實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是改革面臨的艱巨任務(wù)。在城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革過(guò)程中，蘇州積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些問(wèn)題，需要采取相應(yīng)措施予以解決。

一、蘇州城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的經(jīng)驗(yàn)

蘇州以較小的城鄉(xiāng)居民收入差距、較高的城鄉(xiāng)文明程度、較完善的城鄉(xiāng)公共服務(wù)保障體系，使城鄉(xiāng)一體化水平居于全國(guó)領(lǐng)先地位。

構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體化為宗旨的城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。改革實(shí)踐中，蘇州市政府站在維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的高度，按照集約、智能、低碳、生態(tài)和可持續(xù)的發(fā)展要求，制定城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)建立城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及跨部門(mén)綜合辦公室，改變“管城的不管鄉(xiāng)、管鄉(xiāng)的不管城”的二元管理體制，使土地利用、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)融合、協(xié)調(diào)一致。

健全以“三集中”為特征的城鄉(xiāng)利益生成機(jī)制。目前，蘇州建設(shè)用地占陸地面積已超過(guò)40%，從生態(tài)和宜居角度看，粗放式增量擴(kuò)張的路子難以為繼。為此，蘇州通過(guò)工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、居住向社區(qū)集中，即“三集中”，引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)和農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以獲取規(guī)模效益，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住以節(jié)約土地資源，拓展發(fā)展空間。

形成以“三置換”為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)利益交換機(jī)制。在改革過(guò)程中，蘇州積極引導(dǎo)農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及農(nóng)村住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和社區(qū)住房，即“三置換”，并參照市場(chǎng)原則，形成利益交換機(jī)制。通過(guò)該機(jī)制，最大限度地使農(nóng)民擺脫土地、農(nóng)村住房、集體資產(chǎn)的牽跘，提升農(nóng)村資源的“動(dòng)能”。

建立以服務(wù)均等化為內(nèi)涵的城鄉(xiāng)利益保障機(jī)制。目前，蘇州已建立起城鄉(xiāng)一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎(chǔ)設(shè)施體系;已建立起集黨員活動(dòng)、就業(yè)社保、商貿(mào)超市、衛(wèi)生計(jì)生、教育文體、綜治警務(wù)、民政事務(wù)、環(huán)境保護(hù)等多種功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系;已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的“三大并軌”，成為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障典型示范區(qū)”。

二、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所面臨的問(wèn)題

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產(chǎn)權(quán)中，除置換后的房屋產(chǎn)權(quán)完整外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)均表現(xiàn)為“權(quán)能”不足。這就使得農(nóng)民手中的“股權(quán)證”，僅有表決權(quán)和分紅權(quán)，不能抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑳](méi)有“用腳投票”的權(quán)力，存在較大的“委托—代理”風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)形中增加了行政成本，也使“集中”的效率難以得到充分發(fā)揮。

農(nóng)村合作組織治理低效。截至2013年底，蘇州共有各類(lèi)農(nóng)村合作組織4168家，持股農(nóng)戶比例超過(guò)96%，村均集體收入達(dá)到650萬(wàn)元。然而，調(diào)查顯示，這些合作組織也存在著諸多的發(fā)展桎梏，如分紅水平不高，分紅收入占家庭收入比重太低，影響了合作社凝聚力;超過(guò)90%的合作社經(jīng)營(yíng)管理層與村“兩委”有疊合，這種疊合雖在短期內(nèi)可提升農(nóng)村基層組織執(zhí)行力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，并不利于合作社成長(zhǎng)，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)虛置，形成新的“政社不分”，制約了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)社區(qū)管理不夠健全。目前，蘇州鎮(zhèn)域常住人口規(guī)模一般在15萬(wàn)～30萬(wàn)之間，經(jīng)濟(jì)總量堪比內(nèi)地縣級(jí)市。雖然蘇州正試點(diǎn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”，但其僅限于將開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能與鎮(zhèn)的社會(huì)管理職能合并，并未真正突破“鎮(zhèn)”建制束縛。另外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以失地農(nóng)民為主的新型社區(qū)大量涌現(xiàn)，大量撤并村進(jìn)駐同一社區(qū)。這一方面會(huì)導(dǎo)致新型社區(qū)自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會(huì)導(dǎo)致原村集體財(cái)產(chǎn)在分割、繼承、管理等方面出現(xiàn)較多的管理漏洞。

三、深化蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策建議

建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，順暢產(chǎn)權(quán)交易，是確保農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展農(nóng)業(yè)組織，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。對(duì)此，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體資產(chǎn)所有權(quán)要在“確權(quán)”的基礎(chǔ)上，賦予其抵押和擔(dān)保的權(quán)能，并在此基礎(chǔ)上，可探索性地建立縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。這一方面主要是允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在村鎮(zhèn)內(nèi)部的有償轉(zhuǎn)讓以及在資產(chǎn)市場(chǎng)上的有效交易，確保農(nóng)民手中的土地及相關(guān)資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。另一方面，對(duì)于零碎的產(chǎn)權(quán)，可在健全保障的基礎(chǔ)上促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)適當(dāng)集中，以此促進(jìn)資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過(guò)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，借助市場(chǎng)的力量，可以激活各農(nóng)業(yè)合作組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要推動(dòng)力。這方面可借鑒荷蘭農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)大力發(fā)展基于家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)合作社來(lái)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的自營(yíng)能力。對(duì)此，可結(jié)合蘇州實(shí)際，建議重點(diǎn)扶植和培育千畝規(guī)模以上的家庭農(nóng)場(chǎng)，并適時(shí)出臺(tái)《家庭農(nóng)場(chǎng)法規(guī)》，為家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)提供相應(yīng)良好的法制、稅收、資金、裝備等條件，并規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)承租經(jīng)營(yíng)期不宜少于10年，適時(shí)推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)之間的專(zhuān)業(yè)合作。同時(shí)，要理順家庭農(nóng)地與土地股份合作社的關(guān)系，即家庭農(nóng)場(chǎng)主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日常管理，而合作社主要負(fù)責(zé)加工、技術(shù)和服務(wù)等，努力形成以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組成土地股份合作社和專(zhuān)業(yè)合作社，并通過(guò)聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人，將土地（林地）招標(biāo)給家庭農(nóng)場(chǎng)耕種，努力探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的有效路徑。

提高農(nóng)民收入水平，加快城鄉(xiāng)一體融合步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年蘇州市農(nóng)民人均收入為21569元，其中工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構(gòu)成中，工資性收入主要由市場(chǎng)決定，一般而言，只能通過(guò)長(zhǎng)期的教育投資慢慢轉(zhuǎn)化為農(nóng)民現(xiàn)實(shí)收入增長(zhǎng);對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)性收入，政府可通過(guò)采取加快城鎮(zhèn)化步伐，拓寬農(nóng)民經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵，提高種植、養(yǎng)殖平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模等方式，多管齊下地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入的快步增長(zhǎng);對(duì)于財(cái)產(chǎn)性收入，政府可通過(guò)政策規(guī)定和審計(jì)督查等方式，確保農(nóng)民合作組織能將當(dāng)年盈利的60%用于分紅和返還社員，確實(shí)提升農(nóng)民福祉。同時(shí)，為避免失地農(nóng)民“上樓萬(wàn)事愁”，所有新型社區(qū)都應(yīng)提供良好的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和公民素質(zhì)教育等，以此構(gòu)建社區(qū)終身教育體系，增強(qiáng)農(nóng)民收入獲得能力和現(xiàn)代社會(huì)適應(yīng)能力，加快城鄉(xiāng)融合。

實(shí)施政社分離，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村社組織自治關(guān)系。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村人口會(huì)逐漸進(jìn)入新型社區(qū)，但村集體的經(jīng)濟(jì)利益和原村民的自治組織在此過(guò)程中可能會(huì)依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統(tǒng)村社治理方式，在構(gòu)建和推進(jìn)新型社區(qū)時(shí)，特別要注意統(tǒng)籌社區(qū)自治與村民自治的關(guān)系。對(duì)此，可建議將原村自治組織改造為經(jīng)濟(jì)組織，而社區(qū)組織則維持其社會(huì)管理服務(wù)職能，目的在于實(shí)行政社分離的管理模式，給予村組織充分的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)。在該模式的引導(dǎo)下，在不斷提升村組織發(fā)展活力的同時(shí)，社區(qū)組織應(yīng)為其提供多方面的服務(wù)保障，積極改進(jìn)村組織的管理方式，帶動(dòng)和推進(jìn)村組織的現(xiàn)代化進(jìn)程。借助統(tǒng)籌村社組織發(fā)展關(guān)系的契機(jī)，在優(yōu)化村社組織治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實(shí)現(xiàn)形式。

〔本文系蘇州科技學(xué)院陳俊梁教授承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“蘇州城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點(diǎn)跟蹤研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華