劉行健 黃茂欽

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

一、“小產(chǎn)權(quán)房”問題的政策變遷及分析

小產(chǎn)權(quán)房問題牽涉眾多利益關(guān)系，十分復(fù)雜。從中央政府層面來看，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題實(shí)施的政策也經(jīng)歷了一個(gè)變化發(fā)展的過程，這一過程大致可以概括為三個(gè)階段，即從“曖昧提示”下的政策猶豫階段到 “倉(cāng)促禁令”下的政策權(quán)宜階段，再到如今的“醞釀試點(diǎn)”下的政策治理階段。

（一）“曖昧提示”下的政策猶豫階段

從上世紀(jì)90年代起，小產(chǎn)權(quán)房就開始在城市近郊蔓延。2003年前后，小產(chǎn)權(quán)房的交易已經(jīng)令中央和地方政府都十分擔(dān)憂。但在該時(shí)期，政府對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房的立場(chǎng)并不堅(jiān)定，并未下定決心予以取締，而是采用了一種十分曖昧的方式提醒小產(chǎn)權(quán)房交易中可能存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在2007年6月，原建設(shè)部曾發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購(gòu)房者 “以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定”。

（二）“倉(cāng)促禁令”下的政策權(quán)宜階段

從2007年底開始，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房問題的政策有所收緊。例如，當(dāng)年12月，國(guó)務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)明確要求，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房；2008年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，要求任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度；2009年9月，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅(jiān)決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房，等等。［1］從2007年底開始推出的這一系列政策體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公權(quán)介入特征和權(quán)宜色彩。面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房星火燎原之勢(shì)，一方面因其涉及重大民生保障問題而不能輕言取締，另一方面又因關(guān)乎法律尊嚴(yán)而不得不禁，但相關(guān)政策只停留在叫停小產(chǎn)權(quán)房、阻止其繼續(xù)蔓延上，對(duì)于已有的小產(chǎn)權(quán)房該如何處置之類的問題少有涉及，并且此類政策的頒行在時(shí)間上也略顯倉(cāng)促。

（三）“醞釀試點(diǎn)”下的政策治理階段

從2010年5月開始，相關(guān)部委就小產(chǎn)權(quán)房問題著手進(jìn)行新的整治，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，采取“一案一處理”的方式來加以解決，但全國(guó)性的處理方案仍付闕如。2013年12月，國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》，該通知一方面要求堅(jiān)決查處小產(chǎn)權(quán)房在建、在售行為，另一方面要求結(jié)合實(shí)際研究對(duì)在建、在售小產(chǎn)權(quán)房提出“分類處理”的意見。自此，小產(chǎn)權(quán)房的處置問題再次受到關(guān)注，而政府也有意開展排查、試點(diǎn)工作，并在此過程中進(jìn)一步明確提出對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房的立場(chǎng)。

綜上可見，小產(chǎn)權(quán)房問題的政策發(fā)展大至可以分為上述三個(gè)階段，盡管這三個(gè)階段的政策內(nèi)容可能存在交叉而不是絕對(duì)前后承繼的。國(guó)家層面的政策變遷反映出該問題的復(fù)雜性。雖然從本世紀(jì)初開始，中央政府一直都十分重視小產(chǎn)權(quán)房問題，但不同階段的不同政策所反映出的管理者的態(tài)度和立場(chǎng)卻有很大的不同。而如何在法治與民生、法律效果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果之間保持平衡，則是管理者始終要面對(duì)的問題。從上述三個(gè)階段的政策發(fā)展來看，政策的中心主要在于遏制，但由于同時(shí)期商品房?jī)r(jià)格的居高不下以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城市和集體土地價(jià)格的巨大差別等原因，都使得小產(chǎn)權(quán)房的建造、交易和使用呈現(xiàn)出“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的態(tài)勢(shì)，由此也令中央政府遏制小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)擴(kuò)張的政策目的難以實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)管理者終于決定對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行整頓治理之時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)其中的各種利益關(guān)系已經(jīng)盤根錯(cuò)節(jié)。若不能在兼顧協(xié)調(diào)各利益關(guān)系的前提下，設(shè)計(jì)出合理的解決方案，特別是針對(duì)大量已經(jīng)建成的，甚至是已經(jīng)多次交易的小產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)合理的解決方案，那么此項(xiàng)治理可能難以取得預(yù)期的效果，甚至極有可能會(huì)誘發(fā)新的矛盾。

二、對(duì)現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”分類處置的構(gòu)想——處置原則的確立

現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模龐大，成因復(fù)雜。處理現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的過程，是一個(gè)“利益博弈”的過程，既然是“利益博弈”，就需要將各個(gè)利益主體的利益都加以考慮，處置的手段必然不能是 “一刀切”，而應(yīng)當(dāng)是努力協(xié)調(diào)各方利益，爭(zhēng)取以較低的成本消除違法現(xiàn)象，并保持社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。［2］筆者認(rèn)為，最符合上述要求的方法，就是分類處置的策略，即首先確立分類處置小產(chǎn)權(quán)房的前提性原則，然后對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行多重分類，針對(duì)不同的情況制定不同的治理方案。

（一）利益均衡原則

在小產(chǎn)權(quán)房眾多的利益主體中，國(guó)家和作為購(gòu)買者的私人之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)極為重要和關(guān)鍵。國(guó)家代表著公共利益，在與個(gè)人利益沖突時(shí)，原則上應(yīng)是公共利益優(yōu)先，但在小產(chǎn)權(quán)房問題上，公共利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)與均衡則顯得尤其復(fù)雜。與普通商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房所具有的價(jià)格優(yōu)勢(shì)是因其用地是集體土地所致。小產(chǎn)權(quán)房主要建設(shè)在集體土地上，無需繳納土地出讓金及各項(xiàng)稅費(fèi)，在實(shí)踐層面打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，同時(shí)也給國(guó)家財(cái)政稅收體系造成了巨大沖擊。此外，從住房保障角度講，國(guó)家對(duì)公民負(fù)有“安居”的責(zé)任，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了政府提供保障住房的壓力。但在此背后，卻又隱藏著小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商無序開發(fā)、農(nóng)用地面積銳減等隱患。因此，在小產(chǎn)權(quán)房問題上，政府應(yīng)本著增進(jìn)社會(huì)最大多數(shù)人的最大幸福的原則［3］，通過有效治理來協(xié)調(diào)好眾多的利益關(guān)系，特別是其中的公共利益與個(gè)人利益之間的平衡。

（二）區(qū)別對(duì)待原則

小產(chǎn)權(quán)房在實(shí)際存在形態(tài)上呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以把其分為不同的類型。典型的劃分主要有四類：一是按照所占用的土地類型來分，可以分為建造在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房、建造在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房和建造在未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房；二是按照是否符合土地利用總體規(guī)劃來分，可以分為符合土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房和不符合土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房；三是按照小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)進(jìn)度以及出售情況來分，可以分為在建在售、已建已售和未建成等類型的小產(chǎn)權(quán)房；四是按照購(gòu)房者的目的來分，可以分為居住型、投資型和休閑型小產(chǎn)權(quán)房。由于每一類型中的利益關(guān)系各不相同，因而在處置小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)，必須堅(jiān)持方法的多樣性，不能簡(jiǎn)單一概而論，或隨意使其合法化，或?qū)ζ淙P否定。

（三）循序漸進(jìn)原則

小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)已歷經(jīng)20多年的發(fā)展，規(guī)模巨大，分布范圍廣泛。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理應(yīng)遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，任何倉(cāng)促、極端的做法都是有失偏頗的。我們應(yīng)注意到市場(chǎng)自身內(nèi)部的調(diào)節(jié)性及法律秩序的歷史性、連續(xù)性，運(yùn)用好市場(chǎng)這只看不見的手，并堅(jiān)持在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)運(yùn)用法治方式來完成對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處置。在具體方案制定上，要求我們綜合考慮短期和長(zhǎng)期舉措，將宏觀政策與微觀舉措相結(jié)合。此外，各地政府也應(yīng)因地制宜，結(jié)合國(guó)家的現(xiàn)行法制和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定符合地域特點(diǎn)且兼具操作性的具體治理方案。

（四）維護(hù)穩(wěn)定原則

秩序價(jià)值是社會(huì)的根本價(jià)值之一，任何一項(xiàng)公共治理措施的實(shí)施都必須對(duì)此有充分的考慮。而穩(wěn)定的社會(huì)秩序?qū)μ幱谵D(zhuǎn)型期的中國(guó)來說尤為重要，因?yàn)榉€(wěn)定的秩序?yàn)榻?jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。為此，在處理小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)，需要對(duì)相關(guān)的措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和法治評(píng)估，而評(píng)估的核心就在于相關(guān)措施能否依法確保社會(huì)穩(wěn)定。

三、對(duì)現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”分類處置的構(gòu)想——具體方案的設(shè)計(jì)

在確立若干前提性原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮設(shè)計(jì)出對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類處置的若干具體的治理方案。

（一）對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)階段小產(chǎn)權(quán)房的治理方案

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的小產(chǎn)權(quán)房，原則上一律禁止，其原因如下：首先，由于項(xiàng)目尚未動(dòng)工，所涉及的利益關(guān)系較明晰，不會(huì)造成對(duì)某個(gè)特定主體的嚴(yán)重影響，禁止開發(fā)不會(huì)有損于社會(huì)穩(wěn)定；其次，小產(chǎn)權(quán)房在現(xiàn)行法制框架內(nèi)存在的根據(jù)并不充分，始終存在“名不正，言不順”的問題，因而對(duì)于該階段的小產(chǎn)權(quán)房，理當(dāng)禁止。

在沒有專門的法律法規(guī)出臺(tái)前，原則上不允許任何小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目上馬，但也應(yīng)當(dāng)允許有極個(gè)別情況下的例外，但必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審查及限制。例如，如果籌劃中的建設(shè)項(xiàng)目符合城市總體規(guī)劃，其承包方又具有主體資質(zhì)，在這種情況下可以根據(jù)建設(shè)工程的總體規(guī)劃，由政府牽頭，將項(xiàng)目合法化，但前提是補(bǔ)足稅費(fèi)和完善手續(xù)。

（二）對(duì)于在建、在售小產(chǎn)權(quán)房的治理方案

對(duì)于正在建設(shè)中或者正在銷售中的小產(chǎn)權(quán)房，首先應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。對(duì)于正在建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房，監(jiān)管的主要任務(wù)是對(duì)開發(fā)商主體資格進(jìn)行審查。如果開發(fā)商不具備相應(yīng)的資質(zhì)，則應(yīng)當(dāng)由政府職能部門宣布其違法，予以拆除。而對(duì)于正在出售的小產(chǎn)權(quán)房，由房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)依法對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行鑒定，并出具《房屋質(zhì)量安全鑒定書》［4］；房屋質(zhì)量未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，不符合居住安全要求的，當(dāng)認(rèn)定其違法，予以拆除。

對(duì)于符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的在建、在售小產(chǎn)權(quán)房，可區(qū)分為建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房和建設(shè)在其他集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房。前者，特別是建設(shè)在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律規(guī)定無條件強(qiáng)制拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。而對(duì)于后者，處理彈性相對(duì)更大，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著重從“是否符合規(guī)劃”的角度分析其處理方式。

1.農(nóng)用地以外其他集體土地上不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房的處理

對(duì)于不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，原則上應(yīng)予以拆除，但不應(yīng)受教條主義的限制，而應(yīng)當(dāng)將違反規(guī)劃的項(xiàng)目與整體規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比，分析執(zhí)法成本，如果適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不會(huì)造成嚴(yán)重的影響，則可以考慮依照法定程序變更規(guī)劃，使其合法化，但作出這樣的決定需要充分論證、謹(jǐn)慎抉擇。［5］此外，筆者認(rèn)為，對(duì)那些違反重大公共利益的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)一律拆除，此類小產(chǎn)權(quán)房包括建在基礎(chǔ)設(shè)施之上、道路紅線以內(nèi)和重要規(guī)劃控制地帶上的，違反防洪、防汛等法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的小產(chǎn)權(quán)房。盡管如此，拆除的處理方式仍必須妥當(dāng)。

2.農(nóng)用地以外其他集體土地上符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房的處理

符合規(guī)劃的在建、在售小產(chǎn)權(quán)房，其尚未建成或者尚未出售的部分，不存在開發(fā)商與購(gòu)房者之間的房屋買賣合同關(guān)系，小產(chǎn)權(quán)也尚未成立。對(duì)于此類小產(chǎn)權(quán)房，如果建筑質(zhì)量合格、未侵占農(nóng)用地、符合總體土地規(guī)劃，一般不建議拆除，而是應(yīng)當(dāng)依據(jù)其具體情況采取相應(yīng)措施使其合法化。按照區(qū)別對(duì)待原則，該部分小產(chǎn)權(quán)房又可以進(jìn)一步分為符合保障性住房建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房及不符合保障性住房建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房：（1）對(duì)于符合保障性住房建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房，可將其納入?yún)^(qū)域保障性住房的建設(shè)規(guī)劃之中。由此既可降低小產(chǎn)權(quán)房的法律風(fēng)險(xiǎn)、保障所有者利益、增加社會(huì)福利，也可節(jié)約城市建設(shè)用地和減少政府財(cái)政支出。［6］（2）對(duì)于不符合保障性住房建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房，由于不存在轉(zhuǎn)化為保障性住房的可能性，則可以由開發(fā)商補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)后，允許其繼續(xù)開發(fā)，作為商品房出售。

（三）對(duì)于已入住小產(chǎn)權(quán)房的治理方案

對(duì)于已入住的小產(chǎn)權(quán)房，其分類處置的設(shè)想基本與處置在建、在售小產(chǎn)權(quán)房的思路一致，但相比之下，情況更為復(fù)雜，因?yàn)榫幼≌咦鳛樾碌睦嬷黧w參與到小產(chǎn)權(quán)房的利益博弈之中。在對(duì)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者和住戶的處理原則上，筆者認(rèn)為，既不能增加他們因購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的利益，亦不能導(dǎo)致住戶的“不利益”。

1.不符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)但已入住的小產(chǎn)權(quán)房

毫無疑問，對(duì)于已入住的小產(chǎn)權(quán)房，首先應(yīng)當(dāng)考慮的仍是房屋質(zhì)量問題，這與處置在建、在售的小產(chǎn)權(quán)房相類似，應(yīng)由房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)依法對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行鑒定，并出具《房屋質(zhì)量安全鑒定書》。房屋質(zhì)量未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，不符合居住安全要求的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其違法，并予以拆除。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)開發(fā)商的資質(zhì)進(jìn)行審查，具有合法資質(zhì)的，根據(jù)具體情況處以吊銷相關(guān)主體資格或者罰款的處罰，不具有合法資質(zhì)的，處以罰款。

不符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房拆除后，已入住的住戶如何安置補(bǔ)償，需要綜合考慮兩點(diǎn)，一是房屋居住時(shí)間，二是區(qū)分一套房和二套房，否則將嚴(yán)重影響政策的可行性。首先，筆者認(rèn)為需要明確的是，在購(gòu)房者與開發(fā)商之間，應(yīng)認(rèn)定購(gòu)房者與開發(fā)商之間的購(gòu)房合同為無效合同，由開發(fā)商承擔(dān)責(zé)任，全價(jià)退還房款。但是，由于數(shù)量眾多的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主已經(jīng)居住相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，因此如果僅退還購(gòu)房時(shí)的價(jià)款，無法達(dá)到合理的利益協(xié)調(diào)目的，并因此會(huì)使購(gòu)房者產(chǎn)生抵觸之情。為此，可以根據(jù)房屋的購(gòu)買年限等實(shí)際情況對(duì)購(gòu)房者進(jìn)行分類，通過專項(xiàng)基金對(duì)購(gòu)房者或住戶進(jìn)行分級(jí)補(bǔ)償。

2.符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)且已入住的小產(chǎn)權(quán)房

前文已提到農(nóng)用地特別是耕地必須予以保護(hù)。因此，除非占用的土地已無法復(fù)墾，對(duì)于建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，原則上予以拆除，并對(duì)開發(fā)商進(jìn)行追責(zé)，對(duì)此不再贅述。但此種情形中，對(duì)于已入住小產(chǎn)權(quán)房的住戶是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰？筆者認(rèn)為，為了確保政策的可行性和利益的平衡，不宜專門對(duì)住戶處以罰款等形式的處罰，但可以考慮在開發(fā)商退還房款后，對(duì)明知房屋建設(shè)在耕地上且屬于購(gòu)買二套房的住戶不予補(bǔ)貼，此項(xiàng)措施實(shí)際上已經(jīng)起到了一定程度的警示作用。對(duì)于符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)在農(nóng)用地以外的其他集體土地上的已入住的小產(chǎn)權(quán)房，又可以進(jìn)一步區(qū)分為符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房和不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房：（1）對(duì)于不符合規(guī)劃的已入住小產(chǎn)權(quán)房，其處理辦法和處置原則與前述不符合規(guī)劃的在建、在售小產(chǎn)權(quán)房類似，此不贅述。對(duì)這一類型小產(chǎn)權(quán)房，如果要予以拆除，也要對(duì)已入住住戶予以妥善的安置。值得注意的是，由于已入住小產(chǎn)權(quán)房的拆除相比在建、在售的小產(chǎn)權(quán)房所涉及的利益關(guān)系更為復(fù)雜，筆者建議綜合考慮房屋存在時(shí)間和可能的實(shí)際影響，拆除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谠诮?、在售同條件下的小產(chǎn)權(quán)房，必要時(shí)政府應(yīng)按法定程序申請(qǐng)變更規(guī)劃。（2）對(duì)于房屋質(zhì)量合格、符合規(guī)劃的已入住小產(chǎn)權(quán)房，如果符合保障性住房的建設(shè)要求，筆者建議應(yīng)以將其轉(zhuǎn)化為保障性住房為主要處理方法，其理由及具體處理方式參照符合規(guī)劃的在建、在售小產(chǎn)權(quán)房，此不贅述。

筆者同時(shí)認(rèn)為，如何安置現(xiàn)有住戶，是對(duì)該類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行處理時(shí)亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。在此問題上，有學(xué)者建議給予住戶自由選擇權(quán)，但筆者認(rèn)為，與其從住戶的資質(zhì)出發(fā)，給予其自由選擇權(quán)，不如以房屋本身的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行分類處置。為此，政府應(yīng)當(dāng)首先對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)予以界定，如果其性質(zhì)符合保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，則可以考慮將其納入保障性住房的規(guī)劃當(dāng)中。對(duì)于已入住的住戶，則應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)卣淖》勘Ｕ舷硎軛l件，展開資格審查，對(duì)于符合條件的，可在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后繼續(xù)居?。徊环蠗l件或者符合但不愿繼續(xù)居住的，則由政府將房屋回購(gòu)，并且對(duì)此類住戶妥善安置。同時(shí)筆者建議，由小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化而成的保障性住房入住資格應(yīng)略低于該地區(qū)一般保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)，以減少政府的回購(gòu)率，平衡住戶的利益。

對(duì)于不符合保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房，則由相關(guān)主體在補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)后，補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，完善產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)化為“大產(chǎn)權(quán)房”。此處的補(bǔ)繳主體應(yīng)當(dāng)是開發(fā)商和購(gòu)房者，而如何分配兩者的責(zé)任比例，則是實(shí)務(wù)中較為棘手的問題。不同小產(chǎn)權(quán)房的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不盡相同的，這需合理評(píng)估小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)位條件、所占土地面積、房產(chǎn)的價(jià)值和收益等來確定。土地出讓金補(bǔ)繳的數(shù)額應(yīng)當(dāng)以土地國(guó)有化征收后的評(píng)估金額和同等地段商品房平均出讓金的比例來確定。［7］其他各項(xiàng)稅費(fèi)的補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)則按所在城市的標(biāo)準(zhǔn)來確定。此外，更為重要的是應(yīng)當(dāng)對(duì)購(gòu)房者建立一套較為完善的補(bǔ)繳機(jī)制，以完善政策的可行性。為此，筆者認(rèn)為，為了促使住戶更積極主動(dòng)地配合政府實(shí)施符合條件的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”政策，可以推行類似于分期付款的方式繳納相應(yīng)款項(xiàng)，并且可以根據(jù)住戶提供的證明材料評(píng)估并酌情減免部分住戶分期繳款的利息，甚至減免部分款項(xiàng)。

四、結(jié) 語

小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，牽涉到多方利益主體，徹底解決該問題的難度較大，需要科學(xué)合理的調(diào)查研究和嚴(yán)密謹(jǐn)慎的制度設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期和系統(tǒng)的工程。要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，繞不開對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行改革，核心內(nèi)容就是變革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，但集體土地入市目前仍不具備可操作性。盡管如此，在小產(chǎn)權(quán)房問題上，政府并非寸步難行，面對(duì)大量的現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房，一律拆除并不是最優(yōu)選擇。在當(dāng)下，政府應(yīng)當(dāng)抓住推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的契機(jī)，根據(jù)實(shí)際情況制定合理的政策，應(yīng)在堅(jiān)持利益均衡、區(qū)別對(duì)待、循序漸進(jìn)以及維護(hù)穩(wěn)定等原則的前提下，對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合理分類，并采取相應(yīng)的分類處置策略，以此實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)行法制框架內(nèi)獲得最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果的目標(biāo)。

［1］田立平，陳晴．試點(diǎn)清理能否終結(jié)小產(chǎn)權(quán)房“野蠻生 長(zhǎng) ”［EB/OL］.http：//js.people.com.cn/html/2012/02/23/82763.html．

［2］劉英團(tuán)．小產(chǎn)權(quán)房治理應(yīng)避免“一刀切”［N］．人民法院報(bào)，2013-12-26．

［3］［美］博登海默．法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法［M］．鄧正來，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：109．

［4］曾永川．房屋質(zhì)量安全管理的研究和探索［J］．科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2011，（22）：209．

［5］呂萍，崔永亮，戚仕軍．城鄉(xiāng)住房市場(chǎng)統(tǒng)一是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的根本出路［J］．公共管理與政策評(píng)論，2013，（1）：84．

［6］李杰，李冬浩，呂萍．小產(chǎn)權(quán)房納入城市住房保障體系的可行性分析——以北京市為例（下）［J］．中國(guó)房地產(chǎn)，2013，（7）：68．

［7］張平平．農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房：情理與法理的沖突［J］．農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2009，（12）：15．