編者按：對于新版《大氣法》的修訂，北京市環(huán)保局機(jī)動車排放管理處處長李昆生認(rèn)為在管理層面，應(yīng)從加強(qiáng)環(huán)保部的地位入手，賦予環(huán)保部門更多的職責(zé)和權(quán)限；在具體的管理條款上，也需進(jìn)一步完善。

從與機(jī)動車排放污染控制相關(guān)的油品控制權(quán)的歸屬問題，機(jī)動車檢測項目次序，到增設(shè)處罰條款以及處罰權(quán)的實施等等問題，李昆生進(jìn)行了全面深入的解讀，并給出了具有針對性的建議。

工信部應(yīng)該與環(huán)保部共同審核發(fā)布合格車型公告

當(dāng)前汽車行業(yè)人士又一次提出環(huán)保部門停止發(fā)布達(dá)標(biāo)車型公告，僅在工信部大公告后面從事后監(jiān)管。其實，環(huán)保部盡管發(fā)布車型達(dá)標(biāo)公告已經(jīng)有10多年時間了，但是由于在機(jī)動車管理領(lǐng)域，環(huán)保部一直是弱勢的，發(fā)布的車輛環(huán)保配置公告，在全國絕大多數(shù)地區(qū)沒有任何效力，無奈之下，要求企業(yè)隨車攜帶的出廠合格證上標(biāo)注達(dá)標(biāo)情況，客觀上為企業(yè)套牌生產(chǎn)留下可乘之機(jī)。因此，實際上環(huán)保部門也只是從事汽車行業(yè)人士所期望的后端監(jiān)管，這樣做的效果如何呢？從2003年國2以后重型車車企就沒有認(rèn)真的實施過排放標(biāo)準(zhǔn)，也即從國2就開始做假，2008年以后國3標(biāo)準(zhǔn)也同樣的沒有被認(rèn)真的在全國執(zhí)行過，以至于2014年5月10日中央電視臺經(jīng)濟(jì)頻道嚗光說在河北發(fā)現(xiàn)大量自然吸氣重型柴油車（國1標(biāo)準(zhǔn)）就不足為怪了。接著同年5月12日中央電視臺《焦點訪談》曝光說在深圳發(fā)現(xiàn)用國3車銷售假國4重型車，其實國3車也是假的。為什么會形成今天這種積重難返的局面呢？其主要原因之一車輛上牌照只審工信部的“大公告”，“大公告”中沒有并不要求核查車輛配置的排放關(guān)鍵部件型號。環(huán)保部每年也組織環(huán)保一致性抽查，由于做假面積太大，環(huán)保部僅僅靠后端的抽查執(zhí)法是不能解決好問題的，更何況環(huán)保部在這方面的人力物力是有限的，而且不會在幾年之內(nèi)有很大的改觀，即使是2014年以來國家層面高度重視新車環(huán)保達(dá)標(biāo)問題，環(huán)保部等五部委聯(lián)合發(fā)文，依舊是運動式治理，難以收到理想效果，據(jù)了解，河北省環(huán)保廳按照五部委要求，會同相關(guān)部門在市場上抽查新車，不但是經(jīng)銷商不配合，汽車生產(chǎn)廠家也不配合，在市場上抽不到車，既使聯(lián)合工商部門情況依然如此，因為汽車生產(chǎn)商和經(jīng)銷商清楚從環(huán)保部到環(huán)保廳對新車公告沒有發(fā)言權(quán)，試想如果環(huán)保部的達(dá)標(biāo)車型公告在各地被象工信部車型公告一樣被認(rèn)真貫徹執(zhí)行，不達(dá)標(biāo)車可以暫停公告或撤銷公告，強(qiáng)制停止市場銷售，環(huán)保部門還會在市場上抽不到車嗎？環(huán)保部機(jī)動車污控中心工作人員到機(jī)動車生產(chǎn)廠的生產(chǎn)線或倉庫抽車檢測，不是被告之這是按照低速貨車（農(nóng)用車）標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)銷往農(nóng)村地區(qū)的，就是被說明是剛剛從市場上招回來的不達(dá)標(biāo)車，各種作弊和掩護(hù)作弊的方式方法五花八門，防不勝防。以上種種現(xiàn)象說明環(huán)保問題如果不從源頭開始嚴(yán)格管理，僅靠末端治理整頓，效果是非常差的，這是世界上達(dá)成普遍共識的，其實，工信部門掌握車輛公告的發(fā)布權(quán)是缺乏強(qiáng)有力法律支撐的，它只是根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》來發(fā)布公告，但是對車輛生產(chǎn)和銷售出現(xiàn)的各種問題特別是環(huán)保問題，工信部并沒有真正有力的處罰權(quán)，它只能按照工信部公告【工產(chǎn)業(yè)2010】第109號，《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理辦法》附件3實施細(xì)則對包括環(huán)保問題在內(nèi)的一致性進(jìn)行檢查，如果出現(xiàn)問題，它只能按照管理辦法第十條“對于不能保證產(chǎn)品生產(chǎn)一致性的車輛生產(chǎn)企業(yè)，工業(yè)和信息化部將視情節(jié)輕重，依法分別采取通報、限期整改、暫?；虺蜂N‘免于安全技術(shù)檢驗備案、暫?；虺蜂N其相關(guān)產(chǎn)品公告等措施”，10幾年來從國2到國4機(jī)動車環(huán)保問題越來越嚴(yán)重，重型商用車全行業(yè)做假，鮮見有工信部上述管理辦法第十條的“最嚴(yán)厲”撤銷公告處罰，難道對環(huán)境對人體健康造成的危害就一個撤銷公告就可以了解了的嗎？不應(yīng)該進(jìn)行更加嚴(yán)厲的懲罰嗎？造成以上嚴(yán)重局面的原因之一，就是由于工信部門發(fā)布公告并沒有一部強(qiáng)有力的法律做支撐，也即工信部確實沒有能力實放全面的嚴(yán)格的監(jiān)管，這是典型的只負(fù)責(zé)審批，不管后端監(jiān)管。這種局面難道不應(yīng)該在這次大氣法修訂中予以改變嗎？在大氣污染嚴(yán)重的今天，有些人還僅從狹隘部門利益出發(fā)，只顧自己在前端行使審批權(quán)利，基本上不進(jìn)行有力后端監(jiān)管，也不容別的部門染指自認(rèn)為是自己的一畝三分地——車輛公告，實際上是在無視大氣污染的嚴(yán)重局面，而是在有意識或無意識地削弱機(jī)動車領(lǐng)域的環(huán)保監(jiān)管，只能說明他們就沒有環(huán)保意識。

北京市自從1999年率先實施國1標(biāo)準(zhǔn)以來，已經(jīng)連續(xù)5次率先實施國家標(biāo)準(zhǔn)，實施的效果得到了國內(nèi)外認(rèn)可，北京市環(huán)保局積累了一套比較有效的做法，其經(jīng)驗值得借簽。依據(jù)地方人大立法授權(quán)發(fā)布環(huán)保車型目錄，其目的是要保證達(dá)標(biāo)的基本環(huán)保關(guān)鍵零部件與型式核準(zhǔn)時一致并且安裝到位，這是保障車輛基本達(dá)標(biāo)的前提。以一家企業(yè)生產(chǎn)的達(dá)國5標(biāo)準(zhǔn)輕型汽油車為例，其目錄的主要內(nèi)容是，“天津一汽豐田汽車有限公司 TV7133DLXE5轎車TV7133GL-iE5轎車，發(fā)動機(jī)：4NR （天津一汽豐田發(fā)動機(jī)有限公司） 機(jī)外凈化器：前：0Y020 （天津雙協(xié)機(jī)械工業(yè)有限公司），后：CH3 （天津三五汽車部件有限公司），燃油蒸發(fā)控制裝置：77704-0D100 （愛三（天津）汽車部件有限公司），氧傳感器：前：89467-0D040 （電裝（廣州南沙）有限公司），后：89465-0D230 （上海特殊陶業(yè)有限公司）”； 再以一家達(dá)國5的重型柴油車為例，“航天晨光股份有限公司 CGJ5122ZXXE5車廂可卸式垃圾車CGJ5126ZYSE5 壓縮式垃圾車，發(fā)動機(jī)：ISD180 50 （東風(fēng)康明斯發(fā)動機(jī)有限公司），噴油泵型號：CR/CP3HS3/L110/30-789S （BOSCH），噴油器型號：0 445 （BOSCH），增壓器型號：HE221W （無錫康明斯渦輪增壓技術(shù)有限公司），OBD型號：15 （Cummins），SCR排氣處理器型號：SCRV025 （Cummins），SCR系統(tǒng)尿素計量泵型號：UDS2.5 （Emitec），NOX傳感器型號：NB1500 （Cummins）；”。

當(dāng)初新車注冊時是由交警負(fù)責(zé)審驗環(huán)保目錄，但是由于技術(shù)內(nèi)容越來越多，交警部門不愿承擔(dān)職責(zé)之外的責(zé)任，轉(zhuǎn)交環(huán)保局審核，使環(huán)保審核成為車輛注冊的前置審核，開始是環(huán)保局工作人員駐新車檢測場負(fù)責(zé)檢驗，以后隨著年檢場對業(yè)務(wù)的掌握，是每個新車型的第一輛車注冊時由環(huán)保局工作人員隨機(jī)抽查審核，后繼車輛由檢測場人員按照目錄進(jìn)行審核，目前在北京市銷售的新車上述環(huán)保基本關(guān)鍵零部件差錯一個字母或生產(chǎn)廠家不符都不能注冊上牌。

北京市依靠環(huán)保目錄實現(xiàn)新車上牌照嚴(yán)格環(huán)保零部件檢查，在確保車輛安裝了達(dá)標(biāo)所必須的環(huán)保零部件的基礎(chǔ)上，而后用所建與型式核準(zhǔn)試驗同等檔次的實驗室，每年從市場或用戶手里不定期抽測500輛次以上，涵蓋一到兩百個車型（北京市場上有約兩千多個車型），進(jìn)行環(huán)保一致性和在用車符合性即耐久性達(dá)標(biāo)檢測，也起到了重要作用，就標(biāo)準(zhǔn)的實施效果來說，國內(nèi)外專家一致認(rèn)為北京市實施標(biāo)準(zhǔn)是比較成功的，這得益于北京市有一套比較完善的監(jiān)管體系。建立健全這一套體系北京市前后共約用了15年時間，其中后端監(jiān)管的實驗室系統(tǒng)和試驗人員的培養(yǎng)用了6年左右時間，而且現(xiàn)在仍在加強(qiáng)培訓(xùn)，但是由于機(jī)動車型式核準(zhǔn)級檢測是專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，與國外同行和國內(nèi)認(rèn)證實驗室相比，我們的檢測設(shè)備和人員素質(zhì)還有不小差距。這里既有人員編制問題、也有體制機(jī)制的問題，還有財政經(jīng)費的保障問題。

如果今后各級環(huán)保部門只能從事機(jī)動車排放末端管理，同樣會遇到以上問題，第一，在全國抽測檢查實驗室布局后，先要解決編制問題。第二，確定編制后，能否招聘到合格檢測人員是至關(guān)重要。有能力的檢測人員愿意到可以盈利的檢測機(jī)構(gòu)工作，也不愿意來環(huán)保系統(tǒng)的事業(yè)單位所屬實驗室工作。第三，如果全國范圍新建2-4個型式核準(zhǔn)級別的抽查實驗室，并維持運行，不但需要投入大量建設(shè)資金，而且每年還需要大筆財政資金維持正常運行，等上述問題得到較好基本解決時，估計至少5年過去了，5年左右的時間正是一個排放標(biāo)準(zhǔn)的實施周期。

有人會說，為什么不租用第三方型式核準(zhǔn)檢測試驗室進(jìn)行環(huán)保抽查檢測？我們也做過嘗試，但是目前國家級檢測機(jī)構(gòu)任務(wù)繁忙，時間進(jìn)度和空間布局上很難滿足各地機(jī)動車環(huán)保檢查需求，而且檢測過程不宜得到有效的控制，因此有必要由環(huán)保部門牽頭在國內(nèi)整體布局建立一定數(shù)量的機(jī)動車環(huán)保檢測實驗室。

因此，在當(dāng)前新車環(huán)保達(dá)標(biāo)領(lǐng)域問題十分嚴(yán)重，車企整體誠信度不高的情況下，最好的過渡辦法是應(yīng)該將環(huán)保部排放合格車型公告與工信部車輛大公告合并，成立聯(lián)合審批辦公室，聯(lián)合發(fā)布車型公告，一來可以減輕企業(yè)多頭申報負(fù)擔(dān)，二來如果出現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)車輛大面積不達(dá)標(biāo)或者故意造假等環(huán)保問題時，環(huán)保部門可以依托車型公告依法取消公告車型，停止市場銷售。在此基礎(chǔ)上，各地環(huán)保部門可會同當(dāng)?shù)毓膊块T，要求年檢場對新車上牌照實施前置監(jiān)管，做到這一點，也只是在中國的新車排放監(jiān)管方面邁出的第一步，第二步是要通過公告的管理實現(xiàn)對不良環(huán)保技術(shù)路線的管控。才不會出現(xiàn)重型車實施國三標(biāo)準(zhǔn)后，為了增強(qiáng)所謂的“市場競爭力”，該上的電控、增壓中冷、高壓共軌燃油噴射/單體泵或泵噴嘴技術(shù)路線，被機(jī)械泵、增壓、內(nèi)置EGR或外掛開環(huán)EGR替代，內(nèi)置EGR方式靠把噴油提前角調(diào)整成負(fù)幾度后勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)，通過型式核準(zhǔn)進(jìn)入國家大公告，批量生產(chǎn)時為滿足用戶動力性和能耗需求，再調(diào)整成正噴油提前角；外掛開環(huán)EGR方式也不能穩(wěn)定耐久達(dá)標(biāo)。即使這種實際是國二的技術(shù)路線，也沒有全部應(yīng)用在批量生產(chǎn)的車輛上。第三步，是通過公告對國家重型車排放標(biāo)準(zhǔn)的漏洞（實際上是歐洲標(biāo)準(zhǔn)的漏洞）給予彌補。如對選用SCR技術(shù)路線達(dá)國4重型柴油車排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，在低速低負(fù)荷工況區(qū)時，尿素溶液不噴射，氮氧化物超過國2的排放問題，要補充進(jìn)行WHTC工況標(biāo)定，這里有準(zhǔn)備登錄公告的新車（機(jī)）型，也有已經(jīng)在公告上的“達(dá)標(biāo)”機(jī)型，均需要借助公告來進(jìn)行有效的管控。北京市已經(jīng)在出臺WHTC工況地方標(biāo)準(zhǔn)后，通過目錄，要求車企對新車（機(jī)）型和已在目錄上的車（機(jī)）進(jìn)行標(biāo)定和補充標(biāo)定，并對在用車實施改造。第四步，對于環(huán)保部門加緊建設(shè)自己的型式核準(zhǔn)級別的實驗室，建立并完善抽查檢測體系，對不達(dá)標(biāo)的車型給予嚴(yán)厲的處罰，做到并做好這一步后，才可以考慮放松或直至放開對車輛的前端公告控制。故，大氣法應(yīng)該授與環(huán)保部門與工信部門共同發(fā)布合格車型公告。此外，為實現(xiàn)準(zhǔn)確的環(huán)保監(jiān)管，公安部門應(yīng)與環(huán)保部門共享車輛注冊信息。

因此，建議大氣法修訂草案第37條第一款修改為，“國務(wù)院工業(yè)和信息化行政主管部門會同環(huán)境保護(hù)主管部門聯(lián)合發(fā)布機(jī)動車車型（發(fā)動機(jī)）達(dá)標(biāo)公告，機(jī)動車、非道路移動機(jī)械和船舶向大氣排放污染物不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”。

在用機(jī)動車定期檢測應(yīng)當(dāng)前置于安全檢測

草案第四十條：機(jī)動車排放檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法通過計量認(rèn)證，使用經(jīng)依法檢定合格的機(jī)動車排放檢驗設(shè)備，按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定的規(guī)范，對機(jī)動車進(jìn)行排放檢驗，并與環(huán)境保護(hù)主管部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)檢驗數(shù)據(jù)實時共享。機(jī)動車排放檢驗機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對檢驗數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

這一條款應(yīng)理解為在用車定期檢測條款，其關(guān)鍵在于環(huán)保檢測要前置，否則車主如果不去參加定期檢測，環(huán)保部門是沒有什么約束手段的。北京市的經(jīng)驗是依托于過去已經(jīng)成熟的公安部門管理的機(jī)動車年檢場，建設(shè)環(huán)保檢測線并通過地方立法前置檢測，一是可以使車主少跑路，減少怨言；二是可以保證參檢率。目前不少地方環(huán)保檢測機(jī)構(gòu)都是單獨建立的，參檢率很低。北京市大氣污染防治條例第七十二條規(guī)定“在用機(jī)動車應(yīng)當(dāng)符合本市機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，并定期進(jìn)行排放污染檢測；檢測合格的，方可進(jìn)行機(jī)動車安全技術(shù)檢驗，核發(fā)（環(huán)保）檢測合格標(biāo)志”。

對三次檢測并維修不合格的車輛應(yīng)公安交管部門注銷牌照

草案第四十四條：在用機(jī)動車經(jīng)維修或者采用控制技術(shù)后，大氣污染物排放仍不符合國家在用機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制報廢，其所有人應(yīng)當(dāng)將機(jī)動車交售給報廢機(jī)動車回收拆解企業(yè)，由報廢機(jī)動車回收拆解企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記、拆解、銷毀等處理。

這一條款不具有可操作性。車主自己不會把檢測不合格的機(jī)動車送到報廢解體廠去解體。因此應(yīng)該修訂為“在用機(jī)動車經(jīng)維修或者采用控制技術(shù)后，大氣污染物排放仍不符合國家在用機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)的，由公安交管部門強(qiáng)制注銷車輛牌照，不允許上路行駛或其所有人應(yīng)當(dāng)將機(jī)動車交售給報廢機(jī)動車回收拆解企業(yè)，由報廢機(jī)動車回收拆解企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記、拆解、銷毀等處理。

違反低排放區(qū)行駛規(guī)定的機(jī)動車應(yīng)設(shè)置專門處罰條款

第四十五條：省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。

這一條實際上是給環(huán)保部門設(shè)置機(jī)動車行駛低排放區(qū)的權(quán)利，而不是某些人理解的給予的設(shè)置機(jī)動車單雙號行駛的權(quán)利。對應(yīng)的第八十七條第二款罰則“機(jī)動車駕駛?cè)笋{駛機(jī)動車在縣級以上人民政府規(guī)定的限制、禁止機(jī)動車通行的排放控制區(qū)域和時間內(nèi)上道路行駛的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法予以處罰”，實際上是不存在的。因為公安交管部門認(rèn)為他們的執(zhí)法依據(jù)是道交法，而在道交法中根本就沒有因機(jī)動車環(huán)保排放問題限制行駛的相應(yīng)條款，他們執(zhí)法無依據(jù)。因此八十七條第二款罰則應(yīng)單設(shè)條款，即“違反第四十五條的機(jī)動車應(yīng)罰款300元”。

增加環(huán)保部發(fā)布非道路移動機(jī)械排放達(dá)標(biāo)公告條款

非道路移動機(jī)械排放是僅次于柴油車的第二大柴油機(jī)排放污染源，管理難度大于機(jī)動車，盡管國家發(fā)布了相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，但是由于沒有到位的前端監(jiān)管，基本上處于失控狀態(tài)，因此應(yīng)授權(quán)環(huán)保部發(fā)布非道路移動機(jī)械排放達(dá)標(biāo)公告，不合格機(jī)型不允許銷售，并設(shè)相應(yīng)的的罰則，由各地環(huán)保部門監(jiān)督執(zhí)法。

增加條款授權(quán)環(huán)保部門管控排放達(dá)標(biāo)技術(shù)路線

實施國3國4以來，特別是在重型柴油車排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)路線上業(yè)內(nèi)有過幾次所謂的“爭論”，第一次是用單體泵代替高壓共軌，第二次是用機(jī)械泵加EGR代替電控高壓共軌，第三次是用POC代替DPF或SCR，盡管某些技術(shù)路線已經(jīng)被國內(nèi)外絕大多數(shù)專家一致否定，認(rèn)為不能夠穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，但確能在汽車生產(chǎn)企業(yè)和型式核準(zhǔn)檢測機(jī)構(gòu)的共同努力下通過核準(zhǔn)，堂而皇之地登錄“大公告”，排放達(dá)標(biāo)技術(shù)路線的管理失控是主要原因之一。原本在重型車排放控制領(lǐng)域，由于車重而大，主要檢測只能針對發(fā)動機(jī)排放，客觀上形成了標(biāo)準(zhǔn)檢測的重大結(jié)構(gòu)性缺陷，在環(huán)保前置審查可以保證環(huán)保相關(guān)配置齊全的情況下，整車排放仍然有可能很高，即超過發(fā)動機(jī)通過認(rèn)證時的排放，實際上是整車廠或是發(fā)動機(jī)廠應(yīng)用戶的需求采用節(jié)油模式電控程序而不顧排放控制的要求，這一問題一直是對重型車排放監(jiān)控的短板，環(huán)保部門本已不易監(jiān)控，如果技術(shù)路線再出原則性錯誤，后果就更為嚴(yán)重，因此建議，授權(quán)環(huán)保部門成立專家技術(shù)委員會，經(jīng)委員會否定的技術(shù)路線不允許應(yīng)用。

（作者系北京市環(huán)保局機(jī)動車排放管理處處長）