張長東，顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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從國家法團(tuán)主義到社會(huì)法團(tuán)主義
——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演變*

張長東，顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

行業(yè)協(xié)會(huì)是中國社會(huì)組織的重要組成部分之一。相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系更接近于一個(gè)社會(huì)法團(tuán)主義模式——雖然尚有一些出入，這不僅體現(xiàn)在監(jiān)管體系本身的性質(zhì)上，而且還體現(xiàn)在這些社團(tuán)組建和運(yùn)作過程中國家涉入的程度。一方面，社團(tuán)監(jiān)管體系正變得更為開放，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在近十年有大量的增長；國家為行業(yè)協(xié)會(huì)提供的財(cái)務(wù)支持非常有限，而且業(yè)務(wù)主管單位通過領(lǐng)導(dǎo)人選擇來控制行業(yè)協(xié)會(huì)的方法也越來越少，領(lǐng)導(dǎo)人民主產(chǎn)生的比重上升。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位更多地采取了財(cái)務(wù)審計(jì)、年度報(bào)告審查等事后監(jiān)督模式。在這樣一種大的制度框架中，國家與社會(huì)相互增權(quán)的新理念和新模式得到初步發(fā)展，中國的社團(tuán)空間已經(jīng)接近社會(huì)法團(tuán)主義模式。

行業(yè)協(xié)會(huì)；公民社會(huì)；法團(tuán)主義；國家與社會(huì)相互增權(quán)

市場轉(zhuǎn)型給中國帶來的最深刻變化之一，就是市場力量在資源配置中的作用越來越大，同時(shí)社會(huì)自組織的空間也得到拓展。在改革之前和改革初期，民營企業(yè)處于非法或地下生存狀態(tài)，行業(yè)協(xié)會(huì)更是少而又少。在當(dāng)時(shí)，由于很多行業(yè)存在著相應(yīng)的行業(yè)管理政府機(jī)構(gòu)(如輕工局、一輕局、二輕局等等)，民間行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏存在空間。經(jīng)過30多年的改革和開放，一方面，市場經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)快速發(fā)展，另一方面，由于政府自身的機(jī)構(gòu)改革和國家放棄了以穿透社會(huì)各個(gè)角落為特征的全能主義式社會(huì)控制①，國家對(duì)許多行業(yè)的管理方式也發(fā)生了很大的變化，逐漸退出了對(duì)企業(yè)的微觀管理。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)紛紛興起，并開始在行業(yè)治理上發(fā)揮更為積極的作用，這種趨勢(shì)在一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如溫州)尤其明顯②。

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行業(yè)協(xié)會(huì)的興起，最饒有興趣的問題之一就是國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的變遷。當(dāng)全能主義一去不復(fù)返之后，市場經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系究竟發(fā)生了何種演變？很顯然，作為一種制度變革，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的改變無疑會(huì)受到原有制度遺產(chǎn)的制約，同時(shí)也會(huì)呈現(xiàn)路徑依賴的特征。改革前的全能主義無疑留下了國家強(qiáng)控制的遺產(chǎn)，這一遺產(chǎn)為當(dāng)前國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系打下了厚重的國家法團(tuán)主義烙印。那么，就行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系而言，國家法團(tuán)主義的現(xiàn)狀如何？進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的演變走向如何？國家在推動(dòng)這一演變方面可能扮演的角色是什么？回答這些問題，有助于我們重新定位國家與社會(huì)的關(guān)系，探索中國國家治理改革的方向。

為回答這些問題，本文首先簡要概括一下有關(guān)國家與社會(huì)法團(tuán)主義關(guān)系的理論框架，并借此簡要評(píng)述一下已有文獻(xiàn)對(duì)中國行業(yè)協(xié)會(huì)的研究成果。接下來，本文將利用北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府之間的關(guān)系，尤其是政府在行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)中的作用，進(jìn)行研究。最后，本文對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行討論。

一、國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系：一個(gè)比較分析的框架

就國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系而言，存在兩個(gè)理想類型：一端是以自主的、民間性的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)自治，又稱協(xié)會(huì)治理(associational governance)，行業(yè)協(xié)會(huì)在美國經(jīng)濟(jì)生活中的運(yùn)行狀況比較接近這一模式③；另一端則是由政府對(duì)行業(yè)直接進(jìn)行行政管理，而無需行業(yè)協(xié)會(huì)等中介性組織，轉(zhuǎn)型前或尚未轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義國家都屬于這一模式④。處于中間位置的模式則是政府積極參與民辦行業(yè)協(xié)會(huì)的治理和活動(dòng)，西歐國家大體都屬于這一模式⑤。這三種關(guān)系種類實(shí)際上正是如下三種國家與社會(huì)關(guān)系的具體體現(xiàn)：多元主義、國家主義和法團(tuán)主義。

依照法團(tuán)主義理論的權(quán)威學(xué)者菲利普·C·史密特(Philippe C. Schmitter)的解釋，法團(tuán)主義和多元主義都是“以社團(tuán)形式組織起來的民間社會(huì)的利益同國家的決策結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來的制度安排”⑥。與多元主義下社團(tuán)組織及其與國家關(guān)系的情形有別，法團(tuán)主義具有如下6大特征：

1. 在某一社會(huì)類別中社團(tuán)組織的數(shù)量有限；

2. 社團(tuán)組織形成非競爭性的格局；

3. 社團(tuán)一般以等級(jí)方式組織起來；

4. 社團(tuán)機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征；

5. 社團(tuán)要么由國家直接組建，要么獲得國家認(rèn)可而具有代表地位的壟斷性；

6. 國家在利益表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面對(duì)這些社團(tuán)組織行使一定的控制。⑦

就國家卷入與社團(tuán)自主之關(guān)系的問題而言，史密特還進(jìn)一步區(qū)分了“國家法團(tuán)主義”和“社會(huì)法團(tuán)主義”兩個(gè)亞類型。在國家法團(tuán)主義模式中，上述種種特征是經(jīng)過國家自上而下的強(qiáng)力干預(yù)而形成的，即通過種種行政化或者直接明文規(guī)定的方式，國家賦予某些社團(tuán)以特殊的地位，而對(duì)其他競爭性社團(tuán)則根本不給予合法地位。相反，在社會(huì)法團(tuán)主義模式中，某些社團(tuán)享有的特殊地位是通過自下而上的競爭性淘汰過程形成而非國家指定的，同時(shí)競爭性社團(tuán)的出現(xiàn)在國家的法律監(jiān)管體系中并沒有得到禁止，只不過由于國家的力量畢竟強(qiáng)大，已經(jīng)獲得國家支持或承認(rèn)的社團(tuán)擁有豐厚的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資本，新興的社團(tuán)無法通過競爭撼動(dòng)其壟斷性或主宰性地位而已。社會(huì)法團(tuán)主義與國家法團(tuán)主義的區(qū)分，在很大程度上源于這兩種利益聚集和表達(dá)模式所嵌合于其中的政治體制的特征。產(chǎn)生社會(huì)法團(tuán)主義的政治體制具有多元化自由主義的特征；與之相對(duì)，孕育國家法團(tuán)主義的政治體制則具有集中化威權(quán)主義的特征⑧。

由此，就涉及國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的三個(gè)重要方面，即行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)起者、融資來源和監(jiān)管體系，我們給出多元主義、社會(huì)法團(tuán)主義、國家法團(tuán)主義和國家主義4個(gè)理想類型(參見表1)，構(gòu)成本文的分析框架。有了這一分析框架，我們可以在下文詳細(xì)討論中國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的制度空間及其特征。

二、中國行業(yè)協(xié)會(huì)與國家的法團(tuán)主義關(guān)系

在中國的社會(huì)行政管理體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)是所謂“社會(huì)組織”或“民間組織”的一個(gè)子類，由民政部民間組織管理局負(fù)責(zé)管轄。因此總體來說，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系，在很大程度上反映了社會(huì)組織與政府關(guān)系的格局。

國務(wù)院曾在1989年10月制定并于1998年修訂頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。國內(nèi)外很多學(xué)者認(rèn)定，基于這一條例對(duì)于各類社會(huì)組織的管制規(guī)則具有“強(qiáng)”國家法團(tuán)主義特征，如強(qiáng)有力的政府(通過業(yè)務(wù)主管單位所實(shí)施的)行政控制(即俗稱的“掛靠制”)、單一壟斷的功能區(qū)分、等級(jí)化層級(jí)結(jié)構(gòu)和社團(tuán)數(shù)量單一性等。早在1994年，美國學(xué)者裴松梅(Margaret Pearson)依據(jù)政治體制的特征提出“社會(huì)主義法團(tuán)主義”(socialist corporatism)的概念，以外資商會(huì)為例說明中國社會(huì)組織的層級(jí)性和壟斷性等特征，以及兼具國家控制與自主性的兩面⑨。國內(nèi)學(xué)者顧昕和王旭認(rèn)為，“中國社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)管框架具有強(qiáng)烈的國家法團(tuán)主義色彩，體現(xiàn)了國家對(duì)公民社會(huì)高度防范的取向，維持國家對(duì)社團(tuán)空間的有效控制是有關(guān)行政法規(guī)出臺(tái)的主要目的”⑩。美國學(xué)者馬秋莎提出，行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織既是政府下放了的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的承接機(jī)構(gòu),又代表了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體干預(yù)權(quán)的繼續(xù)延伸，具有法團(tuán)主義的典型特征。英國學(xué)者希爾德布萊特(Timothy Hildebradt)持相似觀點(diǎn)，認(rèn)為社團(tuán)登記管理?xiàng)l例有許多條款限制社團(tuán)自主性(尤其是“掛靠制”)、規(guī)定社團(tuán)的活動(dòng)范圍、限制社團(tuán)的能力提升、限制社團(tuán)異地辦分支機(jī)構(gòu)、限制社團(tuán)的橫向聯(lián)合等等，使得很多社會(huì)組織無法正式登記而成為不受法律保障的草根組織。國內(nèi)學(xué)者張鐘汝等人通過經(jīng)驗(yàn)研究試圖將國家法團(tuán)主義的框架進(jìn)一步細(xì)化，區(qū)分了“庇護(hù)性國家法團(tuán)主義”(指政府組織與政府之間的利益聯(lián)盟關(guān)系，非政府組織仰賴政府提供權(quán)力與資源)和“層級(jí)性國家法團(tuán)主義”(指通過半官方中介機(jī)構(gòu)的溝通，非政府組織實(shí)際上成為政府非正式的下層序列)。當(dāng)然，有別于法團(tuán)主義主導(dǎo)國家與社會(huì)關(guān)系、國家與市場關(guān)系的小國，中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國家，不同層級(jí)的社團(tuán)在不同層級(jí)(政府)從事利益表達(dá)的活動(dòng)，呈現(xiàn)鮮明的地區(qū)性、行業(yè)性的色彩。也有學(xué)者專注于非政府組織與地方政府的關(guān)系，提出了“地方國家法團(tuán)主義”的觀點(diǎn)。此外，一些商會(huì)開始嘗試異地建商會(huì)的模式，而地方政府出于招商引資的考慮，也愿意接受這種做法，但這種情形尚不普遍。

表1 國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的四種理想類型

法律法規(guī)文本和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作往往存在出入，這在轉(zhuǎn)型社會(huì)中尤其明顯。因此，就中國行業(yè)協(xié)會(huì)與國家的實(shí)際關(guān)系而言，不少學(xué)者認(rèn)為的確具有國家法團(tuán)主義的特征，但也持一定保留態(tài)度。他們發(fā)現(xiàn)，在中國很多地方，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系僅有國家法團(tuán)主義的形式卻無其內(nèi)涵。美國學(xué)者福斯特(Kenneth Foster)在二十世紀(jì)末對(duì)山東煙臺(tái)社團(tuán)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，那里的行業(yè)協(xié)會(huì)其實(shí)是一些“嵌入在”官僚體系上的“空殼子”，或是各個(gè)利益相關(guān)部門所利用的工具，反映的是國家的意志與權(quán)力，因此它們與國家的關(guān)系表面具有法團(tuán)主義的形式，但缺乏法團(tuán)主義的核心實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，即未能代表行業(yè)利益與政府展開協(xié)商。澳洲學(xué)者安戈(Jonathan Unger)在世紀(jì)之交開展的個(gè)案研究也有類似的發(fā)現(xiàn)：個(gè)體戶組成的協(xié)會(huì)實(shí)際是政府部門的外延，這類協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系徒有法團(tuán)主義的形式而無實(shí)質(zhì)；而面向大企業(yè)或商人的工商聯(lián)合會(huì)，其運(yùn)作卻主要受其主要成員操控；這兩種類型都偏離了國家法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的原初意義。國內(nèi)學(xué)者吳建平認(rèn)為，“盡管改革以來中國的社會(huì)空間得到了較大發(fā)展，社會(huì)群體日漸活躍，并且在20 世紀(jì)90 年代以來日益呈現(xiàn)出與法團(tuán)主義高度相似的制度特征，但這并不足以表明中國的國家與社會(huì)關(guān)系已經(jīng)是或正在走向( 國家) 法團(tuán)主義，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的社會(huì)組織基礎(chǔ)，這種制度相似性呈現(xiàn)出來的不過是一種‘形似神不是’的法團(tuán)主義表象”。

也有一些學(xué)者認(rèn)為中國行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系，乃至更大的社會(huì)組織與國家的關(guān)系，開始超越國家法團(tuán)主義，有走向更具有多元性的公民社會(huì)之跡象。如康曉光和韓恒基于個(gè)案研究，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)相對(duì)于其他類型的社會(huì)組織，因?yàn)槠鋵?duì)政治權(quán)力的挑戰(zhàn)不強(qiáng)而提供公共物品的能力較強(qiáng)，因此從政府處獲得的自主性要比一般的社會(huì)組織強(qiáng)很多。張建君發(fā)現(xiàn)，在私營企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如溫州)，行業(yè)協(xié)會(huì)自主性強(qiáng)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如無錫)。郁建興和周俊對(duì)溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的研究發(fā)現(xiàn)，雖然國家力圖它們加強(qiáng)控制，但是行業(yè)協(xié)會(huì)還是積極尋求參與行業(yè)治理，并不斷獲得政府的賦權(quán)而獲得發(fā)展，從而使這種國家與社會(huì)相互賦權(quán)的發(fā)展模式遠(yuǎn)比社團(tuán)一味尋求增加獨(dú)立性的發(fā)展模式更為可行。美國學(xué)者毛學(xué)峰(Andrew Mertha)認(rèn)為中國的社會(huì)正在變得日益多元化，使得碎片化威權(quán)主義1.0版演化為了碎片化威權(quán)主義2.0版。然而，值得注意的是，關(guān)注中國公民社會(huì)發(fā)展的研究者更多地將注意力放在了業(yè)主委員會(huì)、環(huán)保組織、勞工組織以及志愿團(tuán)體等非正式登記的草根組織，而非不是行業(yè)協(xié)會(huì)這類和官方有正式關(guān)系的登記注冊(cè)的社會(huì)組織。

同時(shí)，中國政府對(duì)社會(huì)組織(包括社團(tuán)以及本文關(guān)注的行業(yè)協(xié)會(huì))的管治制度也在進(jìn)行改革，而改革的核心在于漸進(jìn)地取消“掛靠制”和允許某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)多個(gè)社團(tuán)。早在2012年，遼寧、廣西、深圳、青島、寧波、鄭州等地相繼出臺(tái)相關(guān)政策，開展省、市兩級(jí)社會(huì)組織直接登記試點(diǎn)工作，無需尋找“掛靠單位”。2013年3月，十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，《方案》第二十三條提出“對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！薄斗桨浮返谑藯l提出“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體”。國家民政部部長李立國也在多個(gè)場合發(fā)表講話，闡釋“行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化”這一改革方向。2014年4月1日，深圳市政府出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，展開了“一業(yè)多會(huì)”的試點(diǎn)。由此，隨著掛靠制的逐步取消以及行業(yè)內(nèi)社團(tuán)數(shù)量管制的放松，既有國家法團(tuán)主義型社會(huì)組織管治制度在國家強(qiáng)控制和數(shù)量單一性這兩點(diǎn)上有所改革。盡管改革后的社會(huì)組織管治制度依然停留在國家法團(tuán)主義的制度框架之中，但是這一制度從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)顯露出某些初步的、但卻具有重要意義的跡象。

表2 北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”問卷回收情況

注：此表顯示的是調(diào)查中所有社會(huì)組織的回收率情況，因?yàn)檎块T提交的社團(tuán)名錄里沒有具體的分類，所以我們很難單獨(dú)統(tǒng)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)的回收情況。對(duì)兩個(gè)縣的抽樣檢查發(fā)現(xiàn)四類社團(tuán)的回收率接近。

那么，在實(shí)際運(yùn)行中，中國行業(yè)協(xié)會(huì)同國家的關(guān)系到底是一個(gè)什么樣的情況呢？前文提到的許多個(gè)案研究和比較個(gè)案研究都很有啟示性，但缺乏代表性——不同的地區(qū)，不同的行業(yè)的情況可能很不同，因而無法給我們一個(gè)宏觀的圖像。本文基于北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的資料嘗試對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行一個(gè)量化的研究，從而可以幫助我們?cè)谝粋€(gè)中觀的層級(jí)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行討論。該項(xiàng)調(diào)查于2010-2011年間在北京、浙江和黑龍江三省市進(jìn)行，采用分層、概率與規(guī)模成比例的方式抽取樣本。首先，調(diào)查以每個(gè)地級(jí)市登記的社會(huì)團(tuán)體的總數(shù)量為規(guī)模度量(MOS)，采用概率與規(guī)模成比例方法抽取3個(gè)地級(jí)市，再按同樣的方法在每個(gè)抽到的地級(jí)市下面抽取兩個(gè)縣；然后對(duì)抽取省、市、縣三級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織按照系統(tǒng)抽樣的方式抽取樣本。樣本量按照不等比的方式分配。這樣的一個(gè)樣本不足以讓我們推斷全國正式登記的社會(huì)組織的狀況，但可以推斷選中的三省市的狀況。另外，因?yàn)檎憬〉拿駹I經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，黑龍江則不太發(fā)達(dá)，所以在全國意義上，這一樣本也具有一定的代表性，可供進(jìn)一步研究參考。

本文將從行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者、業(yè)務(wù)主管單位在行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中的作用、行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的提名過程和行政級(jí)別、行業(yè)協(xié)會(huì)獲得政府撥款等方面，具體考察政府涉入社團(tuán)生活的情況。本文的初步發(fā)現(xiàn)是，經(jīng)過三十多年的市場化改革，相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系更接近于一個(gè)社會(huì)法團(tuán)主義模式——雖然尚有一些出入，這不僅體現(xiàn)在監(jiān)管體系本身的性質(zhì)上，而且還體現(xiàn)在這些社團(tuán)組建和運(yùn)作過程中國家涉入的程度。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過程中的國家涉入

首先，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)組建過程中政府涉入的情況。圖1顯示，隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的興起，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量和比重都有顯著上升，而自上而下的“組織決定”成立的卻逐漸下降。在1990年以前，以自上而下方式建立的行業(yè)協(xié)會(huì)占45%上下， 但2000年后下降到22%上下。圖2 顯示，除了北京的區(qū)縣之外，其它各地在各個(gè)層級(jí)上由組織出面組建行業(yè)協(xié)會(huì)的比重更低一些。這里所謂“組織”，主要是指“業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)”。很顯然，自下而上組建方式在行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)增長并開始占據(jù)主導(dǎo)性這一現(xiàn)象，反映出國家法團(tuán)主義色彩逐漸衰弱，社會(huì)法團(tuán)主義色彩開始增強(qiáng)。

圖1 行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者，以時(shí)間劃分 資料來源：北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心第二輪“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫(下文除特別注明，資料來源都相同) 注：N=476

第二，既然越來越多的行業(yè)協(xié)會(huì)要么是自發(fā)成立，要么是組織和社會(huì)雙方商議決定而組建的，那么業(yè)務(wù)主管單位究竟在社團(tuán)的運(yùn)作中發(fā)揮了什么作用呢？圖3顯示，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在審查社團(tuán)的年度工作報(bào)告和出席社團(tuán)的會(huì)議方面比較積極；審查社團(tuán)的財(cái)務(wù)情況也是業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的主要工作，但一半以上的業(yè)務(wù)主管單位出于各種原因并不這樣做。所有這些都體現(xiàn)了業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)活動(dòng)的監(jiān)管和控制的局限性，這意味著國家法團(tuán)主義的式微。業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)任命社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的比重近三分之一，這也顯示了行業(yè)協(xié)會(huì)自治性的增強(qiáng)。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)也為行業(yè)協(xié)會(huì)提供一定的支持，其中提供住房是主要手段，而提供經(jīng)費(fèi)或派遣專職人員則是次要手段。 由此可見，這幾個(gè)部分我們需要和下面更具體的數(shù)據(jù)結(jié)合起來進(jìn)行分析。

圖2 行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者，以注冊(cè)級(jí)別劃分 注：N=495

無論從控制還是支持的角度來看，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作中都發(fā)揮了非常重要的角色。因此，當(dāng)被問及同業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系時(shí)，32.3% 的行業(yè)協(xié)會(huì)選擇以“非常密切”來形容， 50.5%認(rèn)為是“比較密切”， 14.3%選擇了 “關(guān)系一般”，僅有1.9%認(rèn)為“聯(lián)系不多”，沒有任何協(xié)會(huì)選擇“沒有聯(lián)系”，另外有 0.4%認(rèn)為這一關(guān)系“說不清楚”。

第三，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的提名過程，以了解國家在社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人遴選過程的涉入情況。在中國社團(tuán)的運(yùn)作過程中，社團(tuán)的一把手掌握眾多實(shí)際權(quán)力且/或主持社團(tuán)運(yùn)作的日常工作。圖4顯示，以會(huì)員自由競選的方式提名一把手的社團(tuán)比重都非常低；業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)(掛靠單位)直接推薦的比重占1/5強(qiáng)，也不算高。相反，由理事會(huì)推薦提名的比重相對(duì)較高，這符合社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)的一般運(yùn)作常規(guī)。我們雖然缺乏直接的數(shù)據(jù)顯示業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在理事會(huì)中的代表性，但根據(jù)常識(shí)判斷，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)理事會(huì)成員有相當(dāng)大的影響力。“理事會(huì)協(xié)調(diào)”作為一把手提名的方式，占有高達(dá)55%的比重。相對(duì)于業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)直接推薦，理事會(huì)協(xié)調(diào)更少行政色彩，更多民主色彩——當(dāng)然，民主程度可能在各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)有所不同。

可以說，數(shù)據(jù)顯示，業(yè)務(wù)主管單位在中國行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的遴選過程中具有較強(qiáng)的影響力，這一點(diǎn)正是國家法團(tuán)主義的主要特征之一。然而，業(yè)務(wù)主管單位的人事影響開始變得更為民主化，簡單的直接推薦的比例并不高，也意味著國家法團(tuán)主義中行政協(xié)調(diào)機(jī)制的式微和社會(huì)法團(tuán)主義中社群協(xié)調(diào)機(jī)制的孕育。

圖3 業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中的作用

接下來我們考察社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別。圖6顯示，接近60%的行業(yè)協(xié)會(huì)的一把手曾擔(dān)任過科級(jí)以上行政職務(wù)。值得注意的是，擁有行政級(jí)別的人士并不一定是政府官員，在國有企業(yè)和事業(yè)單位中工作的、隸屬于干部系列的所有雇員都有行政級(jí)別。 但在實(shí)際的社團(tuán)生活中，退休官員出任社團(tuán)名譽(yù)會(huì)長、會(huì)長的情況非常常見。這一情況，一方面體現(xiàn)了國家控制行業(yè)協(xié)會(huì)的需要；另一方面也是行業(yè)協(xié)會(huì)依賴或者動(dòng)員其政治社會(huì)資本以維持壟斷性的需要。

圖4 行業(yè)協(xié)會(huì)一把手的提名情況 注：N=403

最后，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)獲得國家財(cái)政撥款的情況。圖6的數(shù)據(jù)顯示，在2009年，67%的行業(yè)協(xié)會(huì)沒有獲得國家的財(cái)政撥款。國家撥款占其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)比重不足1/3的行業(yè)協(xié)會(huì)有7%，超過1/3不足2/3者有7%，超過2/3的行業(yè)協(xié)會(huì)比重為19%。可以說，絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上不依賴于國家，這一點(diǎn)同行業(yè)協(xié)會(huì)制度空間的法團(tuán)主義性質(zhì)并不相悖。實(shí)際上，作為會(huì)員制組織，行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職能是為會(huì)員企業(yè)服務(wù)，而且由于很多企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)具有強(qiáng)制性，因此大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)完全可以依賴會(huì)費(fèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自主。同時(shí)，各級(jí)政府都面臨著預(yù)算緊縮的艱巨工作，而減少社團(tuán)(包括行業(yè)協(xié)會(huì))的財(cái)政撥款無疑是預(yù)算緊縮的一大手段。在這樣的大背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)也不得不努力實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自主。行業(yè)協(xié)會(huì)具有較高的財(cái)務(wù)自主性意味著它們正在從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型。

圖5 行業(yè)協(xié)會(huì)一把手曾任最高級(jí)別 注：N=463，部級(jí)以上2個(gè)

上文的經(jīng)驗(yàn)研究表明，至少在行業(yè)協(xié)會(huì)的空間，中國已經(jīng)完成了從國家主義向國家法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型，并已經(jīng)顯示出向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型的明確特征。國家對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)空間無所不在的穿透和無所不能的控制已經(jīng)不復(fù)存在，企業(yè)自發(fā)組建行業(yè)協(xié)會(huì)的常規(guī)性合法渠道已經(jīng)存在，并且能夠正常運(yùn)行。然而，在國家主義遺產(chǎn)依然強(qiáng)大的社會(huì)背景中，中國行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)國家依然具有嚴(yán)重的依賴性，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的障礙還是不小。如有近三分之二的行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為應(yīng)該掛靠業(yè)務(wù)主管單位。

四、結(jié)論性思考：向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型？

在一個(gè)和本文相關(guān)的研究中，基于對(duì)2000年前后的北京、浙江、黑龍江三省市社會(huì)團(tuán)體調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，顧昕和王旭發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)專業(yè)性社團(tuán)與政府的關(guān)系處于國家法團(tuán)主義模式的狀態(tài)，并提出一個(gè)問題：國家法團(tuán)主義式的國家與社會(huì)關(guān)系在中國究竟是一種常態(tài)，還是一種過渡形態(tài)？如果是過渡形態(tài)，那么它向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型的重要關(guān)節(jié)何在？經(jīng)過十年的發(fā)展與改革，無論從國家層面的法律法規(guī)和政策，還是就其具體的實(shí)踐層面而言，我們發(fā)現(xiàn)國家法團(tuán)主義確實(shí)是一種過渡形態(tài)。隨著十八大以來國家治理體制與機(jī)制的改革，國家與社會(huì)的關(guān)系正朝著社會(huì)法團(tuán)主義的方向轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變背后的動(dòng)力又是什么呢？

國家與社會(huì)關(guān)系變革的路徑大體有三：第一種是公民社會(huì)反對(duì)國家的路徑，其中社會(huì)團(tuán)體不遺余力尋求獨(dú)立于國家的自主性，這是國家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力；第二種是國家中心論的路徑，亦即國家根據(jù)自主的理性選擇在推動(dòng)自主性社團(tuán)空間的成長中發(fā)揮各種積極和消極作用；第三種是國家與社會(huì)相互賦權(quán)的路徑，亦即國家與社會(huì)雙方主動(dòng)尋求建立公私伙伴關(guān)系以治理公共事務(wù)。

圖6 政府撥款在不同行業(yè)協(xié)會(huì)總收入中的比較，2010注：N=199，數(shù)據(jù)缺失的社團(tuán)占總樣本(517)的61.5%。如果將它們視為政府撥款比例為零的話(因?yàn)榛卮饐柧頃r(shí)，回答者傾向于跳過答案為“沒有”的問題)，那么政府撥款比例為零的行業(yè)協(xié)會(huì)比重將達(dá)到總樣本(517)的87.4%。

實(shí)際上，法團(tuán)主義在西方演變的歷史，在一定程度上體現(xiàn)了這三種思路的適用性。基于維阿達(dá)對(duì)大量研究文獻(xiàn)的綜合，我們可以構(gòu)畫出法團(tuán)主義變革的脈絡(luò)。在法團(tuán)主義的初期階段是所謂“傳統(tǒng)性法團(tuán)主義”，其中各種源于身份的社群(例如貴族團(tuán)體)同國家建立各種特殊關(guān)系。在現(xiàn)代化的過程中，各種行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸形成，向國家爭取對(duì)其代表性的承認(rèn)。國家在應(yīng)付這些“新社會(huì)問題”時(shí)，一開始往往會(huì)采取壓制性政策；之后國家基于各種理性考量，開始采取了胡蘿卜加大棒的政策。國家在承認(rèn)新興社會(huì)團(tuán)體的合法性的同時(shí)，也把它們納入到既有的體制之中。隨著整個(gè)政治體制走向自由化和民主化，國家與社會(huì)的伙伴關(guān)系也就變成社會(huì)法團(tuán)主義的常規(guī)形態(tài)。

作為國家與社會(huì)關(guān)系變革的一個(gè)組成部分，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型涉及到更廣范圍內(nèi)的制度性變革。在中國社團(tuán)空間的成長過程中，至少在行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域，公民社會(huì)對(duì)抗國家的路徑實(shí)際上極不可能存在，因此同本文所關(guān)注的社團(tuán)空間的轉(zhuǎn)型問題不大相干。實(shí)際上很多行業(yè)協(xié)會(huì)是從國家體制中分離出來的，國家在行業(yè)協(xié)會(huì)空間的發(fā)展中，不僅維持了控制，而且還提供了一定的支持。因此，當(dāng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從全能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的過程中，把更多的服務(wù)遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非營利性組織，包括行業(yè)協(xié)會(huì)。隨著政府職能改革的深入，一個(gè)國家與社會(huì)相互增權(quán)或者說公民社會(huì)與國家協(xié)同發(fā)展的局面還是可以期待的。

本文的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過三十多年的市場化改革和社會(huì)的多元化發(fā)展，相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系正在從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義模式的轉(zhuǎn)型過程之中。雖然這一轉(zhuǎn)型究竟在多大程度上以及以多快的速度在進(jìn)行，這還有很多尚待仔細(xì)考察之處，這不僅體現(xiàn)在政府監(jiān)管體系本身的變化上，而且還體現(xiàn)在這些行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過程中政府涉入的程度。根據(jù)北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心的三省市社會(huì)組織問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)：隨著政府對(duì)社團(tuán)監(jiān)管體系正變得更為開放，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在進(jìn)入二十一世紀(jì)之后的第一個(gè)十年內(nèi)有大量的增長；國家為行業(yè)協(xié)會(huì)提供的財(cái)務(wù)支持非常有限，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)都依賴于社會(huì)和市場資源獲取資金；業(yè)務(wù)主管單位通過領(lǐng)導(dǎo)人選擇來控制行業(yè)協(xié)會(huì)的方法也越來越少，行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)過民主產(chǎn)生的比重在上升；與此同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位更多地采取了財(cái)務(wù)審計(jì)、年度報(bào)告審查等事后監(jiān)督模式而非事前控制，從而減少了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)日常運(yùn)行的干預(yù)。雖然現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)還存在著行業(yè)代表性不足等問題，社會(huì)組織與政府所擁有的權(quán)利還不對(duì)等，使得社會(huì)法團(tuán)主義模式在中國的存在還缺乏充分的制度化條件。然而，本文發(fā)現(xiàn)，盡管在一些關(guān)鍵性因素(尤其是行業(yè)代表性和自主性)上面尚有闕失，但是國家和行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系，不僅僅從正式的法律法規(guī)，而且還從實(shí)際操作層面的國家和行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系角度來分析，大體上是向社會(huì)法團(tuán)主義發(fā)展的，當(dāng)然這一發(fā)展過程或許將會(huì)是漫長的。

[注釋]

① Tang Tsou, The Cultural Revolution and Post-Mao Reform: A Historical Perspective. Chicago: University of Chicago Press, 1986.

②陳剩勇等，《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會(huì)研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版。

③ John L. Campbell, J. Rogers Hollingsworth, and Leon N. Lindberg (eds.), Governance of the American Economy. New York: Cambridge University Press, 1990.

④ Wyn Grant, “Business associations in Eastern Europe and Russia,” Journal of Communist Studies, Vol. 9, Issue 2 (1993), pp. 86-100.

⑤ Rainer Eising, The Political Economy of State-Business Relations in Europe: Interest Mediation, Capitalism and EU Policy Making. London: Routledge, 2009.

⑥ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), p. 86, pp. 93-94.

⑦ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), pp.103-104.

⑧ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), pp. 85-131.

⑨ Margaret Pearson, “The Janus Face of Business Associations in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprises, ” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 31(1994), pp. 25-26.

⑩顧昕，王旭：《從國家主義到法團(tuán)主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第2期，第155-175頁。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

張長東(1979-)，男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院講師，美國華盛頓大學(xué)政治學(xué)博士；顧昕(1963-)，男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，荷蘭萊頓大學(xué)政治學(xué)和歷史學(xué)博士。

* 本文的理論框架借鑒了本文作者顧昕與王旭在2005年在《社會(huì)學(xué)研究》上發(fā)表的一篇關(guān)于專業(yè)性組織和國家關(guān)系的論文，該文基于北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心2000年三省市社會(huì)組織問卷調(diào)查數(shù)據(jù)庫，而本文則基于2010年三省市社會(huì)團(tuán)體調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并改以行業(yè)協(xié)會(huì)為對(duì)象進(jìn)行研究。王旭(美國普林斯頓大學(xué)博士)在與顧昕合作發(fā)表論文之后不久，就從中國發(fā)展研究基金會(huì)轉(zhuǎn)赴山東任職。2013年1月9日，王旭不幸逝世，年僅43歲，時(shí)任山東省人民政府副秘書長兼政府新聞發(fā)言人。謹(jǐn)以此文紀(jì)念不幸英年早逝的王旭博士。本文的寫作得到北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心袁瑞軍教授的大力支持，深致謝意。

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1003-8353(2015)02-0005-09