陳澤文

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064)

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市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的路徑選擇

陳澤文

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064)

社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)；均等化；路徑選擇；案例分析

社會(huì)保險(xiǎn)既是社會(huì)保障制度的核心組成部分，又是重要的基本公共服務(wù)。市級(jí)政府作為介于省、自治區(qū)、直轄市和區(qū)縣之間的一級(jí)政府，是推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的重要力量，承擔(dān)著政策落實(shí)、統(tǒng)籌實(shí)施、督導(dǎo)檢查、創(chuàng)新機(jī)制等重要職責(zé)。文章在宜賓市案例分析的基礎(chǔ)上，提出市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化，必須穩(wěn)妥深化社會(huì)保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展，積極強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管力度，優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化制度銜接體系，不斷提升社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)能力。

黨的十八屆三中全會(huì)指出要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，就是一種服務(wù)，是國家向勞動(dòng)者提供的分擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的公共服務(wù)[1]。”國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中也將社會(huì)保險(xiǎn)列為九大基本公共服務(wù)之一。社會(huì)保險(xiǎn)既是社會(huì)保障制度的核心組成部分，又是重要的基本公共服務(wù)。關(guān)乎基本民生改善和社會(huì)公平正義，社會(huì)關(guān)注度高、利益訴求多，具有“兜底”的重要保障功能，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保證。同時(shí)，“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度的首要社會(huì)功能與核心價(jià)值關(guān)懷，因而是這項(xiàng)制度的靈魂[2]?！惫叫宰鳛樯鐣?huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)特征，內(nèi)在的要求社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)覆蓋范圍的廣泛性、參保機(jī)會(huì)的均等性、權(quán)利保障的均等性。但在具體制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中，往往表現(xiàn)出城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間享有社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的差異化、不均等。市級(jí)政府作為介于省、自治區(qū)、直轄市和區(qū)縣之間的一級(jí)政府，是推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的重要力量，承擔(dān)著政策落實(shí)、統(tǒng)籌實(shí)施、督導(dǎo)檢查、創(chuàng)新機(jī)制等重要職責(zé)。本文僅選取宜賓市為個(gè)案，希望通過案例研究分析為市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化提供有益的對(duì)策建議和路徑選擇。

一、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的內(nèi)涵

社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一，目前國內(nèi)學(xué)界尚未對(duì)其進(jìn)行專門界定。參考學(xué)者關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的界定，石光(2011)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過程，表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致[3]。柏良澤(2009)指出基本公共服務(wù)均等化就是基本生存和發(fā)展必要條件的均等化，呈現(xiàn)平均墊高效應(yīng)，不是基本生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)的均等化[4]。項(xiàng)繼權(quán)，袁方成(2008)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化內(nèi)含并要求基本公共服務(wù)的內(nèi)容和水平的均等化(消費(fèi)均等和結(jié)果平等)、服務(wù)設(shè)施和條件及資源占有的均等化(條件均等和起點(diǎn)均等)，以及賦予人們相同的權(quán)利和機(jī)會(huì)(權(quán)利平等及制度平等)[5]。常修澤(2007)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵可以從三個(gè)方面來理解：全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等；全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等；社會(huì)在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中，尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)[6]。本文將社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化界定為：是以“公平優(yōu)先、兼顧效率、保權(quán)增益”為價(jià)值追求，以健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)供給機(jī)制為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同人群間社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、水平均衡，保障城鄉(xiāng)居民公平、可持續(xù)地享有社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)過程。

二、研究方法與思路

本文采取單案例研究，設(shè)置了嵌入性單案例研究設(shè)計(jì)。“案例研究是一種實(shí)證研究，它在不脫離現(xiàn)實(shí)生活情況下研究當(dāng)前正在進(jìn)行的現(xiàn)象[7]。”在實(shí)證主義理論基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用文獻(xiàn)法與、訪談和問卷調(diào)查進(jìn)行研究。在面對(duì)單案例研究，尤其是典型案例研究時(shí)，“在確定的情況下，是否有隱喻和典型的價(jià)值？典型案例超越任何形式以規(guī)則為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)存在的典型案例因?yàn)樗瘶?biāo)準(zhǔn)于一身[8]?！盇lexander L.George et al.也指出單案例研究設(shè)計(jì)易導(dǎo)致“選擇偏差或過度泛化的結(jié)果[9]”。面對(duì)單案例研究可能出現(xiàn)的偏差，可借鑒已有學(xué)者提出的建議，采取以下措施予以規(guī)避：對(duì)各種潛在的可能性進(jìn)行充分的估計(jì)以降低選錯(cuò)案例的可能性；同時(shí)注意運(yùn)用過程追蹤程序和一致性測(cè)試的必要性，并在選擇研究目標(biāo)時(shí)需要進(jìn)行多案例比較。對(duì)單案例進(jìn)行內(nèi)部分析，其中一種途徑就是相合性檢驗(yàn)(Congruence Testing)旨在“基于對(duì)案例自變量的考量，檢驗(yàn)所推測(cè)的因變量與案例實(shí)際結(jié)果是否相合[10]?！币蚨景咐芯繀⒖紘鴥?nèi)其他市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的一般經(jīng)驗(yàn)，通過“模式匹配”的方法來驗(yàn)證所選案例與一般經(jīng)驗(yàn)之間的關(guān)系，以推導(dǎo)出可推廣的對(duì)策建議。

三、宜賓市推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的問題剖析與需求分析

(一)宜賓市推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的問題剖析

1.社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化

一是尚未實(shí)施新農(nóng)保和城居保的并軌。2014年4月21日四川省人民政府發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》川府發(fā)〔2014〕23號(hào)，《意見》指出要合并實(shí)施新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，宜賓市新農(nóng)保和城居保制度合并尚在政策制定階段，還未實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)，與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未銜接。二是尚未形成社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助、商業(yè)保險(xiǎn)的多元協(xié)同機(jī)制。限于部門條塊分割、職能劃分界限等體制障礙，未有效發(fā)揮三者的協(xié)同互補(bǔ)作用，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)制度和醫(yī)療救助制度之間的協(xié)調(diào)和銜接有待完善。三是社會(huì)保險(xiǎn)政策實(shí)施辦法還不完善。社會(huì)保險(xiǎn)政策實(shí)施辦法不完善，使得區(qū)縣間政策執(zhí)行和理解上出現(xiàn)不一致。四是市級(jí)統(tǒng)籌未合理關(guān)切區(qū)縣實(shí)際情況。由于實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌后區(qū)縣所征繳基金要在當(dāng)月如數(shù)上解市上，勢(shì)必減少區(qū)縣金融機(jī)構(gòu)存款額，一定程度上會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)提供的部分無償服務(wù)，比如代發(fā)工資、網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)及安排人員輔助征繳等，相關(guān)結(jié)算費(fèi)需進(jìn)一步權(quán)衡。

2.社會(huì)保險(xiǎn)尚未全覆蓋

宜賓市整體社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面仍有待提高，2013全市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)征繳率分別為97.4%、99.1%，在四川省所有地市中僅屬中等水平，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳情況不及全省平均水平。同時(shí)，2013年，宜賓市基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率為73.4%。一是觀念認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面窄。受參保單位經(jīng)濟(jì)條件、勞動(dòng)用工性質(zhì)等因素制約，煤礦、建筑行業(yè)等勞動(dòng)密集型及季節(jié)性較強(qiáng)的企業(yè)、小微企業(yè)參保擴(kuò)面難度仍然很大，尤其是農(nóng)民工群體參保率始終維持在低位。二是社會(huì)保險(xiǎn)政策間的差異性待遇使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保不高。隨著社保轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的不斷變更，居民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的巨大差距，使得很多人在政策觀望或選擇職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納。2010-2013年間，“新農(nóng)?！鞭r(nóng)村戶籍人口覆蓋率分別為3.2%、9.3%、34.1%、35.9%，2013年全市城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)僅為10.27萬人。三是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行影響參保面。因企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)、改制使社會(huì)保險(xiǎn)中斷繳費(fèi)人數(shù)增加。

3.社會(huì)保險(xiǎn)保障水平不高

盡管近幾年宜賓市養(yǎng)老金水平不斷提高，但是養(yǎng)老金替代率①卻在下降，2010-2013年間，宜賓市企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率分別為55.1%、52.5%、48.9%、48.1%，雖然高于同期四川省企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率50.6%、48.1、46.4、43.7，但整體水平已低于50%的國際警戒線。替代率下降意味著養(yǎng)老金的保障水平也相應(yīng)貶值，退休后生活水平會(huì)出現(xiàn)較大落差。同時(shí)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平也較低，難以維持基本養(yǎng)老需要，2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55元提高到了60元，但職工與居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距達(dá)到28.4倍。醫(yī)療報(bào)銷水平、大病保障力度都較低。同時(shí)，在針對(duì)宜賓市674位居民的有效問卷分析顯示，認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)中存在的突出問題排名前四位的分別是保障水平低、服務(wù)水平低、覆蓋人群少、政府投入少。

圖1 宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)存在的突出問題示意圖②

4.社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行壓力不小

雖然宜賓市已實(shí)行職工基本養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的市級(jí)統(tǒng)籌制度，但目前基金統(tǒng)籌層次與水平仍不高，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)收統(tǒng)支，留存區(qū)縣的預(yù)留金實(shí)質(zhì)上并未有效實(shí)現(xiàn)周轉(zhuǎn)金、彌補(bǔ)收支缺口作用。使得社?；疬\(yùn)行壓力仍下沉在區(qū)縣一級(jí)，統(tǒng)籌效果待優(yōu)化。同時(shí)，由于工礦企業(yè)(煤炭、硫鐵礦企業(yè)等)較多，特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使工傷保險(xiǎn)基金支付壓力很大，宜賓市2012-2013年工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率首次出現(xiàn)負(fù)值，達(dá)到-18.2%、-17.0%，遠(yuǎn)低于四川省平均水平，且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。新《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，工傷待遇支付標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，工傷事故發(fā)生率不斷上升，使得工傷保險(xiǎn)基金赤字風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，積累金逐年減少。而且，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)支付的剛性需求，回旋余地較小，2013年宜賓市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余率首次出現(xiàn)負(fù)值達(dá)到-0.9%。

圖2 宜賓市2010-2013年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余率示意圖

5.社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)能力不高

一是社會(huì)保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)不完善。(1)社保信息管理系統(tǒng)軟件設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重缺陷。軟件設(shè)計(jì)與社保實(shí)際經(jīng)辦工作需要嚴(yán)重脫節(jié)，操作困難。如補(bǔ)充醫(yī)療的收繳，未考慮已全部清算移交了的退休人員繳費(fèi)問題等；通過交換平臺(tái)所提交問題不能及時(shí)得到解決和反饋；由于社保政策每年更新變化很大，但系統(tǒng)更新嚴(yán)重滯后，影響社保工作順利開展；新老系統(tǒng)同時(shí)并行操作沖突難以解決。(2)軟件公司對(duì)區(qū)縣經(jīng)辦人員培訓(xùn)不夠，只憑簡單操作說明難以解決經(jīng)辦過程中遇到的各種問題。(3)社保信息管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)一，存在重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源，社保信息公共服務(wù)終端尚未普及。二是社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)有待加強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)公共評(píng)價(jià)體系還未形成。

(二)宜賓市推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的需求分析

1.待遇提升：社會(huì)保險(xiǎn)保障力的首要要求

社會(huì)保險(xiǎn)的待遇支付水平是評(píng)估社會(huì)保險(xiǎn)保障力的重要指標(biāo)，直接關(guān)乎社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)保障民生、維護(hù)公正功能的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)宜賓市674份居民有效問卷的分析顯示，對(duì)于如何進(jìn)一步推進(jìn)宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)均等化發(fā)展，居于前四位的依次是提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距，完善跨地區(qū)、不同險(xiǎn)種間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，簡化辦理社會(huì)保險(xiǎn)程序。由此可見，公眾希望享有保障有力、城鄉(xiāng)區(qū)域一體化、辦理簡單透明公開的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。

圖3 進(jìn)一步推動(dòng)宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)均等化發(fā)展措施示意圖

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)：社會(huì)保險(xiǎn)均等化的重點(diǎn)領(lǐng)域

按照國際上人口類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，65歲及以上人口超過7%，60歲及以上人口超過10%，就意味著進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：宜賓市常住人口中，65歲及以上人口為47.21萬人，占10.56%；60歲及以上人口為68.73萬人，占15.37%，均已遠(yuǎn)超國際標(biāo)準(zhǔn)值，宜賓市已步入典型的老齡化社會(huì)?！叭丝诶淆g化對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出需求不斷增加，收支缺口逐步擴(kuò)大。撫養(yǎng)比不斷增高，未來制度運(yùn)行存在著很大風(fēng)險(xiǎn)[11]?！卑殡S著老齡化程度不斷提高，造成在職繳費(fèi)人數(shù)增長緩慢，而需養(yǎng)老人員迅速增加。2010-2013年間，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比分別為2.63:1、2.65：1、2.52：1、2.35：1，相當(dāng)于每5個(gè)在職人員要供養(yǎng)2個(gè)退休人員，低于同期全國贍養(yǎng)比的平均水平。按照目前的宜賓市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行情況來看，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口巨大。針對(duì)宜賓市674份居民有效問卷的分析顯示，城鄉(xiāng)戶籍的交叉分析顯示32.37%、29.35%的農(nóng)業(yè)戶口、城鎮(zhèn)戶口均選擇城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化，居于首位。說明在堅(jiān)持“次優(yōu)”原則，重點(diǎn)推進(jìn)的前提下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化應(yīng)受到政府重點(diǎn)推進(jìn)。

3.多元路徑：社會(huì)保險(xiǎn)信息傳播的重要啟示

針對(duì)宜賓市674份居民有效問卷的分析顯示，對(duì)于平時(shí)獲取社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)信息的主要途徑，居于前四位的依次是通過網(wǎng)絡(luò)查詢，向親友、同事了解，到街道社區(qū)、村委咨詢，閱讀宣傳資料。由此可見，公眾獲取社會(huì)保險(xiǎn)信息是以個(gè)體化信息路徑為主，網(wǎng)絡(luò)和身邊的親友、同事成為主要途徑。而對(duì)于反映自身社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)需求較為有效的途徑調(diào)查，居于前四位的分別是向政府主管部門反映，通過網(wǎng)絡(luò)反映，通過電視報(bào)紙，向社區(qū)、村干部反映。說明政府部門在社會(huì)保險(xiǎn)利益訴求表達(dá)上占有重要地位，網(wǎng)絡(luò)新媒體的發(fā)展對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)信息的收集、推送和利益訴求表達(dá)提供了有效途徑。

圖4 獲取社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)信息的主要途徑示意圖

圖5 反映自身社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)需求較為有效途徑示意圖

四、市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的對(duì)策建議

案例研究依據(jù)的是分析性歸納，“在分析性歸納中，研究者也會(huì)盡力從一系列研究結(jié)果中總結(jié)出更抽象、更具概括性的結(jié)論[12]。”針對(duì)宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的問題剖析與需求分析雖并不能代表所有市級(jí)政府所面臨的同一問題，但在社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)主要源于中央政府主要規(guī)定，以及面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)保障范圍不廣泛、保障水平偏低、老齡化嚴(yán)峻、人口流動(dòng)性等共性問題，可以說，市級(jí)政府均面臨著一些社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化過程中的共性問題。在對(duì)國內(nèi)廣州、成都、上海等其他城市社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展文獻(xiàn)資料的對(duì)比驗(yàn)證后，抽離出具有區(qū)域一般意義的問題與對(duì)策，旨在提出對(duì)市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的一些可借鑒對(duì)策建議。

(一)以“五險(xiǎn)合一”為抓手，穩(wěn)妥深化社會(huì)保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展

一是積極落實(shí)“五險(xiǎn)合一”統(tǒng)一征繳。細(xì)化統(tǒng)一征繳實(shí)施辦法，做好前期歷史遺留信息篩查、匯總，完善組織、制度、資金、人員跟進(jìn)，形成保險(xiǎn)基金征繳聯(lián)動(dòng)制度，合力推進(jìn)“五險(xiǎn)合一”征繳順利實(shí)施。二是完善社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的職能領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)整合。建立以市長(州長)負(fù)責(zé)制的市級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)同發(fā)改委、人社局、衛(wèi)生局、民政局、財(cái)政局、殘聯(lián)等部門，健全跨部門社保聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排、解決跨部門社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)制度和職能銜接。出臺(tái)實(shí)施細(xì)則辦法，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生部門和人社部門城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)部門職能整合，推進(jìn)城居保和新農(nóng)保并軌。三是建設(shè)科學(xué)合理、可持續(xù)性的社會(huì)保險(xiǎn)公共財(cái)政體制。公共財(cái)政資源的分配及投入方式直接影響甚至決定社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度與保障水平。市級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持“盡力而為，量力而行”，強(qiáng)化政府社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)財(cái)政投入負(fù)首責(zé)。著力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，建立基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高市級(jí)基金撥付效率；形成社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)投入正常增長機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施按照地區(qū)常住人口安排社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)支出，加強(qiáng)年度社會(huì)保險(xiǎn)公共預(yù)算的編制，完善預(yù)算階段落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，尤其是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保障，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制；充分考慮各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的受益范圍、實(shí)施成本、運(yùn)行狀況以及基層自主性與積極性，合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配。市級(jí)政府要主動(dòng)調(diào)節(jié)縣域財(cái)力差距，加大轉(zhuǎn)移支付力度，著力提高縣級(jí)財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的財(cái)力保障水平。四是做好農(nóng)民工工傷和生育保險(xiǎn)工作，全面落實(shí)統(tǒng)一農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)政策。積極探索建立農(nóng)民意外傷害保障機(jī)制和覆蓋城鄉(xiāng)居民的生育保障機(jī)制。

(三)以“四維聯(lián)動(dòng)”為目標(biāo)，積極強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管力度

“在我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中，要建立協(xié)同監(jiān)管體系，確立集中管理、集中監(jiān)督和監(jiān)管分離的原則[13]?！币皇鞘剐姓?、人大、層級(jí)、社會(huì)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)信息共享、機(jī)制互補(bǔ)、協(xié)同配合。完善行政監(jiān)督的日常工作機(jī)制，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)跨部門社會(huì)保險(xiǎn)基金協(xié)同監(jiān)管機(jī)制形成，強(qiáng)化行政審計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等的定期審計(jì)檢查。推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算盡早向人大報(bào)告，形成人大代表、政協(xié)委員定期的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督問詢工作，有效彌補(bǔ)層級(jí)監(jiān)督力量的不足。強(qiáng)化上級(jí)主管部門對(duì)各區(qū)縣社會(huì)保險(xiǎn)工作的督促檢查，增加人員配置與經(jīng)費(fèi)配備。落實(shí)社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)職能落實(shí)，充分發(fā)揮第三方監(jiān)管的積極作用，發(fā)揮新媒體微博、微信、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)以及電視報(bào)紙廣播的社會(huì)監(jiān)督作用。二是完善社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況的信息公開制度。設(shè)置公開目錄清單，明確部門公開責(zé)任，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算公開，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源、分配、管理、使用、審計(jì)等情況都置于人民群眾和社會(huì)監(jiān)督之下。廣泛運(yùn)用各種媒介做好信息公示，為社會(huì)公眾了解政府履行職責(zé)情況、監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)基金收支活動(dòng)提供重要渠道和基礎(chǔ)保證。

(四)以“兩險(xiǎn)并軌”為契機(jī)，優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化制度銜接體系

制度是一種規(guī)范，也是一種保障?！耙訌?qiáng)制度建設(shè)，提升社會(huì)保險(xiǎn)制度供給能力，盡快建立起能夠有效促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)體系自我完善、提升服務(wù)公平性的運(yùn)行機(jī)制[14]。”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)制度體系建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)制度間的協(xié)同整合，形成社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的制度銜接體系，促進(jìn)區(qū)縣、城鄉(xiāng)、群體間社會(huì)保險(xiǎn)資源的有序轉(zhuǎn)移接續(xù)。

一是逐步在全市實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。堅(jiān)持和完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，鞏固和拓寬個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的資金籌集渠道，強(qiáng)化長繳多得、多繳多得激勵(lì)機(jī)制。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利政策相配套。二是完善全民醫(yī)保體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，完善職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，盡快完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷和大病保險(xiǎn)賠付通過一體化信息服務(wù)系統(tǒng)即時(shí)結(jié)算服務(wù)，優(yōu)化異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算服務(wù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生等之間的制度銜接，尤其是實(shí)現(xiàn)針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體、殘疾人群體等的社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的制度對(duì)接，使得社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)實(shí)施成效倍增。

(五)以“四化建設(shè)”為重點(diǎn)，不斷提升社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)能力

1.推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)信息化建設(shè)

服務(wù)信息是社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)實(shí)施的重要載體。尤其在信息化時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)信息互動(dòng)的大眾化、多元化、信息化。(1)加強(qiáng)市區(qū)縣鄉(xiāng)四級(jí)勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)綜合信息平臺(tái)建設(shè)。勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)綜合信息平臺(tái)應(yīng)兼具服務(wù)事項(xiàng)辦理和基礎(chǔ)信息采集功能，將分散在勞動(dòng)、人社等部門的各類勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)信息向平臺(tái)遷移或集成，完善平臺(tái)建設(shè)和信息服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立健全勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度和指導(dǎo)性目錄，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)一次采集，資源多方共享”。(2)健全多元化社保服務(wù)信息推送與收集路徑。完善市級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)主管部門網(wǎng)站建設(shè)，縣級(jí)以下各部門要利用上級(jí)政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)開設(shè)子站、欄目、頻道等，建立信息發(fā)布責(zé)任制。加強(qiáng)網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)，方便群眾網(wǎng)上社保服務(wù)咨詢、預(yù)約、辦理等，開發(fā)手機(jī)、平板電腦等移動(dòng)終端應(yīng)用軟件服務(wù)，積極利用微博、微信等新媒介傳播社保服務(wù)信息。(3)強(qiáng)化社保服務(wù)信息化設(shè)施與人員建設(shè)。完善覆蓋城鄉(xiāng)的社保自助服務(wù)設(shè)備配備、互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)的建設(shè)，方便居民通過電腦、移動(dòng)終端、數(shù)字電視、電子公告牌、觸摸查詢臺(tái)、社區(qū)信息亭等終端查詢社保信息。加強(qiáng)對(duì)社保經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，使社會(huì)保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)、服務(wù)終端朝著科學(xué)合理、方便快捷不斷改進(jìn)設(shè)計(jì)操作，使社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員知網(wǎng)、懂網(wǎng)、用網(wǎng)、管網(wǎng)。

2.推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)是均等化的核心參數(shù)。“標(biāo)準(zhǔn)化作為加強(qiáng)科學(xué)管理、優(yōu)化資源配置、規(guī)范工作流程和提高服務(wù)質(zhì)量的重要手段，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)均等化具有重要技術(shù)支撐作用[15]?！币o緊圍繞推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化的階段性目標(biāo)，充分考慮市州當(dāng)?shù)厥星榕c社情民意，科學(xué)合理制訂社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)各類標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)行清單式管理，明確社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋水平四個(gè)維度的具體要求，細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范市(州)區(qū)縣各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任和部門職能履行職責(zé)，建立社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)體系落實(shí)行政承諾制和責(zé)任追究制度。

3.推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)便民化建設(shè)

市級(jí)政府推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化，必須堅(jiān)持“過程控制、結(jié)果評(píng)估、及時(shí)反饋”的原則，突出過程控制與科學(xué)管理，將對(duì)各級(jí)人社部門服務(wù)供給評(píng)估與城鄉(xiāng)居民需求評(píng)估結(jié)合起來，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)便民化建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。(1)完善項(xiàng)目清單建設(shè)，推動(dòng)形成社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化供給評(píng)估體系。健全社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目目錄清單、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單，規(guī)范、細(xì)化社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程細(xì)則，實(shí)施業(yè)務(wù)流程經(jīng)辦清單制和責(zé)任制。設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化年度項(xiàng)目目標(biāo)，落實(shí)項(xiàng)目目標(biāo)部門分工責(zé)任制，進(jìn)行年度部門考評(píng)和全市綜合成效評(píng)估，有效監(jiān)測(cè)全市社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)供給質(zhì)量。(2)健全多元調(diào)查機(jī)制，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化需求評(píng)估體系?；竟卜?wù)均等化政策具有明顯的“自上而下”性質(zhì)，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中要注意有效關(guān)注民眾訴求，提升基本公共服務(wù)資源投入使用的高效性。以職能部門為單位，制訂以部門服務(wù)項(xiàng)目為藍(lán)本，以公平性、方便性、可及性為核心的社保服務(wù)需求問卷，通過問卷調(diào)查、入戶訪談、群眾座談等形式廣泛收集社情民意，重點(diǎn)了解民眾最急需、最困難的社保服務(wù)訴求，發(fā)布部門年度社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)民眾需求調(diào)查報(bào)告。(3)健全評(píng)估反饋機(jī)制，推動(dòng)形成社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。評(píng)估本身不是目的，其最終目的是促成社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量和水平的持續(xù)改善。對(duì)于年度社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化部門考評(píng)結(jié)果和民眾需求調(diào)查報(bào)告及時(shí)向社會(huì)公示，建立“回應(yīng)型”服務(wù)反饋機(jī)制。健全評(píng)估后部門服務(wù)整改機(jī)制和責(zé)任追究制度，當(dāng)年整改意見要在次年社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化年度項(xiàng)目目標(biāo)中予以體現(xiàn)。整改意見要層層落實(shí)部門一把手責(zé)任制，健全上級(jí)督辦巡查與部門內(nèi)部控制檢查制度，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)。

4.推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)法治化建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)指出要加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善社會(huì)保障方面的法律法規(guī)?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)法治的核心任務(wù)在于公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)唯有依賴法治才能得到保障[16]?！币獔?jiān)持以合法性為起點(diǎn)，以公平正義為重點(diǎn)建構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)均等化法治體系。

一是樹立良法善治理念，在社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)理念與行為方式、工作方法上牢固樹立法治理念、體現(xiàn)法治精神。嚴(yán)格按照制度辦事，積極回應(yīng)百姓對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的合理訴求。二是健全社會(huì)保險(xiǎn)政策的合法性審查。健全全市社保部門內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，市法制辦形成定期對(duì)市出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)政策文件的合法性審查，市人大健全年度社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)政策文件的合法性審查。三是科學(xué)規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)政策文件的制定與出臺(tái)。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為社會(huì)保險(xiǎn)重大決策法定程序，健全政策草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。四是全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)務(wù)信息公開?！霸谏绫；鹦畔⑴吨?，要將(現(xiàn)收現(xiàn)付制的)社會(huì)統(tǒng)籌基金和(完全積累制的)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行區(qū)分公布[17]。”同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)重大社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)政策的解讀，對(duì)一些涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高或?qū)I(yè)性強(qiáng)的社會(huì)保險(xiǎn)政策文件，制定政策文本發(fā)布、解讀和回應(yīng)的聯(lián)動(dòng)方案，組織人社部門相關(guān)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者等進(jìn)行同步解讀剖析，增進(jìn)公眾對(duì)相關(guān)社保服務(wù)政策的了解。

注釋：

① 養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。按照國際經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金替代率低于50%，生活水平較退休前會(huì)大幅下降。

② 圖中條柱得分計(jì)算公式：得分=最突出問題樣本數(shù)*8+第二突出問題樣本數(shù)*7+第三突出問題樣本數(shù)*6+第四突出問題樣本數(shù)*5+第五突出問題樣本數(shù)*4+第六突出問題樣本數(shù)*3+第七突出問題樣本數(shù)*2+第八突出問題樣本數(shù)*1，其中8、7、6、5、4、3、2、1為權(quán)重，下表同。

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(責(zé)任編輯：周建瑜)

2015-05-20

陳澤文(1989-)，男，甘肅白銀人，男，漢族，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生學(xué)歷，主要從事政府行為與政策分析，地方政府治理研究。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與監(jiān)測(cè)體系研究”(編號(hào)：14ZDA030)、宜賓市十三五規(guī)劃前期重大課題項(xiàng)目“宜賓市‘十三五’推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化研究”(編號(hào)：SSW2014-10)

D632.1

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1008-5955(2015)02-0036-08