陳龍溪

（福建　漳州　363000）

規(guī)劃審批制度創(chuàng)新思路探索

陳龍溪

（福建漳州363000）

規(guī)劃審批屬項目建設(shè)過程中占有相當比重的前置階段，因其綜合性，牽涉部門較多（如：發(fā)改、國土、建設(shè)、民防、水利、環(huán)保、通信、氣象、供電、圖審），造成審批周期較長，也因此往往成為上級部門和建設(shè)單位的批評對象。如何創(chuàng)新審批制度一直是規(guī)劃行政主管部門的重要課題，在黨中央、國務(wù)院關(guān)于“進一步簡政放權(quán)”和省市常委、政府關(guān)于“進一步提高審批效率”時代背景下，這個課題的現(xiàn)實迫切性尤為突出。

本文結(jié)合實際工作，借鑒兄弟城市的相關(guān)案例，對漳州本市規(guī)劃審批制度的創(chuàng)新思路作一些粗淺的探索。

1　漳州市的規(guī)劃審批手續(xù)及其時限

漳州市的規(guī)劃審批改革工作一直走在全省前列。①不但指依法依規(guī)的正規(guī)化和制度化，而且包括先行“確權(quán)”再“限定自由裁量權(quán)”方面的審批提效，這個經(jīng)驗得到了省政府和省紀委的認可，并在全省推廣漳州經(jīng)驗；②漳州市行政服務(wù)中心成立伊始，規(guī)劃審批業(yè)務(wù)便隨之首批進駐，該中心是國家認定的模范單位，十幾年來成績斐然，大多數(shù)規(guī)劃審批業(yè)務(wù)的辦理時限也由法定的30個工作日減少為7個工作日，降幅巨大。

截至目前，在規(guī)劃審批手續(xù)方面，申請用地規(guī)劃許可證辦理、修建詳細規(guī)劃審批、工程規(guī)劃許可證辦理，竣工規(guī)劃條件核實是建設(shè)單位必走的工作流程，單此流程就涉及7個部門、4個審批環(huán)節(jié)、提供25項資料，一切順利的話，即建設(shè)單位業(yè)務(wù)精通且流程不反復相關(guān)部門不卡殼，每個建設(shè)項目的規(guī)劃審批手續(xù)累計需要40個工作日。

在漳州我市現(xiàn)行管理模式下，即使是開辟綠色通道、允許容缺受理的重點項目，從項目報件到施工許可耗費一年已是神速。

應(yīng)該說在現(xiàn)有的行政制度之下，漳州市的規(guī)劃審批制度幾乎挖潛已盡，也就是說，在各行政部門權(quán)利分置（即所謂的發(fā)改、國土、規(guī)劃等三規(guī)分立）的條件之下，規(guī)劃審批制度的提效必須另辟蹊徑。

2　廈門市的規(guī)劃審批手續(xù)及其時限

廈門市行政審批制度改革是在省內(nèi)乃至全國各地改革試驗的基礎(chǔ)上，博采眾長又發(fā)揮自身優(yōu)勢，深化后加以升級之舉，從某種意義上講是對原有行政管理體制的顛覆性變革。

廈門市行政審批制度改革的實質(zhì)，就是在實施頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，對市政府及各相關(guān)審批部門的運作模式進行全面的改革。改革之前，廈門市的建設(shè)單位從申請項目建議書到取得用地規(guī)劃許可，需涉及7個部門、9個審批環(huán)節(jié)、提供25項資料，累計需要53個工作日，費工耗時低效；改革后，建設(shè)單位只需要對應(yīng)1個部門、1份申請表、提供6項資料，僅需10個工作日，效能提高顯著；對以資金性質(zhì)為區(qū)分的全部三種建設(shè)項目類型而言，均設(shè)置為一個流程五個階段，建設(shè)單位只需辦理最先的報件和最后的收件，以最有代表性的“公開出讓用地備案類項目”（參見附件一：《公開出讓用地備案類項目審批流程圖》）為例，五個階段涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土房產(chǎn)、建設(shè)、民防、市政園林、消防、經(jīng)信、水利、環(huán)保、通信、氣象、供電、質(zhì)安、交易中心、圖審、造價等部門的協(xié)調(diào)、審批和頒證均內(nèi)部流程運轉(zhuǎn)，無須建設(shè)單位介入，并且每個環(huán)節(jié)明確辦理時限，項目整個流程審批總時限（從項目備案到施工許可）精簡為39個工作日。

3　廈門市規(guī)劃審批制度改革的實質(zhì)和借鑒意義

廈門模式其實就是實施“多規(guī)合一”在建設(shè)項目審批流程上的具體體現(xiàn)，也就是在發(fā)改、土地、規(guī)劃、城建、環(huán)保、林業(yè)、海洋等部門實施規(guī)劃合一的基礎(chǔ)上，將分散在各職能部門、各受理環(huán)節(jié)的決策、協(xié)商和審批進行整合和前置，升級現(xiàn)有各地行政服務(wù)中心的“一站式服務(wù)”模式，發(fā)展為“一流程解決”。具體體現(xiàn)在：

（1）政府職能行使方面。發(fā)展是第一要務(wù)，項目的生成和落地便是重中之重。廈門模式通過貫徹“一張圖、一個平臺、一張表、一套機制”，以項目的策劃為抓手，重點研究、把控城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、城市設(shè)計等內(nèi)容，從項目的生成起便化被動為主動，實現(xiàn)“重事前謀劃”。

（2）具體項目管理方面。現(xiàn)行管理模式各政府職能部門往往以項目審批作為工作重心，項目的事前謀劃則相對弱化；同時具體項目的審批流程耗時費力，事后監(jiān)管又跟不上，這種模式飽受詬病，也與簡政放權(quán)的大政方針不符?！拜p事中審批”的廈門模式將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后的服務(wù)上，“寬進、嚴出、重罰”，簡化甚至取消行政許可和審批，但輔以加強跟蹤抽查、嚴格竣工驗收、從重處罰各類違法違規(guī)行為等配套措施。

廈門模式的借鑒意義，在于與漳州市現(xiàn)行運作模式相比，其可對困擾當前一系列深層次難題的“癥”而下的一劑“良藥”。其意義有三：

（1）從政府職能的角度來說，在與地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃同步的一定時期內(nèi)，把握住改善民生所需的公共服務(wù)設(shè)施和市政服務(wù)設(shè)施的種類及數(shù)量、發(fā)展經(jīng)濟所需的新增產(chǎn)業(yè)和升級產(chǎn)業(yè)的類型及規(guī)模、推進時序這幾個方面，事先安排好項目的土地、規(guī)劃、設(shè)計、資金和政策等發(fā)展要素，政府的微觀的項目操盤能力將如臂使指，宏觀的發(fā)展目標和指標也能確保實現(xiàn)。

（2）從部門管理的角度來說，廈門模式能夠更充分地發(fā)揮各類規(guī)劃的前瞻性和指導性，促使發(fā)改、土地、規(guī)劃等職能部門積極主動地開展工作，既承擔起更大責任，又消化了部門之間和部門內(nèi)部的交叉審批，從而顯著地提高了行政審批效率，從根本上提升了行政服務(wù)水平。

（3）從建設(shè)單位的角度來說，無論是近期、中期還是遠期，政府所提倡、想推動、要實施的項目一目了然，職能部門有責任、社會資本有興趣，都可以對號入座、各取所需；辦理批建手續(xù)時，只需“一進一出”，免去了在發(fā)改、規(guī)劃、土地、住建、環(huán)保、文物、水利、消防、人防、空軍、供水、電力、電信、無線電等等部門的往返奔波和公章旅行，在可控可預知的期限內(nèi)完成項目建設(shè)。

綜上所述，廈門模式是一種可以達到政府宏觀運行、職能部門管理和建設(shè)單位項目建設(shè)三方面的共贏的一種良性模式，對于現(xiàn)行行政管理體制尤其是規(guī)劃行政審批制度，可謂脫胎換骨、意義深遠。

4　漳州市規(guī)劃審批制度改革的探索

廈門模式為未來政府的深化改革展示了一條明白無誤的路徑，而且作為緊鄰的兄弟城市，存在著推動廈漳同城的現(xiàn)實需求，值得漳州市借鑒和努力效仿。廈門具有特區(qū)政策和先行探索的優(yōu)勢，而漳州市的“多規(guī)合一”尚未正式啟動，全面借鑒的政策和法律背景均不具備，但時不我待，漳州市可以根據(jù)現(xiàn)實背景和自身特點，先行實施“一合并、二取消、二提前、二放開、零容忍”等五項提速提效舉措。

4.1“一合并”

即合并現(xiàn)行設(shè)計方案的審批和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的辦理這兩個流程，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的申請辦理由原來的施工圖階段前置到方案設(shè)計階段并同步辦理，實現(xiàn)關(guān)口前移，簡化手續(xù)。

合并后須處理如下三個環(huán)節(jié)：

（1）根據(jù)《福建省人民防空條例》第19條規(guī)定要求，建設(shè)單位未取得漳州市人民防空部門批準文件，市規(guī)劃局不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。市規(guī)劃局在審批建設(shè)項目的設(shè)計方案后便直接辦理工規(guī)證便與之抵觸，這就需要與市人防辦協(xié)商解決：但在市行政服務(wù)中心主持召開的項目修規(guī)聯(lián)審會上，市人防辦必須派代表發(fā)表意見并形成會議紀要，這就等同辦證之前已獲其批準；而140m2及以下規(guī)模的小項目無須召開聯(lián)審會，則由人防辦先行出具批準文件。

（2）辦理工規(guī)證的申報材料需提供使用土地的證明文件：以劃撥方式取得的用地提供國土部門出具的《建設(shè)用地批準書》，以出讓方式取得的用地提供國土部門出具的該宗地的權(quán)屬意見書或《國有土地使用權(quán)證》或《國有土地出讓合同》。合并辦理后則只需建設(shè)單位出具《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》即可，這就需要與市國土局協(xié)商解決。

（3）根據(jù)漳政綜[2010]196號文第四條規(guī)定：“建設(shè)單位和個人憑繳納配套費的收據(jù)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，合并辦理后該城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的95％部分（5％部分由市規(guī)劃局自行收繳）可調(diào)整至辦理《建筑工程施工許可證》時由市住建局收繳，這就需要與市住建局協(xié)商解決。

4.2“二取消”

即取消收取施工圖、取消項目開工前的微機預定位這兩個環(huán)節(jié)。

取消收取施工圖指的是《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》合并辦理之后，原先將施工圖作為工規(guī)證的附圖便失去意義，因此只須核發(fā)總平面圖、彩色立面圖、效果圖作為其附圖。取消后須須處理如下環(huán)節(jié)：現(xiàn)行建設(shè)單位向市房管局申請辦理《商品房預售許可證》和《房屋初始登記》時，經(jīng)市規(guī)劃局批準的施工圖是報送要件之一，這就需要市住建局把關(guān)。

4.3“二提前”

即將交通影響評價提前至項目用地的控規(guī)階段編制和審查、由市規(guī)劃局提前組織編制市政類項目修規(guī)。

這二個提前均需編制經(jīng)費的開支，前者需要市土地收購儲備中心增加支出這部分編制費用，分攤進項目用地的總成本中；后者可根據(jù)每年年初計劃或提高市規(guī)劃局土地出讓金提成比例，由市財政統(tǒng)籌專項經(jīng)費劃撥，項目總成本不變的前提下，在項目正式啟動之前先行支出。

4.4“二放開”

即放開對日照分析報告、交通影響評價這二份報告編制單位的管制，由建設(shè)單位自行委托具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位編制。

4.5“零容忍”

“零容忍處罰”是實現(xiàn)“寬進、嚴出、重罰”根本保障。即補充出臺相應(yīng)規(guī)定，建立黑名單制度，對建設(shè)單位、代建單位、設(shè)計單位、測繪單位、圖審機構(gòu)等有不誠信行為或違法違規(guī)行為的，加強監(jiān)管加大處罰：在市規(guī)劃局承擔相關(guān)檢查費用的前提下，日照分析報告每項必檢、設(shè)計文件隨機抽檢。如果檢查不合格，市規(guī)劃局以通報的形式對責任單位予以警告，并責成其負擔相關(guān)檢查費用；如果責任單位的成果第二次不合格，則列入黑名單予以曝光，并處一定時間內(nèi)市規(guī)劃局不予審查其成果的懲罰。

可以說如果實施“一合并、二取消、二提前、二放開、零容忍”，也只是當前條件下的過渡舉措，未來隨著形勢的發(fā)展，漳州市規(guī)劃審批制度改革還將有更大的力度，更多的舉措。

TU984.11+1

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1673-0038（2015）27-0245-02

2015-6-4