楊根喬

干部選拔任用如何突破部門化的“瓶頸”*
——關(guān)于打破干部部門化的調(diào)查與思考

楊根喬

（安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，合肥230051）

當(dāng)前各地在打破黨委主要職能部門干部選拔任用部門化問(wèn)題上取得了一定成效。但在干部選拔任用的部門主導(dǎo)權(quán)、“一把手”用人權(quán)、選任機(jī)會(huì)和選任渠道等方面還存在一些突出問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，必須分析與研究其形成的深層原因，并從樹立正確選任標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向、規(guī)范初始提名制度、完善選任程序和運(yùn)行機(jī)制、健全政績(jī)考評(píng)方法、拓寬選任渠道、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、明確選任責(zé)任等方面打破干部選拔任用的部門化。

干部選拔任用；部門化；選任渠道；組織建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“要打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道”。這是黨中央對(duì)組織工作提出的新要求，是培養(yǎng)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的新途徑，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的新舉措。認(rèn)真貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神，切實(shí)解決干部選拔任用方面存在的部門化問(wèn)題，既是繼承發(fā)揚(yáng)黨在干部選拔任用方面優(yōu)良傳統(tǒng)的迫切需要，也是新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的組織建設(shè)的必然要求。為深入了解目前在選人用人方面存在的干部部門化問(wèn)題，分析存在問(wèn)題的原因，研究打破干部部門化的對(duì)策建議，我們先后對(duì)安徽省第七期和第八期省直機(jī)關(guān)處級(jí)干部輪訓(xùn)班、省委黨校第六十一期市廳級(jí)干部進(jìn)修班開展問(wèn)卷調(diào)查，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷400份，回收316份（回收率79%），在被調(diào)查者中年齡35歲以下、36—40歲、41—45歲、46—50歲、51歲以上分別占0.00%、3.48%、13.60%、32.27%和50.65%，中專以下、大專、大學(xué)本科、碩士和博士學(xué)歷分別占0.00%、6.33%、67.73%、24.36%和1.58%，廳級(jí)、處級(jí)干部分別占15.82%、84.18%；所屬省直機(jī)關(guān)77.84%、市直機(jī)關(guān)4.74%、縣直機(jī)關(guān)0.00%、事業(yè)和企業(yè)單位16.79%、其他0.63%，具有一定的代表性。同時(shí)，我們還在安徽省省直機(jī)關(guān)和有關(guān)市直機(jī)關(guān)中就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了個(gè)別訪談，獲得了大量第一手資料，通過(guò)對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，并參閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，針對(duì)我省在選人用人方面存在的干部部門化問(wèn)題進(jìn)行了研究與思考，形成了本研究報(bào)告。

一、當(dāng)前干部選拔任用方面存在著部門化的突出問(wèn)題

干部部門化是當(dāng)前干部工作中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。它包括干部選拔任用部門化、黨委和政府部門干部因缺少崗位交流而導(dǎo)致的部門化兩個(gè)方面。本文主要針對(duì)干部選拔任用部門化進(jìn)行研究。所謂干部選拔任用的部門化，主要是指黨委及其組織部門制定的選人用人程序、選人用人行為及其結(jié)果更多偏向上級(jí)黨委各職能部門，也即是說(shuō)上級(jí)黨委各職能部門（如組織部、宣傳部、政法委、統(tǒng)戰(zhàn)部等）干部選拔任用的出路更多、安排的更好，這種把干部選拔任用權(quán)轉(zhuǎn)化成部門私權(quán)的現(xiàn)象，實(shí)際上就是干部選拔任用權(quán)的部門化。近年來(lái)，安徽省委牢牢把握黨管干部原則和正確用人導(dǎo)向，堅(jiān)持不懈推進(jìn)干部制度改革，為解決一些黨委主要職能部門干部選拔任用中存在的部門化問(wèn)題進(jìn)行了初步探索，在促進(jìn)干部選拔任用的科學(xué)化、民主化和制度化方面取得了積極成效，其中一些做法為打破干部部門化提供了良好契機(jī)和有利條件，產(chǎn)生了比較好的社會(huì)反響。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)受訪者比較關(guān)注干部選拔任用的部門化問(wèn)題，七成多受訪者對(duì)我省打破干部選拔任用的部門化所做的嘗試滿意度較高，三成多受訪者對(duì)近年來(lái)我省打破干部部門化方面工作作出了肯定性評(píng)價(jià)。但是，我們也看到，一些地方黨委主要職能部門在一定程度上還存在著干部選拔任用的部門化問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

1.一些上級(jí)黨委主要職能部門主導(dǎo)著由其管理的相應(yīng)的系統(tǒng)干部的選拔任用。我們黨堅(jiān)持和實(shí)行的是黨管干部的原則，黨委的主要職能部門，大多管有一個(gè)系統(tǒng)或者叫“口”，如組織系統(tǒng)、宣傳系統(tǒng)、政法系統(tǒng)、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)等。通過(guò)調(diào)研我們看到，干部選任方面的“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”問(wèn)題主要存在于一些黨委系統(tǒng)。在這些系統(tǒng)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，基本上都是由管理它的相應(yīng)的部門來(lái)主導(dǎo)的。問(wèn)卷調(diào)查印證了這一說(shuō)法，43.35%受訪者認(rèn)為 “上級(jí)黨委主要職能部門主導(dǎo)著由其管理的相應(yīng)的系統(tǒng)或者叫 ‘口’的干部選拔任用?！笔茉L者“認(rèn)同”與“基本認(rèn)同”“干部選任方面的‘公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化’問(wèn)題主要存在于黨委系統(tǒng)的說(shuō)法”分別占13.92%與47.46%，兩者之和為61.38%，而“不認(rèn)同”與“說(shuō)不清”分別占20.56%與18.03%，兩者之和僅占38.59%。

2.一些在上級(jí)黨委主要職能部門工作的人總是比在別的部門和單位工作的人多一些被選拔任用的機(jī)會(huì)。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，64.87%的受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。在訪談?wù){(diào)研時(shí)，有的同志說(shuō)當(dāng)年大學(xué)畢業(yè)時(shí)同屆同學(xué)與自己分別被分配到上級(jí)黨委主要職能部門和所屬系統(tǒng)單位工作，目前自己在所屬系統(tǒng)單位的處級(jí)崗位上，而同屆同學(xué)已經(jīng)坐到了廳級(jí)崗位上，少數(shù)同屆同學(xué)已經(jīng)是副省級(jí)職位，這固然與每個(gè)人的能力、機(jī)遇等因素有關(guān)，但更重要的是與同屆同學(xué)在上級(jí)黨委關(guān)鍵部門工作不無(wú)關(guān)系。因?yàn)樵谏霞?jí)黨委職能部門工作擁有豐富的政治資源、過(guò)硬的各種關(guān)系，得到提拔晉升的機(jī)會(huì)多，照顧安排的渠道廣。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)也印證了這一現(xiàn)象的存在，受訪者在回答“您所在的系統(tǒng)存在這種現(xiàn)象嗎？”認(rèn)為“存在”、“部分存在”和“大部分存在”的分別占43.35%、40.18%和7.59%，三者之和占91.12%；認(rèn)為“不存在”僅占8.88%。

3.少數(shù)比較強(qiáng)勢(shì)的黨委主要職能部門領(lǐng)導(dǎo)，不斷地把本部門的干部選拔到本系統(tǒng)的各個(gè)單位去擔(dān)任重要職務(wù)。在調(diào)研時(shí)我們了解到，有少數(shù)黨委主要職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作能力較強(qiáng)，有膽識(shí)與魄力，但個(gè)人性格也比較剛強(qiáng)和霸道，這一性格特點(diǎn)也充分體現(xiàn)到了干部選拔任用工作之中，這就是不斷地將在自己身邊工作的中層干部選拔到本系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)單位去擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而本系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)單位迫于壓力只能忍氣吞聲地接受這樣的安排。問(wèn)卷調(diào)查顯示，45.88%受訪者認(rèn)為 “有些比較強(qiáng)勢(shì)的黨委主要職能部門領(lǐng)導(dǎo)，不斷地把本部門的干部選拔到本系統(tǒng)的各個(gè)單位去擔(dān)任重要職務(wù)”是當(dāng)前在選人用人方面存在的干部部門化問(wèn)題之一。當(dāng)問(wèn)及“您熟悉的其他系統(tǒng)內(nèi)是否存在這種現(xiàn)象”時(shí)，51.58%受訪者認(rèn)為“存在”，39.24%受訪者認(rèn)為“部分存在”，7.91%受訪者認(rèn)為 “大部分存在”，三者之和為98.73%，只有1.27%受訪者認(rèn)為“不存在”。

4.有的黨委主要職能部門用人權(quán)過(guò)分集中于主要負(fù)責(zé)人，個(gè)人說(shuō)了算的問(wèn)題較突出。主要是有的黨委主要職能部門主要負(fù)責(zé)人民主意識(shí)不強(qiáng)、作風(fēng)比較霸道，在本系統(tǒng)內(nèi)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用上，不能正確行使策劃動(dòng)議權(quán)、直接提名權(quán)、協(xié)商溝通權(quán)、輿論謀劃?rùn)?quán)和拍板決定權(quán)等權(quán)力，“一言堂”、個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。問(wèn)卷調(diào)查顯示，37.65%受訪者認(rèn)為 “有的黨委主要職能部門用人權(quán)過(guò)分集中于主要負(fù)責(zé)人，個(gè)人說(shuō)了算的情況較突出”；九成多受訪者認(rèn)為有的黨委主要職能部門主要負(fù)責(zé)人在干部選拔任用中的作用較大。在回答“您認(rèn)為黨委主要職能部門‘一把手’在本系統(tǒng)干部的選拔任用中的作用如何”時(shí)，選擇 “起決定性作用”占43.67%，“作用較大”占46.83%，兩者之和占90.5%，“有作用，但不起重要作用”占8.86%，“基本不起作用”占0.64%。

5.一些黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位的優(yōu)秀中層干部尤其是后備干部多數(shù)得不到選拔任用。問(wèn)卷調(diào)查顯示，17.08%的受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。從調(diào)研情況看，目前后備干部隊(duì)伍建設(shè)中仍然存在著數(shù)量不足、缺額多、結(jié)構(gòu)不夠合理、管理流于形式等問(wèn)題，尤其是備用相互脫節(jié)問(wèn)題比較突出。對(duì)于這種在一定程度上存在的后備干部與非后備干部之間“備而不用”與“用而不備”的悖論現(xiàn)象，受訪者在回答“您單位培養(yǎng)的后備干部‘備而不用’，而上級(jí)黨委主要職能部門的中層干部卻在您單位‘用而不備’，對(duì)于這種備用脫節(jié)的現(xiàn)象，您的評(píng)估是”這一問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為“弊大于利”占54.45%，“利大于弊”占2.84%，“利弊相當(dāng)”占14.87%，“說(shuō)不清”占27.84%。有的黨委職能部門所屬系統(tǒng)單位在調(diào)整充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)是否必須從后備干部中進(jìn)行選拔，具體的剛性要求可謂少之又少，甚至以各種形式排斥或不使用后備干部，這些長(zhǎng)期備而不用、備而難用的后備干部，被人戲稱為“后背干部”。

6.一些黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位的優(yōu)秀中層干部脫穎而出的渠道不夠暢通，沒(méi)有走出在“少數(shù)人中選人”和由“少數(shù)人選人”的怪圈。從調(diào)研情況看，這些單位優(yōu)秀中層干部脫穎而出的渠道不夠暢通，干部能上不能下、能進(jìn)不能出問(wèn)題尚未得到有效解決。有的同志反映，多年來(lái)自己所在部門所屬系統(tǒng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子中的副職領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)是從上級(jí)部門工作人員中選拔任用的。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果驗(yàn)證了這一說(shuō)法。受訪者認(rèn)為“黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位的優(yōu)秀中層干部脫穎而出的渠道不夠暢通，沒(méi)有走出在“少數(shù)人中選人”和由“少數(shù)人選人”的怪圈”占39.94%。當(dāng)問(wèn)及“在近年來(lái)的干部選拔任用中，您所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員有幾位是從本單位優(yōu)秀部門負(fù)責(zé)人中選拔任用的”時(shí)，受訪者選擇“一位”占25.31%，“二位”占 29.11%，“三位”占20.88%，“四位”占12.97%，“五位”占10.44%，“五位以上”占1.29%。其中，受訪者選擇“一位”與“二位”比例之和，占54.42%。問(wèn)卷調(diào)查“當(dāng)前我省在選人用人方面存在干部部門化問(wèn)題的主要原因”時(shí)，在所列的七個(gè)選項(xiàng)中，44.93%受訪者選擇了“黨委主要職能部門所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部選任的渠道不寬”。

二、當(dāng)前干部選拔任用方面存在部門化問(wèn)題的主要原因

導(dǎo)致干部選拔任用部門化的原因是多方面的，既有領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤用人觀的消極作用，也有干部制度本身的漏洞和缺陷，同時(shí)也與監(jiān)督機(jī)制不健全、對(duì)用人腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)打擊不力，特別是與用人權(quán)背后利益巨大化的誘惑有關(guān)。

其一，少數(shù)“一把手”錯(cuò)誤用人觀的影響。問(wèn)卷調(diào)查“當(dāng)前我省在選人用人方面存在干部部門化問(wèn)題的主要原因”時(shí)，在所列的七個(gè)選項(xiàng)中，45.25%受訪者選擇“少數(shù)黨委主要職能部門‘一把手’的錯(cuò)誤用人觀和霸道作風(fēng)的影響”。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行中央集權(quán)制，在這種專制主義中央集權(quán)制的統(tǒng)治下，“權(quán)”大于法、“情”大于理、“關(guān)系”大于能力、依附大于自主的現(xiàn)象普遍存在，封建政治文化中的人治理念、特權(quán)思想、等級(jí)觀念、裙帶關(guān)系、人身依附以及封建社會(huì)的官本位惡習(xí)根深蒂固［1］，地緣、血緣、親緣關(guān)系對(duì)選人用人的干擾和危害不容低估。這些傳統(tǒng)文化中的消極因素至今仍有一定的影響，在許多人的潛意識(shí)中深藏著對(duì)權(quán)力的向往、崇拜和追求，黨員干部也不能例外。長(zhǎng)期處于這些思想意識(shí)影響的氛圍之中，傳統(tǒng)文化中的某些消極思想觀念就會(huì)逐步成為黨員干部的信條、價(jià)值和理念，在其作用下領(lǐng)導(dǎo)干部在行使用人權(quán)時(shí)就會(huì)形成錯(cuò)誤的用人觀念，在不知不覺(jué)中淡化民主集中制原則，“家長(zhǎng)式霸道”作風(fēng)嚴(yán)重，將自己凌駕于組織之上，獨(dú)斷專行，個(gè)人說(shuō)了算。正如鄧小平同志所指出的：“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系?！保?］這種行為表現(xiàn)在用人上，就是在選拔任用對(duì)象上，憑自己的好惡、感覺(jué)和印象與個(gè)人關(guān)系親疏定人選；在選拔任用標(biāo)準(zhǔn)上，往往是以我畫線、任人唯親，以與個(gè)人關(guān)系好壞定升降；在價(jià)值取向上，重關(guān)系和人情，輕實(shí)績(jī)和能力，憑權(quán)勢(shì)和背景定取舍。

其二，干部人事制度仍存有一些漏洞和缺陷。64.24%的受訪者選擇了這一原因，排在所列七個(gè)選項(xiàng)的首位。從現(xiàn)行干部人事制度看，改革開放30多年來(lái)，我國(guó)干部人事制度改革從“單項(xiàng)突破”到“整體推進(jìn)”經(jīng)歷了艱難的歷程。其中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式有了一系列的突破和規(guī)范，但進(jìn)展不快，仍存在著一些深層次的“瓶頸”問(wèn)題。一是干部選拔任用的決定權(quán)掌握在少數(shù)人甚至個(gè)別人手中的現(xiàn)象未得到根本改變。二是干部選拔任用的方式多數(shù)實(shí)行的仍是任命制。［3］長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨在選人用人上有任命制和選舉制兩種基本制度形式，當(dāng)前隨著選人用人制度改革的深入，競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部雖然在任用干部中的比例逐步擴(kuò)大，但有的黨委職能部門在選人用人過(guò)程中打著 “黨管干部”旗號(hào)，仍采用任命制方式將選人用人決定權(quán)掌握在少數(shù)人手中，從而使任命制與選舉制權(quán)限不清的問(wèn)題依然突出。［4］三是在黨委各職能部門之外人才資源的合理配置機(jī)制不夠完善。在干部任用過(guò)程中，起關(guān)鍵性作用的環(huán)節(jié)是初始提名和醞釀，但是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）雖然對(duì)干部任用第一環(huán)節(jié)從“民主推薦”改為“動(dòng)議”，卻對(duì)提名未作規(guī)范，對(duì)醞釀規(guī)范不詳；民主推薦空間范圍的局限性使推薦的權(quán)力仍集中于少數(shù)人手中；干部任用人選確定的封閉性和神秘性使考察人選的產(chǎn)生權(quán)、人選素質(zhì)考察權(quán)、評(píng)判權(quán)和人選安排的決策權(quán)都集中于主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委主要職能部門，在此以外的優(yōu)秀人才難以進(jìn)入推薦視野。［5］

其三，一些部門和單位的干部選拔任用制度貫徹落實(shí)不到位。近年來(lái)，中央和地方圍繞加強(qiáng)干部選拔任用工作，出臺(tái)了不少法規(guī)和相關(guān)制度，但在少數(shù)部門形同虛設(shè)、流于形式。一是對(duì)已有的制度規(guī)定置若罔聞，執(zhí)行不力。調(diào)研時(shí)有的同志說(shuō)，制度是給遵守制度的人制定的，有的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部既是制度制定者，又是制度破壞者，一般干部把制度當(dāng)“圣旨”，而領(lǐng)導(dǎo)干部卻把制度當(dāng)“廢紙”。這就給不貫徹落實(shí)干部選拔任用制度帶了壞頭。二是隨著新情況新問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，干部選拔任用工作監(jiān)督制約制度機(jī)制缺乏與時(shí)俱進(jìn)的詳細(xì)規(guī)定和具體要求。如中央有關(guān)文件與新修訂的《條例》，雖對(duì)干部選任作了許多原則性規(guī)定，但對(duì)具體領(lǐng)導(dǎo)崗位任職資格、任職條件，以及人選產(chǎn)生方式等都未作詳細(xì)規(guī)定，這就給明里暗里搞“變通”的人以較大自由裁量權(quán)。又如《條例》對(duì)出現(xiàn)職位空缺時(shí)，應(yīng)采取何種方式產(chǎn)生人選，是平職交流、內(nèi)部提拔還是從黨委職能部門選任，是職位推薦還是職務(wù)推薦，是公推直選還是競(jìng)爭(zhēng)上崗等沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，從而給違反《條例》規(guī)定搞“變通”的人以可乘之機(jī)。三是一些干部選拔任用監(jiān)督的制度規(guī)定，缺乏貫徹落實(shí)的后續(xù)保障措施。主要是沒(méi)有將貫徹《條例》與干部選拔任用的監(jiān)督制度、體制和機(jī)制建設(shè)，以及干部選拔任用責(zé)任追究等結(jié)合起來(lái)，致使干部選拔任用工作責(zé)任不明確，層層負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不用負(fù)責(zé)；集體決定，人人都不承擔(dān)責(zé)任，用人失察失誤難以追究具體責(zé)任人。

其四，長(zhǎng)期以來(lái)干部選拔任用的民主監(jiān)督機(jī)制不健全。62.97%的受訪者選擇了這一原因，排在所列七個(gè)選項(xiàng)的第二位。首先，從民主機(jī)制看，一是民主集中制原則貫徹不到位，少數(shù)人特別是“一把手”說(shuō)了算的現(xiàn)象依然存在。二是民主推薦與測(cè)評(píng)的科學(xué)性真實(shí)性不高，反映和尊重民意不夠與民意失真現(xiàn)象同時(shí)存在。主要是簡(jiǎn)單地采取以票取人，參與民主推薦和測(cè)評(píng)人員范圍界定、權(quán)重劃分等規(guī)定不具體、彈性大、可操作性不強(qiáng)。［6］如民主推薦只讓參與者畫勾填表，組織部門收回統(tǒng)計(jì)，不在現(xiàn)場(chǎng)唱票和公示票數(shù)，從而留下“按需取舍、靈活掌握”的漏洞。三是在考察環(huán)節(jié)公開性、透明度和群眾參與度不夠，“暗箱操作”問(wèn)題依然存在。52.21%的受訪者選擇了這一原因，排在所列七個(gè)選項(xiàng)的第三位。四是在表面上履行了提名推薦、組織考察、醞釀?dòng)懻摏Q定等合法程序，實(shí)際上仍是主要領(lǐng)導(dǎo)左右干部選任。凡是上級(jí)黨委職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)和單位主要領(lǐng)導(dǎo) “看上的人”，均可采用縮小民主推薦和測(cè)評(píng)參與范圍、引導(dǎo)推薦票集中于意向人選的辦法得以提拔。其次，從監(jiān)督機(jī)制看，主要是缺乏強(qiáng)有力監(jiān)管和責(zé)任追究制度，干部監(jiān)管主體之間難以形成監(jiān)督合力，對(duì)用人腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)懲處打擊不力，39.87%的受訪者選擇了這一原因。

其五，少數(shù)黨委職能部門用人權(quán)背后隱藏著利益巨大化的誘惑。32.59%受訪者選擇這一原因。馬克思曾說(shuō)，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與利益相關(guān)。如何看待和處理利益問(wèn)題，是衡量一個(gè)黨委職能部門能否正確行使用人權(quán)的重要尺度。因?yàn)?，從一定的意義上說(shuō)，選人用人與某種經(jīng)濟(jì)利益、政治利益與精神利益相關(guān)，可能會(huì)產(chǎn)生利益再分配或造成不同個(gè)人和群體的利益得失。當(dāng)前，在改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著體制的變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益的調(diào)整、社會(huì)的變遷，原有的利益平衡結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，這種變化反映到黨內(nèi)就是一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了求得新的利益平衡，在民主監(jiān)督嚴(yán)重缺乏的情況下，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則與“經(jīng)濟(jì)人”本性和行為規(guī)則尤其是潛規(guī)則帶入到領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用之中，通過(guò)不合理、不正當(dāng)、不合法的手段和途徑獲取物質(zhì)財(cái)富，表現(xiàn)在選人用人方面就是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中掌握的用人權(quán)借助于市場(chǎng)這個(gè)中介，進(jìn)行權(quán)權(quán)、權(quán)錢和權(quán)色交易等活動(dòng)。

三、打破干部選拔任用部門化的對(duì)策思考

打破干部部門化，是一項(xiàng)政治性強(qiáng)、牽涉面廣、社會(huì)關(guān)注度高的系統(tǒng)工程，既需要正確的理念引領(lǐng)，也需要科學(xué)的機(jī)制保障，還需要有效的監(jiān)督支撐，必須多措并舉、綜合治理，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力求改革創(chuàng)新。問(wèn)卷調(diào)查表明，在回答“您認(rèn)為當(dāng)前打破干部部門化，應(yīng)主要采取哪些有效措施”，受訪者認(rèn)為，“樹立正確選人用人標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，解決‘用什么樣的人’問(wèn)題“（76.58%），“規(guī)范干部選拔任用初始提名制度，解決好‘由誰(shuí)選人’問(wèn)題”（72.46%），“完善選人用人程序和選人用人機(jī)制，解決‘怎樣選人’問(wèn)題”（75%），“完善干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)方法，解決 ‘怎樣評(píng)價(jià)用人’問(wèn)題”（68.03%），“拓寬選人用人‘進(jìn)口’與‘出口’渠道，解決‘人怎樣上與下’問(wèn)題”（64.84%），“建立健全選人用人監(jiān)督機(jī)制，解決‘怎樣監(jiān)督用人’問(wèn)題”（74.68%），“明確選人用人責(zé)任，解決‘怎樣追究選人用人失誤’問(wèn)題”（67.40%），“其他”（0.31%）。

第一，樹立正確選人用人標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，解決“用什么樣的人”問(wèn)題。在現(xiàn)行干部體制下，做到領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可和群眾認(rèn)同的高度一致，是干部考核工作中的辯證法，是落實(shí)十八大精神，深化干部制度改革的重要內(nèi)容。［7］當(dāng)前，要圍繞習(xí)近平總書記提出的好干部“20字”（信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔）標(biāo)準(zhǔn)，一是堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，進(jìn)一步形成干部選任必須察品德、靠本領(lǐng)、憑實(shí)績(jī)、看公認(rèn)的共識(shí)。要樹立以德為先的選人用人導(dǎo)向，把德的考察作為選拔任用干部的先決條件，堅(jiān)持日常評(píng)德、年終考德、選拔用德。樹立注重實(shí)績(jī)的選人用人導(dǎo)向，突出干部實(shí)績(jī)的考察，探索量化評(píng)價(jià)辦法，運(yùn)用“績(jī)”的考核結(jié)果。［8］樹立群眾公認(rèn)的選人用人導(dǎo)向，在干部選任的各環(huán)節(jié)堅(jiān)持走好群眾路線，落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。［9］二是將用人標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向體現(xiàn)在黨的干部政策之中。干部政策是用人標(biāo)準(zhǔn)的具體化，將這一思路運(yùn)用到打破干部部門化上，就是黨委各職能部門要制定專門文件對(duì)所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部選任作出明確而具體的規(guī)定，從而保證正確的用人導(dǎo)向。

第二，規(guī)范干部選拔任用初始提名制度，解決好“由誰(shuí)選人”問(wèn)題。一要規(guī)范提名內(nèi)容。當(dāng)黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，組織人事部門要根據(jù)職位要求、領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)需要，鼓勵(lì)多種渠道推薦干部，明確提名主體、提名程序和提名條件，解決“誰(shuí)有權(quán)提名”、“如何提名”和“哪些人可以被提名”問(wèn)題，并在一定范圍內(nèi)提前公示。二要健全相關(guān)制度。如建立署名提名制度，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人提名必須提交書面署名材料，介紹被推薦人的德能勤績(jī)廉情況，說(shuō)明提名理由，提出推薦職位，申明與被提名人的關(guān)系等。還可建立民主提名制度和干部任用提名公開制度等。三要實(shí)行責(zé)任追究。探索實(shí)行“首提問(wèn)責(zé)制”，對(duì)于違規(guī)推薦或提名失誤的，應(yīng)按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，追究“首提責(zé)任人”的責(zé)任。

第三，完善選人用人程序和選人用人運(yùn)行機(jī)制，解決“怎樣選人”問(wèn)題。首先，要完善選人用人程序。在提名、考察、溝通醞釀、決定等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步細(xì)化運(yùn)作規(guī)程，使程序成為用人不正之風(fēng)無(wú)法逾越的屏障。［10］其次，要建立健全干部選拔任用工作相關(guān)制度。一要完善民主推薦與民主測(cè)評(píng)制度。民主推薦與測(cè)評(píng)前應(yīng)公開推薦和測(cè)評(píng)相關(guān)內(nèi)容，公開計(jì)票過(guò)程和結(jié)果，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)民主推薦與測(cè)評(píng)情況。推行 “空缺職位預(yù)告”和“定崗民主推薦”制度。二要完善民主考察制度。實(shí)行考察預(yù)告制，搭建考察對(duì)象公開述職、實(shí)績(jī)公示與個(gè)人演說(shuō)等平臺(tái)，做好深入到考察對(duì)象現(xiàn)單位和曾工作過(guò)的單位及其生活圈和社交圈等實(shí)地調(diào)查和延伸考察工作。三要完善民主選任決策制度。推行討論決定任用干部票決制，逐步實(shí)行差額票決制，并將全委會(huì)票決重要干部范圍擴(kuò)大延伸到重要崗位副職。四要完善任前公示制度。公示擬提拔人選的基本情況和擬任職務(wù)，以及考察了解的情況，接受群眾評(píng)議和監(jiān)督。［11］再次，建立剛性化與需求化相結(jié)合的干部遴選機(jī)制。一是探索實(shí)行崗位任職資格證制度，增加黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部選任的“剛性指標(biāo)”和門坎。二是建立后備干部遴選機(jī)制，突出領(lǐng)導(dǎo)干部從后備干部中選拔的剛性要求，完善后備干部成長(zhǎng)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制。

第四，健全干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法，解決“怎樣評(píng)價(jià)用人”問(wèn)題?？己耸歉刹窟x拔任用和管理監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。要選準(zhǔn)用好干部，其前提是正確地考核評(píng)價(jià)干部的政績(jī)。當(dāng)前，根據(jù)黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位的實(shí)際，將現(xiàn)代考評(píng)理念與技術(shù)融入選拔任用程序之中，實(shí)現(xiàn)考核與選人用人工作的有機(jī)結(jié)合，并規(guī)范地予以實(shí)施。一是完善考評(píng)指標(biāo)體系，建立黨委職能部門所屬各單位各有側(cè)重、各具特色、簡(jiǎn)便實(shí)用的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系。二是探索多元化考評(píng)主體。積極引導(dǎo)群眾、專家、下級(jí)和服務(wù)對(duì)象參與對(duì)擬提拔干部的考察考核工作，推動(dòng)干部考評(píng)由“官評(píng)官”向“內(nèi)評(píng)”與“外評(píng)”、“上評(píng)”與“下評(píng)”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。三是創(chuàng)新考評(píng)方式和手段，積極探索采取談話、民主生活會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷、網(wǎng)上評(píng)議、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、受理群眾舉報(bào)等方式，解決干部考察不全面不深入問(wèn)題。三是擴(kuò)大考評(píng)范圍，將擬提拔人選的“工作圈”、“生活圈”和“社交圈”納入考察視野，力求多角度、多側(cè)面了解其品德和才能。［12］四是建立考評(píng)結(jié)果反饋制度。及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)班子和干部本人反饋考評(píng)結(jié)果，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)。

第五，拓寬選人用人“進(jìn)口”與“出口”渠道，解決“人怎樣上與下”問(wèn)題。從“入口”看，主要是建立公道擇優(yōu)的“進(jìn)口”機(jī)制。一是豐富其選任的形式。在目前干部選拔任用的民主推薦、組織推薦與公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗三種選拔形式中，可采取民主推薦和組織推薦相結(jié)合的方式，突出駕馭能力、專業(yè)能力和工作績(jī)效，選準(zhǔn)用好人。二是創(chuàng)新其選拔任用的其他形式。逐步推行差額推薦、考察、醞釀和上會(huì)制度，真正做到從好中選優(yōu)。從“出口”看，主要是按照《條例》對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職要求，從嚴(yán)肅紀(jì)律、完善制度、開展檢查考核、進(jìn)行組織處理等方面入手，疏通干部“出口”。一是堅(jiān)持每年對(duì)黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行一次考察考核，對(duì)考察考核情況差的領(lǐng)導(dǎo)干部由黨委職能部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡免談話，督促其整改，如果仍未改正的，可改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或進(jìn)行組織處理。二是對(duì)問(wèn)題比較突出，在單位干部群眾中影響較壞，或因違法違紀(jì)行為造成嚴(yán)重后果或重大損失的，及時(shí)給予免職或撤職處理。三是按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)年度考核為“不稱職”的，紀(jì)委、組織部門提出降職使用意見(jiàn)，報(bào)地方黨委常委會(huì)研究決定。四是建立領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度，完善主動(dòng)申請(qǐng)辭職、責(zé)令辭職、勸告辭職的相關(guān)規(guī)定。

第六，強(qiáng)化選人用人監(jiān)督機(jī)制，解決“怎樣監(jiān)督用人”問(wèn)題。一要進(jìn)一步完善各項(xiàng)監(jiān)督管理制度。健全完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門和其他部門共同參與的監(jiān)督體系和日常監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，形成監(jiān)督合力。當(dāng)前，各級(jí)監(jiān)督部門和監(jiān)督主體要建立干群溝通交流平臺(tái)，利用信訪、電話、互聯(lián)網(wǎng)“三位一體”舉報(bào)平臺(tái)，進(jìn)一步健全組織系統(tǒng)“12380”舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系，不斷拓展監(jiān)督的深度和力度，提高干部選拔任用工作監(jiān)督實(shí)效。二要嚴(yán)格執(zhí)行制度。通過(guò)堅(jiān)持和完善干部推薦工作責(zé)任制、干部考察工作責(zé)任制、干部考察預(yù)告制、選拔任用干部失察失誤責(zé)任追究制、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門聯(lián)席會(huì)議制、干部任前公示制和征求紀(jì)委意見(jiàn)、聘請(qǐng)干部工作信息員制等，對(duì)干部選任的各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督［13］，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間。三要加強(qiáng)對(duì)黨委各職能部門及所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”用人權(quán)的監(jiān)督。要嚴(yán)格按程序集體決策，推行“一把手”推薦責(zé)任制和黨委討論決定干部責(zé)任制，明確規(guī)定“一把手”選人用人責(zé)任。加強(qiáng)上級(jí)組織監(jiān)督、班子內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督的制度規(guī)范，提高對(duì)“一把手”監(jiān)督的有效性。四要加大對(duì)違反制度行為的懲戒力度。對(duì)不按程序辦事、在選人用人上失職瀆職情節(jié)嚴(yán)重的主要責(zé)任人，應(yīng)按《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第101條和第104條之規(guī)定追究其相應(yīng)法律責(zé)任。

第七，明確選人用人責(zé)任，解決“怎樣追究選人用人失誤”問(wèn)題。當(dāng)前，要科學(xué)界定黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位干部選拔任用工作各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容，細(xì)化責(zé)任追究方式與辦法。［14］一是建立健全干部推薦責(zé)任機(jī)制。不論是單位黨組織或組織人事部門推薦，還是領(lǐng)導(dǎo)干部推薦，都必須堅(jiān)持誰(shuí)推薦誰(shuí)簽名誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，特別是對(duì)提名不當(dāng)、推薦不準(zhǔn)的用人行為，要嚴(yán)厲追究提名人或推薦人責(zé)任，給予其相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。二是建立健全干部考察責(zé)任機(jī)制?？疾烊藛T必須嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的責(zé)、權(quán)和考察的內(nèi)容、方法、程序、紀(jì)律、監(jiān)督等認(rèn)真進(jìn)行考察，如果考察走了過(guò)場(chǎng)，讓“有病在身”的被考察者蒙混過(guò)關(guān)，應(yīng)給予考察人員通報(bào)批評(píng)、誡勉談話或其他黨紀(jì)政紀(jì)處分。三是建立健全干部任免（審批）責(zé)任機(jī)制。必須嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的原則、條件和程序，由黨委各職能部門黨組集體討論決定干部任免（審批）。對(duì)不經(jīng)集體研究而提交上級(jí)地方黨委常委會(huì)討論決定的，給主要責(zé)任者批評(píng)教育直至紀(jì)律處分。同時(shí)，進(jìn)一步明確黨委各職能部門所屬系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任，由上級(jí)黨委或紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門進(jìn)行追究；對(duì)具體責(zé)任人的責(zé)任進(jìn)行追究應(yīng)按干部管理權(quán)限組織實(shí)施和執(zhí)行。

注釋：

［1］楊根喬.當(dāng)前縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題調(diào)查

與思考［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009，（3）.

［2］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：

D630.3

A

1001-862X（2015）02-0068-007

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2014年度安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題“關(guān)于打破干部部門化的調(diào)查與研究”（SLDQDKT14-18）

楊根喬（1962—），女，安徽潛山人，安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所所長(zhǎng)、研究員，安徽省科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，安徽省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人，安徽省宣傳文化系統(tǒng)"六個(gè)一批"（社科理論類）拔尖人才，主要研究方向：當(dāng)代中國(guó)馬克思主義、政治與黨的建設(shè)等。