但法官等級(jí)并沒有發(fā)揮真正的作用，而是依附于行政級(jí)別。法官的培訓(xùn)雖然由國(guó)家法官學(xué)院和省級(jí)法官學(xué)院進(jìn)行，但同行政機(jī)關(guān)一樣，每年省一級(jí)黨委組織部門都會(huì)給法院一定的名額到省委黨校或行政學(xué)院培訓(xùn)參加培訓(xùn)。綜上所述，在這種人事管理模式下，法院淪為地方政府的一個(gè)組成部門，法院的司法屬性得不到體現(xiàn)。在這種管理模式下，當(dāng)?shù)卣杂X不自覺地將本區(qū)域內(nèi)的司法機(jī)關(guān)納入自己的管理之下。對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織分配的各種任務(wù)均要參與。例如下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，還有文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建、招商引資等，而這些活動(dòng)均與審判無(wú)關(guān)。這就使得司法機(jī)關(guān)不得不分散大部分精力應(yīng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)分配的任務(wù)。同時(shí)，各地政府漠視憲法“一府兩院”的規(guī)定，堂而皇之地將“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中而毫無(wú)違憲之虞。

（二）司法地方化流弊分析

“司法權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，而不是地方自治性質(zhì)的權(quán)力。司法地方化逐漸顯現(xiàn)出來的弊端影響了法制統(tǒng)一和獨(dú)立審判這兩項(xiàng)重要憲法原則的實(shí)現(xiàn)，也使社會(huì)主義法治原則受到威脅?！盵6]

1.司法地方化嚴(yán)重背離了司法獨(dú)立之精神

司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要原則，司法獨(dú)立的理念來源于權(quán)力分立與制衡的思想。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩曾經(jīng)說，如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合二為一，則司法權(quán)將成為對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合二為一，法官便握有壓迫者的力量。[7]資產(chǎn)階級(jí)在革命取得勝利后，司法獨(dú)立原則在英美等法治國(guó)家得以確立，逐漸也成為亞非拉等一些國(guó)家的一項(xiàng)重要的憲法性原則。我國(guó)在借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的法治文明經(jīng)驗(yàn)，又沒有照搬西方國(guó)家制度的基礎(chǔ)上，從立足中國(guó)國(guó)情、解決中國(guó)實(shí)際問題出發(fā)，逐步形成與中國(guó)政治體制相適應(yīng)的中國(guó)特色司法制度。憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！睉椃ǖ?31條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！狈ㄔ航M織法、檢察院組織法和三大訴訟法都有著與憲法同樣的規(guī)定。這些規(guī)定形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義司法獨(dú)立原則，即建立在一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下的司法獨(dú)立，這與西方國(guó)家三權(quán)分立下的司法獨(dú)立具有明顯的不同。然而，正如任何制度的形成都不是一蹴而就的一樣，西方國(guó)家的司法獨(dú)立也經(jīng)歷了從法律規(guī)定到實(shí)際確立的曲折歷程。但無(wú)論是西方國(guó)家還是我國(guó)，司法獨(dú)立都是司法公正的本質(zhì)要求。在我國(guó)，較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及其工作人員在人財(cái)物方面都受制于地方機(jī)關(guān)或者地方利益團(tuán)體，嚴(yán)重影響了審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

2.司法管理地方化嚴(yán)重影響了法制之統(tǒng)一

司法受制于地方所帶來的負(fù)面影響是法官和檢察官在缺乏必要保障的司法環(huán)境下背棄了法律，正如有學(xué)者所言：“就國(guó)家而言，法官只有中央而不知有地方;就地方而言，法官只知道服從地方這個(gè)利益大局，而不知道服從憲法和法律這個(gè)大局?！盵8]在我國(guó)，除了最高人民法院法官以外，所有地方各級(jí)法院法官，都是分別由相應(yīng)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任命。這種任命方式，使得法官認(rèn)為自己只是地方的法官，而不是國(guó)家的法官，從而削弱了法官對(duì)國(guó)家整體的認(rèn)同感和責(zé)任感。司法實(shí)踐中，部分法院插手地方經(jīng)濟(jì)糾紛，偏袒本地當(dāng)事人，爭(zhēng)搶管轄權(quán)，違法裁判，對(duì)異地當(dāng)事人任意采取保全措施，對(duì)異地當(dāng)事人勝訴的案件拖延執(zhí)行甚至不予執(zhí)行等，這種地方保護(hù)主義的盛行，不僅挑戰(zhàn)了法制統(tǒng)一，也損害了司法公信力。其導(dǎo)致的直接后果就是地方司法機(jī)關(guān)喪失了作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的中立性而淪為地方利益和部門利益的“保護(hù)傘”，使國(guó)家的司法活動(dòng)地方化，地方司法人員異化為“地方的法官”“地方的檢察官”。同時(shí)，這也嚴(yán)重削弱了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，妨礙了司法公正，助長(zhǎng)了司法腐敗，損害了中央司法權(quán)威。[9]

3.司法地方化違背了權(quán)力制衡原則

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的真理，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方才會(huì)停止?！盵7]因此，現(xiàn)代法治國(guó)家都要求國(guó)家權(quán)力之間相互牽制，彼此制約，以保障公民權(quán)利。但是司法地方化的一個(gè)直接結(jié)果就是司法機(jī)關(guān)成為當(dāng)?shù)卣块T的庇護(hù)者，司法權(quán)喪失對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，堵塞民眾通過司法權(quán)力制約行政權(quán)力獲得權(quán)利救濟(jì)的根本路徑。以行政訴訟為例，司法實(shí)踐中，作為“民告官”的行政訴訟案件，存在“四難”（立案難，審理難，勝訴難，執(zhí)行難）“三不敢”（不敢告，不敢受理，不敢審），究其原因，就是司法地方化。當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)難以通過司法途徑尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，就只能通過上訪、甚至鬧訪表達(dá)訴求，這也是為什么迄今為止我國(guó)上訪率居高不下的一個(gè)重要原因。按照司法權(quán)運(yùn)行的一般規(guī)律，司法機(jī)關(guān)本應(yīng)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，但在司法地方化的情況下，法院非但不對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，相反卻淪為地方政府的庇護(hù)者，這是對(duì)權(quán)力制衡原則的根本違背。

（三）司法地方化原因探尋

在我國(guó)，司法地方化不是一個(gè)新問題，探尋其原因，既有歷史層面的，又有制度層面的，還有經(jīng)濟(jì)層面的。

1.歷史原因

司法地方化是一個(gè)中國(guó)司法傳統(tǒng)問題。在中國(guó)古代社會(huì)，司法行政不分，司法權(quán)在中央，雖由大理寺、御史臺(tái)、刑部等專門機(jī)構(gòu)行使，但國(guó)家的行政權(quán)與司法權(quán)合一，審判權(quán)從屬于行政權(quán)。在地方，司法權(quán)是由地方行政長(zhǎng)官兼理，行政與司法合二為一，無(wú)任何獨(dú)立性可言。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)沒有嚴(yán)格意義上的法官，更無(wú)法官獨(dú)立審判的觀念與實(shí)踐，也就根本不存在法官獨(dú)立問題。[10]西周時(shí)是“成獄辭，吏以獄成告于正，正聽之。正以獄成告于大司寇，大司寇聽之棘木之下，大司寇成告于王，王命三公參聽之;三公以獄成告于王，王三宥，然后制刑?！盵11]這種司法結(jié)構(gòu)在中國(guó)古代被歷朝所沿用。分析中國(guó)古代這種司法結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)不同級(jí)別的司法機(jī)關(guān)在職權(quán)上具有明確的分工。這種分工中上下級(jí)司法機(jī)關(guān)之間是一種行政職權(quán)式的復(fù)審和監(jiān)督關(guān)系，即下級(jí)司法機(jī)關(guān)審理的案件被上級(jí)司法機(jī)關(guān)復(fù)審時(shí)，其實(shí)質(zhì)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)，而不是獨(dú)立的兩種司法機(jī)關(guān)之間對(duì)案件分別進(jìn)行的評(píng)價(jià)。這種制度深刻地影響了中國(guó)現(xiàn)代司法制度，例如我國(guó)目前的法院審理案件上請(qǐng)制度中找到這種觀念的殘余。此外，中國(guó)古代一個(gè)郡縣的行政長(zhǎng)官同時(shí)又是主管這一轄區(qū)的司法官員，負(fù)責(zé)自己所管轄的區(qū)域發(fā)生的各種案件糾紛。而這種司法與行政合一的管轄方式一直沿用至今。在近代，受西方司法制度的影響，司法獨(dú)立開始在中國(guó)產(chǎn)生，引進(jìn)了資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立的原則“更定官制”，使得司法與行政分立，一改幾千年來司法行政合一的體制。在此過程中，“司法獨(dú)立”的司法原則逐步在中國(guó)的“文本意義”上得以確立。例如1906年制定了《大理院審判編制法》，該法規(guī)定：“關(guān)于司法裁判，全不受行政衙門干涉，以重國(guó)家司法獨(dú)立大權(quán)，而保護(hù)人民身體財(cái)產(chǎn)。”初步就法官獨(dú)立原則進(jìn)行規(guī)定。辛亥革命后，具有臨時(shí)憲法效力的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》由南京國(guó)民政府公布，西方國(guó)家的“三權(quán)分立”以及司法獨(dú)立原則被正式引進(jìn)中國(guó)。《中華民國(guó)臨時(shí)約法》規(guī)定，“中華民國(guó)以參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院行使其統(tǒng)治權(quán)”，“法官獨(dú)立審判，不受上級(jí)官?gòu)d之干涉”。1923年10月10日公布的《中華民國(guó)憲法》第97條規(guī)定：“中華民國(guó)之司法權(quán)，由法院行之。”第101條規(guī)定：“法官獨(dú)立審判，無(wú)論何人，不得干涉之?！钡?02條規(guī)定：“法官在任中，非依法律，不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職?！?946年《中華民國(guó)憲法》第80條規(guī)定：“法官須超出黨派以外，依據(jù)法律獨(dú)立審判不受任何干涉。”盡管如此，雖然司法與行政不分的司法傳統(tǒng)已不復(fù)存在，但傳統(tǒng)的司法體制下所遺留下來的習(xí)慣性做法和意識(shí)卻沒有即刻消失，相反卻頑強(qiáng)地生存下來，并深刻地烙印在絕大多數(shù)社會(huì)成員的意識(shí)當(dāng)中。從袁世凱的帝制自為、張勛復(fù)辟、皖奉軍閥的獨(dú)斷專橫以及蔣介石集黨政軍三權(quán)合一集權(quán)與專制模式上，還隱約能夠看到傳統(tǒng)的印記。從制度到觀念上的種種羈絆，使得司法獨(dú)立在近代中國(guó)的發(fā)展始終是步履維艱，前進(jìn)的勇氣不斷被現(xiàn)實(shí)的羈絆所磨滅。司法獨(dú)立猶如漂浮在近代中國(guó)社會(huì)層面上的浮油，始終沒有與中國(guó)社會(huì)形成水乳交融之勢(shì)。于是對(duì)傳統(tǒng)的復(fù)歸，似乎更符合社會(huì)的需要，在司法獨(dú)立的軀殼之下，兼理司法制度雖是幾經(jīng)變革，但卻暢行于整個(gè)民國(guó)時(shí)期。司法的傳統(tǒng)之于現(xiàn)代的司法獨(dú)立的影響足見一斑。[12]

2.制度原因

中國(guó)的政治體制與西方國(guó)家的三權(quán)分立的制度具有明顯的區(qū)別。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民;我國(guó)建立的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)模式是人民代表大會(huì)制度，作為行使權(quán)力的最高國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生、向它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。具體地說，就是人民代表大會(huì)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，又是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生政府、法院、檢察院。從相關(guān)規(guī)定中可以看出，我國(guó)的司法獨(dú)立是法院、檢察院作為整體的獨(dú)立。法院和檢察院內(nèi)部設(shè)立審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)，前者是作為審判組織對(duì)重大案件的處理具有決定權(quán)，后者是在檢察長(zhǎng)的主持下討論決定重大案件。我國(guó)上下級(jí)法院之間的獨(dú)立也是相對(duì)的，法院上下級(jí)之間是監(jiān)督關(guān)系，檢察院上下級(jí)之間是指導(dǎo)關(guān)系。此外，司法機(jī)關(guān)要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督。從法律規(guī)定上來看，我國(guó)關(guān)于司法獨(dú)立的相關(guān)規(guī)定是符合我國(guó)司法實(shí)踐的一種選擇，但是，這種制度設(shè)計(jì)也為我國(guó)司法地方化提供了制度土壤。司法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是毋庸置疑的，但是在司法實(shí)踐中有的地方黨委特別是地方政法委的協(xié)調(diào)辦案、拍板定案，則嚴(yán)重影響了司法獨(dú)立，導(dǎo)致司法地方化。導(dǎo)致司法地方化的另一個(gè)重要原因是行政權(quán)力干預(yù)司法權(quán)力。德國(guó)法學(xué)家沃爾夫甘·許茨曾經(jīng)說過：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨(dú)立，在任何時(shí)代都是一個(gè)問題?！盵13]在我國(guó)，司法實(shí)踐中法院和法官有時(shí)無(wú)力抵制來自行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，而造成這種不正常現(xiàn)象的根源在于司法保障體制的嚴(yán)重缺陷，即當(dāng)行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的行使時(shí)，我國(guó)法律沒有建立可以與行政機(jī)關(guān)相抗衡或者制約的制度機(jī)制。

3.經(jīng)濟(jì)原因

我國(guó)司法體制是在政權(quán)建設(shè)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等頂層制度設(shè)計(jì)過程中逐步發(fā)展并形成如今的制度框架，其不可避免地存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制度設(shè)計(jì)的痕跡，尤其是長(zhǎng)期以來實(shí)行司法權(quán)由中央和地方共享，形成了“條塊”管理相結(jié)合，以“塊”為主的管理體制和運(yùn)行方式。這種模式是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)不充分發(fā)達(dá)、資源短缺的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求的。一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，上述管理體制和運(yùn)行方式的弊端逐漸暴露出來，司法案件管轄完全按照行政區(qū)劃設(shè)置，人員任免、經(jīng)費(fèi)供給、職務(wù)保障完全依賴地方，使統(tǒng)一的中央司法事權(quán)被地方分割。另一方面，隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，利益集團(tuán)的博弈趨于“白熱化”，社會(huì)矛盾的增多等，都向傳統(tǒng)的司法體制提出了挑戰(zhàn)，司法地方保護(hù)、部門保護(hù)的弊端日益明顯。

（四）司法去地方化改革舉措

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改革司法管理體制，遏制司法地方化提出了明確的要求，黨的十八屆四中全會(huì)在三中全會(huì)《決定》的基礎(chǔ)上，對(duì)解決司法去地方化問題又提出了明確具體的改革措施。

1.改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制

三中全會(huì)《決定》提出了“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”重大措施，實(shí)施該措施主要涉及人事權(quán)和財(cái)權(quán)兩個(gè)基本問題。

（1）關(guān)于人事權(quán)的改革。司法權(quán)是一種國(guó)家性權(quán)力，體現(xiàn)為中央和地方各級(jí)司法系統(tǒng)的統(tǒng)一以及程序法和實(shí)體法的統(tǒng)一。因此，為了保證司法的公正、高效和權(quán)威，統(tǒng)一司法管理權(quán)是十分必要的。基于此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海司法改革試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱“上海方案”），明確了“省級(jí)統(tǒng)管”的具體路徑。“上海方案”試行在省一級(jí)設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官、檢察官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。遴選委員會(huì)的組成具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗(yàn)豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會(huì)人士代表。同時(shí)，組建由黨政部門、司法機(jī)關(guān)人員、專家學(xué)者組成的懲戒委員會(huì)。在落實(shí)“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的制度安排下，形成法官、檢察官省級(jí)統(tǒng)管的管理新格局。[14]“上海方案”的創(chuàng)新與進(jìn)步之處當(dāng)值首肯，但是，有學(xué)者認(rèn)為，這種方式仍然無(wú)法從根本上解決前文所述我國(guó)司法管理體制所存在的司法地方化的問題。為了從根本上防止地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于司法活動(dòng)的隨意干預(yù)，真正地促進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其司法權(quán)，該建議者主張構(gòu)建自治型的司法管理體制，即取消地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的管理權(quán)，將人財(cái)物管理權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)自己行使。具體說來，最高人民法院和最高人民檢察院可以設(shè)立專門的司法管理委員會(huì)，作為司法系統(tǒng)內(nèi)部司法管理的最高決策機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)成立相應(yīng)的司法管理委員會(huì)，接受最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)和上級(jí)司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的職責(zé)就是對(duì)全國(guó)司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行規(guī)劃，并在得到全國(guó)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)后，根據(jù)各地的實(shí)際情況再在全國(guó)地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的分配。而省級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法管理委員會(huì)應(yīng)該確保最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的分配方案在本轄區(qū)范圍內(nèi)得到貫徹落實(shí)。另外，根據(jù)司法管理的具體內(nèi)容，將司法管理分為三個(gè)分支，即司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)、司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)。[15]筆者認(rèn)為這種管理模式具有較強(qiáng)的封閉性和科層性。雖然它能夠?qū)崿F(xiàn)決議方式便捷化和高效化，但是容易發(fā)生決策脫離地方司法管理實(shí)際的情況，一旦地方法院對(duì)最高法院的決策缺乏認(rèn)同，不利于決策的推行。如果各級(jí)法官會(huì)議不能很好地履行職權(quán)，法院管理決策權(quán)力在司法實(shí)踐中就容易為各級(jí)司法管理局尤其是最高法院的司法管理總局所掌握，從而造成法院內(nèi)部統(tǒng)制，服務(wù)于法官的法院內(nèi)部行政管理部門反而成了法官的頂頭上司，進(jìn)而嚴(yán)重制約著法官的獨(dú)立性。同樣，筆者認(rèn)為“上海方案”中的遴選、懲戒委員會(huì)主要針對(duì)法官、檢察官的遴選和懲戒方面，這種規(guī)定過于簡(jiǎn)單粗陋，因?yàn)樗痉ü芾淼膬?nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于上述兩個(gè)方面，如果想徹底改變司法地方化的現(xiàn)狀，應(yīng)考慮將該委員會(huì)的職責(zé)擴(kuò)大及進(jìn)行細(xì)化，可以考慮設(shè)立法院審判管理委員會(huì)、法院行政事務(wù)管理委員會(huì)、法官管理委員會(huì)，其中的法官管理委員會(huì)主要從事法官選任、法官業(yè)績(jī)考評(píng)和法官懲戒、法官申訴等工作。

（2）關(guān)于財(cái)權(quán)的改革。司法機(jī)關(guān)的財(cái)政獨(dú)立在某種意義上是司法獨(dú)立的應(yīng)有之意。世界一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家的司法改革中，同樣始終繞不開一個(gè)問題，那就是司法經(jīng)費(fèi)如何獨(dú)立。我國(guó)也不例外?！吧虾７桨浮痹囆薪⒔?jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制，將各區(qū)縣法院、檢察院作為市級(jí)預(yù)算單位，納入市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理;建立資產(chǎn)統(tǒng)一管理機(jī)制，將各區(qū)縣法院、檢察院的資產(chǎn)由市相關(guān)部門統(tǒng)一管理。對(duì)此，有學(xué)者評(píng)價(jià)：“司法地方化問題的根本在于地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的體制，這種體制嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一和社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)，解決之道就是剝離司法管理及其經(jīng)費(fèi)與地方人大、政府的關(guān)系。但是，我國(guó)有3500多個(gè)法院、近20萬(wàn)名法官，如果規(guī)定法院的人財(cái)物都由中央統(tǒng)一管理，在操作上尚有一定難度，所以，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，是相對(duì)務(wù)實(shí)之舉?！盵16]然而，還應(yīng)該看到的是，“上海方案”仍然面臨著這樣一個(gè)問題，就是由于中國(guó)幅員遼闊，各個(gè)省份之間的差別很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)司法財(cái)政經(jīng)費(fèi)的差距，這種區(qū)域間的不平等仍然會(huì)觸動(dòng)不同區(qū)域法官的核心利益，影響其工作的積極性。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，法院人財(cái)物由中央統(tǒng)一管理才是其最終發(fā)展的方向。

2.設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院

2014年7月9日，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，針對(duì)現(xiàn)行審判權(quán)運(yùn)行的物質(zhì)制約、機(jī)制缺憾、體制保障等諸多方面存在的問題，提出包括健全完善跨行政區(qū)劃司法管轄制度等幾項(xiàng)重要改革舉措。四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，實(shí)踐中已有探索。2013年下半年，北京市調(diào)整司法區(qū)劃，設(shè)立第三中級(jí)人民法院和第三檢察分院。這些直轄市中級(jí)人民法院、檢察分院與其他按地（市、自治州）設(shè)立的中級(jí)人民法院、檢察院不同，并無(wú)相應(yīng)的一級(jí)黨委、政府和人大系統(tǒng)與之對(duì)應(yīng)，可以集中審理跨行政區(qū)域的民商事案件、行政案件、環(huán)境資源案件，從體制上可以削弱地方勢(shì)力對(duì)司法的干預(yù)，利于涉及地方利益的案件得到公正處理，促進(jìn)國(guó)家法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。[17]就法院而言，這種司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離的探索，是與中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，是與行政區(qū)劃相銜接、與法院系統(tǒng)上下審級(jí)監(jiān)督相協(xié)調(diào)、與偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相匹配的。[18]但是，這種跨行政區(qū)劃的法院、檢察院在全國(guó)范圍內(nèi)如何設(shè)立？還是一個(gè)值得進(jìn)一步思考的問題。有學(xué)者主張，根據(jù)行政區(qū)劃的面積、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，將 2至3個(gè)縣、市（縣級(jí)市）、區(qū)法院、檢察院進(jìn)行合并，或?qū)?2至3個(gè)地級(jí)市法院、檢察院進(jìn)行合并，組建跨縣、市（縣級(jí)市）、區(qū)或跨地級(jí)市的法院、檢察院，以阻斷地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)審判、檢察工作的干涉或者影響。有學(xué)者提出，可以參照海事法院的模式，在每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均設(shè)立若干個(gè)行政法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，分別負(fù)責(zé)相關(guān)一審案件的審理，高級(jí)人民法院作為二審法院;對(duì)當(dāng)事人不在一個(gè)行政區(qū)的重大的商事案件，由有管轄權(quán)法院的上一級(jí)法院審理。也有的學(xué)者主張，調(diào)整現(xiàn)在中級(jí)人民法院、省檢察院分院的司法管轄范圍，在各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)普遍建立跨管轄區(qū)域的中級(jí)人民法院、省檢察院分院，這些中級(jí)人民法院、省檢察院分院的管轄范圍不再受到現(xiàn)有“地級(jí)市”行政區(qū)劃的限制，而是由省級(jí)人民代表大會(huì)依法劃定。[19筆者認(rèn)為，無(wú)論哪一種改革方式都應(yīng)綜合考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，充分考慮人口、交通條件、案件情況和行政區(qū)劃演變等相關(guān)歷史因素，分別探索，擇優(yōu)推行。

3.最高人民法院設(shè)立巡回法庭

四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。”設(shè)立巡回法庭是此次司法改革的重要舉措之一，其目的一是防止地方保護(hù)主義;二是去除司法地方化，實(shí)現(xiàn)法院獨(dú)立行使審判權(quán);三是實(shí)現(xiàn)訴訟便民，解決集中到最高人民法院的信訪問題;四是維護(hù)法律的統(tǒng)一適用。最近，最高人民法院在深圳、沈陽(yáng)設(shè)立了兩個(gè)巡回法庭，并已經(jīng)開始受理、審理訴訟案件，贏得了初步肯定。但是，對(duì)于巡回法庭設(shè)立后，是否能夠?qū)崿F(xiàn)上述目的，是否需要繼續(xù)設(shè)立巡回法庭，以及如何設(shè)立及其運(yùn)行方式，仍需要觀察與探討。還有，巡回法庭審級(jí)與最高人民法院相同是否合適，也需要進(jìn)一步研究。與此同時(shí)，還應(yīng)該注意到，在目前日益緊張的司法資源條件下，巡回法庭的設(shè)立勢(shì)必增加最高法院的人力、物力和財(cái)力的投入，如何應(yīng)對(duì)這些矛盾，需要慎重思考。

三、健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，消除司法行政化

（一）司法行政化現(xiàn)狀透視

健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，消除司法行政化是本輪司法體制改革的支點(diǎn)之二。司法行政化是指違背司法的規(guī)律，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，按照行政權(quán)的行使方式行使審判權(quán)，導(dǎo)致司法被行政“格式化”的異化現(xiàn)象。[2]16長(zhǎng)期以來，我國(guó)的法院與行政機(jī)關(guān)一樣，都具有行政級(jí)別。從最高級(jí)法院到基層法院都被行政化。通常情況下，一般基層法院屬于縣處級(jí)，中級(jí)人民法院是副廳局級(jí)，高級(jí)法院、最高法院都對(duì)應(yīng)著行政級(jí)別。我國(guó)法律明確規(guī)定上下級(jí)法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但在司法實(shí)踐中，上下級(jí)法院卻是遵照一定的行政關(guān)系運(yùn)行。其一，裁判案件請(qǐng)示匯報(bào)制度。下級(jí)人民法院對(duì)于新類型案件以及適用法律有疑難的案件，甚至行政干預(yù)的案件，逐級(jí)向上級(jí)人民法院請(qǐng)示，然后根據(jù)上級(jí)人民法院答復(fù)或處理意見做出判決或裁定。其二，法院內(nèi)部案件審批制度。法院在外部行政化的同時(shí)，內(nèi)部行政化特征也很明顯。法院按照行政機(jī)關(guān)等級(jí)要求，將法官行政化，每個(gè)法官都有從科員、副科以至副部級(jí)、正部級(jí)的行政級(jí)別。無(wú)論是獨(dú)任審判員還是合議庭審理的案件，主審人員必須將案件審理的具體意見上報(bào)主管的副庭長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)簽字批準(zhǔn)后，才能裁判。其三，審判委員會(huì)制度。合議庭審理的案件，屬于重大、疑難、復(fù)雜的，必須提交院長(zhǎng)提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定，而握有生殺予奪權(quán)的審委會(huì)委員們基本上都沒有參加案件的審理活動(dòng)。其四，法官管理制度。法官的招聘、升遷、獎(jiǎng)懲、離任退職等，均是按照行政機(jī)關(guān)的人事管理進(jìn)行，比較突出地反映了我國(guó)法院體制的行政化。

（二）司法行政化流弊分析

司法權(quán)是從行政權(quán)中逐步分離出來的，司法與行政合一是古代中外司法制度的共同特點(diǎn)，司法權(quán)從其產(chǎn)生的那一天起就帶有行政權(quán)的烙印，司法獨(dú)立的過程實(shí)質(zhì)上就是司法權(quán)不斷去行政化的過程。

1.背離司法的本質(zhì)

西方資本主義國(guó)家為了司法獨(dú)立，建立了立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)“三權(quán)分立”的政治體制。我國(guó)司法體制仿蘇聯(lián)的模式而設(shè)置，蘇聯(lián)解體后，其原有的司法體制亦分崩離析，現(xiàn)今的俄羅斯和獨(dú)聯(lián)體、東歐各國(guó)在司法體制上基本上借鑒了西方國(guó)家的“三權(quán)分立”制度。堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，決定了中國(guó)司法體制既面臨與前蘇聯(lián)體制的決裂的選擇，又不能照抄照搬西方國(guó)家制度，必須建構(gòu)有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法體制。盡管我國(guó)和西方國(guó)家之間在司法所包含的內(nèi)容上可能存在著一定的差別，但是關(guān)于司法的底線或者本質(zhì)的理解并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。例如有學(xué)者認(rèn)為司法的本質(zhì)是理性，法律推理是一種理性過程，裁決者不能有利益、感情牽涉，中立是最基本的要求。[20]也有的學(xué)者認(rèn)為司法的本質(zhì)就是權(quán)威裁判，這種權(quán)威裁判要求的獨(dú)立的第三者進(jìn)行的裁判，是一種司法的終局性的裁判。[21]也有的學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)的本質(zhì)是判斷。這是司法權(quán)與以管理為本質(zhì)的行政權(quán)的最大區(qū)別。[22]其實(shí)裁判與判斷并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，只是關(guān)注的角度的差異，成熟的司法裁判與判斷，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是一種理性的過程。而行政權(quán)的本質(zhì)是管理，行政管理發(fā)生在社會(huì)生活的全過程，它不以一定的爭(zhēng)端的存在為前提，其職責(zé)內(nèi)容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務(wù)、協(xié)調(diào)等行為。[22]通過上述的界定可以看出，司法權(quán)具有與行政權(quán)完全不同的本質(zhì)屬性。二者是不兼容的。相對(duì)于行政職能的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度而言，司法職能的履行主體是分散的多數(shù)的平等主體。行政職能是國(guó)家依法管理社會(huì)的職能，在管理中實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在外部則是下級(jí)服從上級(jí)。而司法職能運(yùn)行的主體之間，即法官之間在行使裁判權(quán)的過程中，卻應(yīng)是獨(dú)立的、平等的，在法官之間不存在命令與服從的關(guān)系，裁判的責(zé)任后果由法官獨(dú)立承擔(dān)。但在我國(guó)，司法權(quán)具有明顯的行政化特點(diǎn)，例如，上下級(jí)法院的案件請(qǐng)示制度，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)批辦案件制度，案件法官等同于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的級(jí)別制度等，都帶有明顯的行政化傾向，抹殺了司法被動(dòng)、中立的屬性，與司法權(quán)的本質(zhì)完全背離。

2違背司法的規(guī)律

司法機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中必須遵循和堅(jiān)持穩(wěn)定的區(qū)別于其他事物的司法規(guī)律，這種規(guī)律能夠反映和體現(xiàn)司法權(quán)的本質(zhì)、特征和目標(biāo)。[23]司法體制可以分為集權(quán)體制和分權(quán)體制，前者重在司法統(tǒng)制，將權(quán)力向上集中;后者重在將權(quán)力下放，使個(gè)體而不是集體的司法官成為權(quán)力行使的主體。司法體制的分權(quán)結(jié)構(gòu)，契合了司法活動(dòng)的規(guī)律，是近現(xiàn)代訴訟中的基本原理之一。[24]當(dāng)前我國(guó)司法運(yùn)行中出現(xiàn)的問題主要集中在司法權(quán)官僚化、等級(jí)化，這都是與司法權(quán)分權(quán)不明息息相關(guān)，因此，分權(quán)制更契合司法活動(dòng)的規(guī)律，更符合我國(guó)司法改革的現(xiàn)狀。分權(quán)制管理的核心即司法獨(dú)立。因?yàn)椋獙?shí)現(xiàn)司法中立，保持居中裁判地位，必須保證司法不受干擾，司法權(quán)力是為了防止政府權(quán)力濫用而存在的，不保證司法獨(dú)立，就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效制約，人們的權(quán)利必將受到強(qiáng)權(quán)的任意蹂躪。所以，司法獨(dú)立不是法官的特權(quán)，而是政治民主、社會(huì)發(fā)展、權(quán)力制約、權(quán)利保障的本質(zhì)要求。

《司法獨(dú)立世界宣言》規(guī)定：“法官在作成裁判過程中，應(yīng)獨(dú)立于其同僚及其監(jiān)督者?！笔澜缟洗蠖鄶?shù)國(guó)家都認(rèn)同這樣的原則：刑事判決或民事判決都由多數(shù)票通過。同時(shí)任何人不得棄權(quán)。審判長(zhǎng)最后投票。如果某一個(gè)審判員不同意判決結(jié)果，那么法律也同樣賦予他書面闡述自己的特別意見的權(quán)利。這就是說，司法權(quán)隨著案件分散在每一個(gè)法庭甚至每一個(gè)法官手里。其他任何審判組織和任何法官都沒有權(quán)力對(duì)此案的審理和裁決發(fā)出指令或者進(jìn)行其他形式的干預(yù)，憲法和法律保障法庭和法官不受任何形式的干預(yù)。這種結(jié)構(gòu)意味著法官作為獨(dú)立的個(gè)體存在，每一個(gè)法官在審判自己承辦的案件時(shí)，不受任何其他人的干涉，甚至不受自己私欲的干涉。法官要實(shí)現(xiàn)上述的獨(dú)立首先要保證法官職位的條件和任期加以適當(dāng)保障，以確保其不受外來干涉即法官的身份要受到保障。這樣才能保證法官在實(shí)際履行其司法職務(wù)時(shí)，除了受法律及其良知的拘束外，不受任何干涉。

3.損害司法的權(quán)威

如果法律失去權(quán)威，那法律是什么？用列寧說過的一句話：那不過是毫無(wú)意義的空氣震動(dòng)而已。沒有權(quán)威的法律不再成其為法律，換言之，法將不法。[25]法律的權(quán)威是由國(guó)家強(qiáng)制力來保障，是通過法律的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。如何實(shí)現(xiàn)司法權(quán)威呢，首先是要保障裁判的過程和結(jié)果的公正，樹立司法權(quán)威。如果裁判不公正，人們就可能消極抵觸而不去執(zhí)行法律，法律就會(huì)變成一紙空文而無(wú)權(quán)威可言，這不僅嚴(yán)重地?fù)p害了司法的權(quán)威，而且最終會(huì)使司法失去生命。從目前我國(guó)的司法實(shí)踐來看，司法行政化是影響司法權(quán)威的重要因素之一。司法行政化為司法腐敗提供了可滋生的土壤，二者結(jié)合形成了我國(guó)司法權(quán)威喪失的兩大弊端，它們既分別存在，又互相滲透，交互作用，最終導(dǎo)致了司法不公。其次，提高司法公信力，強(qiáng)化司法權(quán)威，以獲取公眾對(duì)司法的信任和對(duì)判決的遵從，從而達(dá)到止紛息爭(zhēng)、穩(wěn)定社會(huì)秩序的目的。司法權(quán)威既是獲取信任的源泉和基石，又是對(duì)抗者和挑戰(zhàn)者的天敵。一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)當(dāng)中要想樹立起法律的權(quán)威，首當(dāng)其沖的是司法權(quán)威的樹立，很難想象一個(gè)缺乏公信力和權(quán)威的司法會(huì)很好地發(fā)揮其實(shí)施法律、維護(hù)社會(huì)秩序、主持社會(huì)正義之職責(zé)與功能。[26]樹立司法權(quán)威要求審判者只能服從于法律，而司法行政化會(huì)則導(dǎo)致法官在裁判時(shí)，不得不受制于法律之外的因素，必然導(dǎo)致?lián)p害司法的權(quán)威。

（三）司法行政化原因探尋

司法權(quán)獨(dú)立，司法與行政權(quán)分立等觀念最早產(chǎn)生并形成于西方國(guó)家。在西方的中世紀(jì)時(shí)期，被喻為西方世界史上最為黑暗的時(shí)代，其當(dāng)時(shí)的政治體制表現(xiàn)為三權(quán)合一，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)掌握在國(guó)王或者皇帝一個(gè)人手中，司法與行政不分，司法隸屬于行政。隨著資本主義迅速發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)思想家洛克為了對(duì)抗封建君主專制，提出了著名的權(quán)力分立與制衡的政治思想。他將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和外交權(quán)三種。洛克分權(quán)制衡的思想為現(xiàn)代意義上的分權(quán)和三權(quán)分立奠定了基礎(chǔ)。在18世紀(jì)法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)中，著名的思想家孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說，正式提出了三權(quán)分立的思想。這種分權(quán)制衡理論被資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家所普遍接受，并成為資產(chǎn)階級(jí)在建立政權(quán)上的一項(xiàng)重要的法律原則。應(yīng)該注意的是，西方國(guó)家這種分權(quán)制衡的思想并沒有在我國(guó)產(chǎn)生。近代中國(guó)社會(huì)在西方列強(qiáng)入侵的情況下，迫于當(dāng)時(shí)的時(shí)勢(shì)，進(jìn)行了清末的法制變革，意圖引進(jìn)西方的三權(quán)分立思想。但是限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治原因，這一制度變革并沒有產(chǎn)生大的影響。直至1949年新中國(guó)成立，廢除了國(guó)民黨六法全書，沿襲了解放區(qū)根據(jù)地時(shí)期的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)方法，在相關(guān)法律中明確地把法院劃歸由人民政府領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)，沒有獨(dú)立的地位，也沒有獨(dú)立的權(quán)力，直到我國(guó)的第一部憲法實(shí)施，我國(guó)才在法律上明文規(guī)定了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。在我國(guó)漫長(zhǎng)的封建歷史長(zhǎng)河中，封建集權(quán)思想根深蒂固，政治體制司法行政不分，文本意義上的三權(quán)分立思想同中國(guó)根深蒂固的行政立法不分觀念并沒有產(chǎn)生水乳交融之勢(shì)，反而，司法行政化在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)仍然具有極強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同感和極大的歷史慣性。因此，無(wú)論是觀念上還是歷史上所遺留下來的法制傳統(tǒng)都依然可以看出司法行政化的影子。從我國(guó)目前進(jìn)行得如火如荼的司法改革來說，根除行政化在司法領(lǐng)域的影響仍然需要做出巨大的努力。

（四）司法去行政化改革舉措

去除司法行政化，需要從司法系統(tǒng)內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面聯(lián)合治理。在司法系統(tǒng)內(nèi)部，應(yīng)該建立司法責(zé)任制，正如孟建柱在調(diào)研上海司法改革試點(diǎn)工作時(shí)所言：司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵。要按照讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的要求， 完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官責(zé)任制。也就是說，讓審判和檢察活動(dòng)回歸其司法本來面目，去除行政化，讓真正辦理案件的法官、檢察官有權(quán)依照法律獨(dú)立去判斷、裁判， 并承擔(dān)案件相應(yīng)責(zé)任。[27]同時(shí)，還要對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的外部環(huán)境予以治理。四中全會(huì)《決定》提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，就是為保證法院、檢察院的法官、檢察官依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。具體說來，在司法去行政化改革中，應(yīng)該推行如下主要措施。

1.建立法官檢察官員額制

目前，我國(guó)司法人員的管理采取的是同普通公務(wù)員完全相同的管理體制，是一種行政化的等級(jí)管理方式，這種管理體制與司法獨(dú)立的精神明顯不符。為了解決司法人員管理的行政化問題，必須將司法人員與普通公務(wù)員予以區(qū)分，對(duì)于司法人員采取有別于普通公務(wù)員的管理方式。為此，中央在本輪司法改革頂層設(shè)計(jì)中明確指出，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位。基于此，我國(guó)上海首先試點(diǎn)在法院、檢察院的人員管理方面實(shí)行員額制，通過員額制使得法官、檢察官的人事管理獨(dú)立出來，為實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立奠定一個(gè)制度基礎(chǔ)。具體而言，就是將司法機(jī)關(guān)工作人員分成 3 類：法官、檢察官;法官助理、檢察官助理等司法輔助人員;行政管理人員。在“上海方案”中，3類人員占隊(duì)伍總數(shù)的比例分別為 33%、52%和 15%，努力確保 85%的司法人力資源直接投入辦案工作。與之相配套，上海將實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理。改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任;上級(jí)司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官主要從下級(jí)司法機(jī)關(guān)中擇優(yōu)遴選;法官、檢察官還可以從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開選拔或調(diào)任。據(jù)了解，上海準(zhǔn)備用3年到5年的過渡期，逐步推行嚴(yán)格的司法人員分類管理制度。[28]目前，我國(guó)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部從不辦案但是卻是法官與檢察官的人員眾多。根據(jù)調(diào)查顯示，法院30多萬(wàn)工作人員中，擁有法官職稱的有20多萬(wàn)人，實(shí)際履行司法職能的人數(shù)不到10萬(wàn)人。這種司法官身份泛化現(xiàn)象不但使法官、檢察官的身份含金量下降，而且混淆了司法與司法行政工作的性質(zhì)與界限，司法屬性難以凸顯出來。[29]世界一些國(guó)家也有與我國(guó)一樣的歷史，即采取過法官、檢察官與普通公務(wù)員完全相同的管理模式，其后紛紛進(jìn)行改革，建立法官、檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列。例如韓國(guó)早在20年之前便完成了這項(xiàng)改造。而在2012年之前，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法官完全按照公務(wù)員的職級(jí)進(jìn)行管理（盡管工資薪酬有很大差別）。為擺脫行政化色彩，臺(tái)灣地區(qū)從 2012 年起不再把法官與行政級(jí)別對(duì)應(yīng)，而是根據(jù)“俸點(diǎn)”和年資確定法官的待遇，將法官?gòu)墓珓?wù)員隊(duì)伍中分離出來，旨在實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立。[30]員額制就意味著現(xiàn)有三分之二具有司法官身份的司法機(jī)關(guān)工作人員中的半數(shù)將失去法官或檢察官的身份，同時(shí)失掉了其相對(duì)應(yīng)的福利保障。這就意味著此項(xiàng)改革會(huì)牽動(dòng)絕大多數(shù)司法人員的利益問題，因此，如何有效地推進(jìn)改革仍然是未知之?dāng)?shù)。另外，該項(xiàng)改革是由司法機(jī)關(guān)自身進(jìn)行推行，由于其人事任免權(quán)仍由地方黨政機(jī)關(guān)決定，司法機(jī)關(guān)在推動(dòng)員額制改革中仍然不具有決定性作用，意味著此項(xiàng)改革仍然面臨著許多亟待解決的問題，例如佛山市中級(jí)人民法院在推動(dòng)員額制過程中就總結(jié)說：“受體制、機(jī)制、觀念、環(huán)境等多重因素限制，改革實(shí)施卻幾經(jīng)波折，不得不以妥協(xié)換發(fā)展。當(dāng)前審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制在內(nèi)部運(yùn)行良好，但依靠外部力量的保證、選任和監(jiān)督機(jī)制均未如愿，在措施上打了不少折扣，一些具有先進(jìn)性、前瞻性、科學(xué)性的思路未能破繭?！盵31]

（2）法官、檢察官辦案責(zé)任制

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，做到“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。四中全會(huì)《決定》中提出了“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”。我國(guó)《法官法》第8條第（二）明確規(guī)定：法官“依法審判案件不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。正如馬克思曾說過“法官除了法律就沒有別的上司，法官的責(zé)任是當(dāng)法律運(yùn)用到個(gè)別場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律的誠(chéng)摯理解來解釋法律”。[32]因此，賦予合議庭和獨(dú)任庭的法官以獨(dú)立審判的權(quán)力，同時(shí)對(duì)貪贓枉法、徇私舞弊、嚴(yán)重違反法定程序和有其他嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為的審判人員進(jìn)行責(zé)任追究是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革題中應(yīng)有之義。以“上海方案”為例，從推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制入手，科學(xué)劃分內(nèi)部辦案權(quán)限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。[33]具體來說，就是在獨(dú)任審判案件中，主審法官依法對(duì)案件審理全程、全權(quán)負(fù)責(zé)。在合議庭審理案件中，主審法官承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任。主任檢察官作為辦案組織的負(fù)責(zé)人，在檢察長(zhǎng)依法授權(quán)內(nèi)對(duì)做出的案件處理決定承擔(dān)辦案責(zé)任。而且，法院和檢察機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)擔(dān)任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。值得關(guān)注的是，“上海方案”提出探索建立法院、檢察院辦案人員權(quán)力清單制度。明確應(yīng)當(dāng)由主審法官、主任檢察官行使的司法權(quán)力，以及各項(xiàng)權(quán)力行使的相應(yīng)責(zé)任;建立執(zhí)法檔案，確保對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究。這種錯(cuò)案追究責(zé)任制度無(wú)疑對(duì)促進(jìn)法官、檢察官獨(dú)立辦案具有重要的意義，符合權(quán)責(zé)一體的司法理念。

（3）改革審判委員會(huì)制度

對(duì)審委會(huì)制度，已多有學(xué)者批評(píng)，認(rèn)為其違背司法審判規(guī)律，它的存在弊多利少。審判委員會(huì)是司法行政化的產(chǎn)物，是否仍有存在的必要？學(xué)界的觀點(diǎn)多是主張廢除審判委員會(huì)制度。從目前我國(guó)的司法現(xiàn)狀來看，法官素質(zhì)參差不齊，取消審判委員會(huì)可能會(huì)影響到案件的公正處理，因此，可以對(duì)審判委員會(huì)進(jìn)行改革。按照“審判員獨(dú)立辦案、法院獨(dú)立行使審判權(quán)”的原則改革，科學(xué)設(shè)定審判委員會(huì)職能，界定院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、合議庭、主審法官職責(zé)，改變過去院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”主審法官、合議庭行使審判權(quán)力的做法，完善院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)直接審理重大、復(fù)雜、疑難案件的制度。強(qiáng)化審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大問題、實(shí)施類案指導(dǎo)等方面的職能。[28]審判委員會(huì)討論決定的案件如果經(jīng)過審判監(jiān)督程序，最終證明屬于冤假錯(cuò)案的，也應(yīng)對(duì)原來投票同意做出判決、裁定的審判委員會(huì)委員予以問責(zé)，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

（4）廢除案件請(qǐng)示制度，建立專家咨詢制度

審判工作中實(shí)際存在的案件請(qǐng)示制度，沒有明確的法律依據(jù)，既使得法官缺乏不斷學(xué)習(xí)、努力提高業(yè)務(wù)能力的動(dòng)力，也變相剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)，使兩審終審制流于形式，因此應(yīng)當(dāng)予以廢除，以切實(shí)維護(hù)兩審終審制，提高法官的整體素質(zhì)。當(dāng)然，廢除案件請(qǐng)示制度之后，可以考慮建立專家咨詢制度，以便為法官做出正確的裁判提供意見或者建議。

四、結(jié)語(yǔ)

我們之所以提出要進(jìn)行改革，無(wú)疑是因?yàn)橹贫冗\(yùn)行中出現(xiàn)了障礙或者遇到了問題。面對(duì)我國(guó)司法制度運(yùn)行中的障礙及問題，從1997年黨提出司法改革至今，已經(jīng)經(jīng)過了不懈的努力?？v觀司法改革的成效，應(yīng)該看到已經(jīng)排除的障礙和解決的問題，充分肯定我國(guó)法治建設(shè)長(zhǎng)足與明顯的進(jìn)步，譬如司法公正性的提高，司法效率性的提升，人權(quán)保障的增強(qiáng)，司法制度逐步規(guī)范化、科學(xué)化等。但是，客觀而言，十幾年的司法改革中，盡管措施多多，然而并沒有觸及司法制度的根本性問題，尤其是司法地方化與司法行政化兩個(gè)“頑疾”一直保持著“頑強(qiáng)的生命力”。這就說明，司法地方化與司法行政化兩個(gè)問題，不僅是司法改革核心問題，而且是司法改革的難點(diǎn)問題。

時(shí)下，司法改革進(jìn)入深水區(qū)與關(guān)鍵期，在“路在何方”的歷史緊要關(guān)頭，四中全會(huì)《決定》高屋建瓴地指出了走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的“一條道路”，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的“一個(gè)體系”，明確以提高司法公正、提升司法公信力為核心目標(biāo)，圍繞司法去地方化和司法去行政化兩大支點(diǎn)，遵循司法的基本規(guī)律，“動(dòng)真的”，“玩實(shí)的”。

四中全會(huì)《決定》提出走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，這是執(zhí)政黨第一次明確提出“一條道路”“一個(gè)體系”的概念，這不僅是執(zhí)政黨對(duì)中國(guó)法治發(fā)展規(guī)律的實(shí)踐“把脈”，還是執(zhí)政黨對(duì)中國(guó)法治建設(shè)的理論貢獻(xiàn)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的提出，標(biāo)志著傳統(tǒng)意義上的以法律體系為載體的靜態(tài)法治正向以法治體系為載體的動(dòng)態(tài)法治轉(zhuǎn)變，法律上抽象的權(quán)利正向具體的訴權(quán)轉(zhuǎn)變，[1]為從根本上解決司法去地方化和司法去行政化問題提供了良好的先決條件和鮮明的理論指引。

建國(guó)六十多年、特別是司法改革十幾年來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都告訴我們，司法去地方化和司法去行政化改革的核心，是尊重司法運(yùn)行的客觀規(guī)律，尊重司法親歷性、判斷性、裁判性的本質(zhì)特征，讓審判者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。需要注意的是，司法去地方化和去行政化二者之間不是分立的，而是相輔相成的關(guān)系，只有實(shí)現(xiàn)司法去地方化，才能做到司法去行政化;反之亦然。同樣，司法去地方化和去行政化之間不是割裂的，而是相互促進(jìn)的關(guān)系，推進(jìn)司法的去地方化，有利于促進(jìn)司法的去行政化;反之亦然。在有人預(yù)見“中國(guó)世紀(jì)將從2015年開始”[34]的世界格局變革形勢(shì)下，執(zhí)政黨設(shè)計(jì)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系大廈將給世界一個(gè)怎樣的亮相，司法去地方化和司法去行政化就是這座大廈的兩個(gè)支點(diǎn)。

當(dāng)然，要取得全面深化司法體制改革成功，除牢牢抓住司法去行政化和司法去地方化兩個(gè)支點(diǎn)之外，還應(yīng)當(dāng)立足中國(guó)國(guó)情的空間和時(shí)間維度，堅(jiān)持權(quán)力制約與權(quán)利保障的基本方向，把握司法體制改革的宏觀與微觀目標(biāo)，著力司法體制改革的主觀與客觀努力，堅(jiān)守深化司法體制改革的基本立場(chǎng)。[35][參考文獻(xiàn)]

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Two Strong-points in Furthering a Comprehensive Reform of Judicial System

JI Xiang-de

（Law Institute of Chinas Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）

Abstract： Judicial reform was started in 1997 in China， we cannot say that there has been no decision， no measure， and no pursuing concerning the reform of judicial system ever since. In a series of judicial reform activities， there are some from-bottom-to-top experiments， or practices self-designed by relative judicial departments， or top designs made and carried out from the central government. However， no matter what kind of judicial reform has been made， the result is not effective. It even invites such negative social comment as “the wolf has come”. The basic reason for this is that “the nose of an ox” has not been found in the reform of judicial system. In other words， the pivotal part has not been found to remove the hard rock in the reform. At the same time， the authorities of the reform have not made up their minds in carrying out the reform， or some authorities are themselves the winners of the judicial system. The experiences and lessons of the judicial reform in the past few decades tell us that the administration and localization of justice are the two pivotal points in furthering the reform of judicial system. The authorities must now have the courage to make a prompt decision at the right moment so as to dominate the bottleneck of judicial reform.

Key words：reform of judicial system; administration of justice; localization of justice（責(zé)任編輯 劉永俊）