桂志敬（交通運輸部，北京100736）

新時期公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管發(fā)展研究

桂志敬
（交通運輸部，北京100736）

文章通過分析新時期公路建設(shè)中質(zhì)量安全現(xiàn)狀，對質(zhì)量安全管理方面存在的問題及原因進(jìn)行深入剖析，結(jié)合全面深化改革的決策部署，研究探索新時期公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管發(fā)展的對策。

公路；質(zhì)量；監(jiān)管；對策

黨的十八屆三中、四中全會在黨和國家面對新形勢新任務(wù)，認(rèn)真總結(jié)改革開放的歷史發(fā)展經(jīng)驗、深入分析國內(nèi)外發(fā)展形勢的基礎(chǔ)上，先后提出了全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署，這是應(yīng)時代發(fā)展要求所作出的，決定了當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵抉擇，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必由之路。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，交通運輸發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配的矛盾日益凸顯，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施不足成為制約交通運輸發(fā)展的瓶頸，在公路迅猛建設(shè)過程中，質(zhì)量安全方面出現(xiàn)了一些問題，給質(zhì)量安全監(jiān)管工作帶來了巨大壓力。作為行業(yè)監(jiān)管部門需要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《三中全會決定》）、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）要求，全面深化改革，完善法制制度，轉(zhuǎn)變政府公路建設(shè)質(zhì)量安全管理方式，從而保障公路建設(shè)保質(zhì)保量安全實施，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更加積極的作用。

一、當(dāng)前公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

我國公路交通事業(yè)發(fā)展迅猛，公路建設(shè)規(guī)模持續(xù)增長，尤其是高速公路建設(shè)向山嶺重丘地區(qū)延伸，加劇了公路工程質(zhì)量安全管理的風(fēng)險。在公路建設(shè)過程中也暴露出很多質(zhì)量和安全方面的問題，也反映出質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題。

（一）公路建設(shè)現(xiàn)狀

截至2013年年底，全國公路網(wǎng)總里程達(dá)到435.62萬公里。其中，高速公路達(dá)到10.44萬公里。公路水路交通運輸建設(shè)領(lǐng)域各單位工程質(zhì)量一次合格率保持在98%以上，全年施工中共發(fā)生生產(chǎn)安全事故56起，死亡89人。在取得輝煌成績的同時，也應(yīng)看到建設(shè)管理中存在的問題。一方面，工程規(guī)模大管理不平衡，有效工期短、建設(shè)條件差。工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)高位運行，項目管理不均衡的問題更加凸顯。一些地區(qū)征地拆遷難度越來越大，合理工期難以保障，個別項目有效工期嚴(yán)重不足；另一方面，建設(shè)資金緊、建設(shè)資源缺，企業(yè)經(jīng)營管理資源不足。工程建設(shè)項目資金緊缺的局面仍將持續(xù)，事關(guān)工程建設(shè)安全的人、財、物等資源短缺，保障工程建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)被弱化，資金投入不足。企業(yè)在擴張經(jīng)營中，管理人員配備不足，資金投入不足，管理水平落后。

（二）公路建設(shè)質(zhì)量安全存在問題

目前公路工程建設(shè)過程中，存在高速公路和干線公路中的橋梁工程、農(nóng)村公路的路面工程抽檢指標(biāo)總體合格率偏低，公路工程總體安全風(fēng)險存在，出現(xiàn)人身傷亡類安全事故等方面的問題。究其原因主要存在以下幾方面：一是公路工程建設(shè)規(guī)模高位運行，人、材料等建設(shè)資源有效供給不足，同時又面臨建設(shè)環(huán)境和工程地質(zhì)狀況復(fù)雜、施工環(huán)境和建設(shè)條件艱苦，工程施工難度增大；二是一線施工人員素質(zhì)水平不高，安全教育培訓(xùn)十分欠缺。一線施工人員多以農(nóng)民工為主，其文化水平和技能尚不高，缺少基本技術(shù)培訓(xùn)，安全知識，自救互救的能力等方面的職業(yè)培訓(xùn)，主要是其流動性大，培訓(xùn)難度大，企業(yè)管理成本高；三是項目分包問題仍然十分嚴(yán)重，包而不管，隱患排查流于形式，對一些問題甚至是漠視；四是企業(yè)總部對下屬單位或項目部管理力度不足，重考核指標(biāo)，輕督促檢查。

（三）監(jiān)管存在的主要問題

在交通建設(shè)安全監(jiān)管中，存在著和安全監(jiān)督管理部門等的職責(zé)交叉問題；監(jiān)管職能和行政執(zhí)法地位沒有真正明晰和確定，執(zhí)法權(quán)力委托不明確等問題；安全監(jiān)管人員數(shù)量嚴(yán)重不足，安全監(jiān)理人員配備不足，素質(zhì)有待提高，安全監(jiān)督管理工作缺乏服務(wù)體系等問題。質(zhì)量安全管理水平和技術(shù)力量不平衡，相對較薄弱的中西部地區(qū)，工程建設(shè)規(guī)模較大，安全監(jiān)管壓力大。

針對目前公路工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理過程中存在的問題，需要認(rèn)真領(lǐng)會十八大三中、四中全會的精神，做好頂層設(shè)計和總體謀劃，深入思考，轉(zhuǎn)變方式，那有可能提升公路工程建設(shè)的質(zhì)量安全。

二、新形勢下全面深化改革政府監(jiān)管的要求

在面臨復(fù)雜多變的當(dāng)前世界格局及中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，共產(chǎn)黨先后召開了十八大三中、四中全會，作出《三中全會決定》、《四中全會決定》正確部署，將對今后一段時期的發(fā)展提供新動力。

（一）黨的十八屆三中全會通過的《三中全會決定》，闡明了全面深化改革的重大意義和未來走向，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破

與公路工程質(zhì)量安全監(jiān)管方面的主要政策措施有：一是在政府改革方面，要轉(zhuǎn)變政府職能深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的及時制定和嚴(yán)格實施，強化安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強政府對市場活動監(jiān)管的有效性；二是要發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，加強規(guī)范和引導(dǎo)。寓管理于服務(wù)，但不能使管理偏廢，該管的還要切實管好；三是要減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制；四是要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程；五是完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；六是深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，遏制重特大安全事故。

（二）黨的十八屆四中全會通過的《四中全會決定》，是對當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的工作格局進(jìn)行了整體部署

重點政策措施有：一是通過深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；二是通過深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，努力做到嚴(yán)格執(zhí)法；三是通過完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置等一系列舉措，保證公正司法，提高司法公信力；四是通過深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；五是通過推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，加強法治工作隊伍建設(shè)；六是通過加強和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程。

上述6個方面的任務(wù)整體推進(jìn)、系統(tǒng)發(fā)展，共同構(gòu)成了當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的系統(tǒng)布局與整體格局。

（三）黨的十八大提出了“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，提出了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，提出了“全面建成小康社會”，標(biāo)注了發(fā)展的新高度，寫下了宏偉事業(yè)的總樂譜

十八屆三中全會與四中全會先后確定的全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國相輔相成。十八屆三中全會提出的全面深化改革是為“全面建成小康社會”進(jìn)一步解放發(fā)展生產(chǎn)力提供動力，十八屆四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國則為“全面建成小康社會”和全面深化改革提供了法治保障。在公路工程質(zhì)量安全監(jiān)管方面的深化改革過程中需要切實履行。

杰克下班回來了，吹著口哨。他擼起袖子，在房間里尋找什么。杰克問：婷婷，看沒看見我的內(nèi)褲？蘇婷婷走進(jìn)來：沒有，不是在臟衣袋里嗎？杰克攤攤手：袋子里沒有，其它地方也沒有。蘇婷婷瞪大眼：杰克，你是不是把它丟在哪個女人床上了？杰克急忙搖頭：N O N O，要丟也是丟在你的床上。蘇婷婷瞪他一眼，在床頭翻找，沒有。突然，她像是想到了什么，沖出房間，走到院子，一條三角內(nèi)褲果然在晾衣繩上隨風(fēng)飄蕩！跟著走出來的杰克看到自己的內(nèi)褲，驚叫：我的內(nèi)褲！

三、公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管的若干措施

由于公路工程其公益屬性，政府加強嚴(yán)格的監(jiān)管理所應(yīng)當(dāng)，而工程建設(shè)過程中的質(zhì)量和安全監(jiān)管更是重中之重。由于國家加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，全面提升政府監(jiān)管服務(wù)能力，對公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管提出了新要求。

（一）完善公路建設(shè)質(zhì)量安全法律及標(biāo)準(zhǔn)體系和行為準(zhǔn)則

應(yīng)梳理公路工程質(zhì)量安全相關(guān)的規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立與公路工程建設(shè)的形勢以及對質(zhì)量和安全的要求相適應(yīng)的法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。從服務(wù)性政府的角度出發(fā)，不斷完善設(shè)計、施工、監(jiān)理等方面的行為指導(dǎo)手冊，為工程建設(shè)質(zhì)量安全提供有效技術(shù)和規(guī)范管理支持。同時，明確質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，量化執(zhí)法處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（二）全面落實公路建設(shè)質(zhì)量安全管理責(zé)任單位和責(zé)任人制度

按照投資主體的不同性質(zhì)區(qū)分監(jiān)管方式。針對公路建設(shè)體制的深化改革，設(shè)置的自管模式、項目建設(shè)管理法人+社會監(jiān)理模式、代建制等三種模式。按照應(yīng)強化對自管、項目法人等政府投資工程的監(jiān)管，弱化對代建制等非政府投資工程項目的監(jiān)管。同時，放開轉(zhuǎn)分包管理，將工程的工程量與工程費用標(biāo)準(zhǔn)化，在強到總包單位質(zhì)量安全責(zé)任主體的同時，強化分包單位的質(zhì)量安全責(zé)任，充分發(fā)揮分包單位的自覺主動性。將工程管理的質(zhì)量安全責(zé)任落實到具體單位和具體責(zé)任人，建立責(zé)任人管理制度，實施質(zhì)量安全問題追查制度。

（三）轉(zhuǎn)變公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管方式

（四）提高公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍的監(jiān)管能力

樹立公平正義，隱患思維，明確安全監(jiān)管的職責(zé)定位；加強安全監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。加強安全教育培訓(xùn)和安全文化的宣傳推廣；加大安全科技研究等。打造一支高素質(zhì)的安全質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法隊伍。擁有一支高效、穩(wěn)定、成熟的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，是履行好安全質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)的必要條件。

（五）加強公路建設(shè)施工質(zhì)量安全教育培訓(xùn)

認(rèn)真執(zhí)行企業(yè)管理人員培訓(xùn)教育和考核上崗制度，督促施工企業(yè)做好農(nóng)民工上崗、轉(zhuǎn)崗前的安全技能培訓(xùn)。推動質(zhì)量安全文化進(jìn)項目、進(jìn)標(biāo)段、進(jìn)班組，營造良好氛圍。

U415.12

A

2095-4263（2015）01-0046-03

2015-01-10