張 超

（江蘇省文化藝術研究院，江蘇 南京 210021）

十八屆三中全會提出，推進農業(yè)轉移人口市民化并逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民的目標，這是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務，是我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重大選擇，是我國實現現代化必須解決的重大問題。

一、農業(yè)轉移人口市民化的主要內涵

市民化是農業(yè)轉移人口向市民轉化并最終成為市民的過程。圍繞農業(yè)轉移人口市民化，不同學者給出了不盡相同的闡釋。

鄭杭生認為，“市民化”是指作為一種職業(yè)的“農民”和作為一種社會身份的“農民”在向市民轉變的進程中，發(fā)展出相應的能力，獲得市民的基本資格，適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程［1］。他強調農民職業(yè)、身份的轉變以及市民素質的習得。董海軍、喬娜等認為，農民向市民轉化絕不是簡單的戶籍制度的轉變和居住地區(qū)的變化，還涉及到經濟、生活與文化等一系列復雜的轉化，包括生產方式非農化、生活空間城鎮(zhèn)化以及心理、文化、行為方式等方面與城市居民接軌、融合［2］。這種觀點更強調文化、心理的市民化。文軍從狹義和廣義兩個方面解釋市民化。他認為：從狹義的角度看，“市民化”是市民權利的獲得過程，是指農民、城市農民工享有與城市居民一樣的權利，如居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障權等；從廣義的角度看，“市民化”是指在我國現代化建設過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動，使現有的傳統(tǒng)農民在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產生活方式等方面全面向城市市民轉化，以實現城市文明的社會變遷過程［3］。顯然，完整的市民化應該是廣義的市民化。郭星華和胡文嵩認為，市民化的具體表現包括閑暇生活水平的提高、職業(yè)生活節(jié)奏快而競爭強、日常行為精致而規(guī)范、人際交往表面而異質、個人生活個別而自主等城市生活方式［4］。

由此可見，國內學者對市民化的界定不外乎四個方面：一是職業(yè)的轉換，二是生活空間的轉移，三是身份的改變，四是市民素質的習得。筆者認為，“市民化”是農民向市民轉化的一個漸進發(fā)展的過程，在這個過程中他們需要完成從農業(yè)到非農職業(yè)的職業(yè)轉換，從農村到城鎮(zhèn)的空間轉移，并取得市民權利，習得市民素質。簡言之，市民化過程表現為“兩個轉移”即職業(yè)轉移和居住轉移，以及“兩個獲得”即市民權利與市民素質的獲得。

目前，推動農業(yè)轉移人口市民化需要回答兩個問題：一是“化”什么，二是“化”誰。市民化的重點任務是幫助農業(yè)轉移人口實現職業(yè)和居住轉移并獲得市民權利。其中，職業(yè)轉移已經沒有制度性障礙，但居住轉移與市民權利的獲得卻困難重重。農民在完成職業(yè)轉換后市民化進程被卡殼，成為“非農非城、非農民非工人”的農民工，他們從事著和市民一樣的職業(yè)，卻享受不到和市民一樣的權利。市民化的重點對象就是這些在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作不再從事農業(yè)生產的農民工，現階段市民化的重點就是要讓他們擺脫“農民工”的身份成為真正的市民，能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，享受城鎮(zhèn)的公共服務。

二、農業(yè)轉移人口市民化的障礙分析

（一）城鎮(zhèn)排斥

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是阻礙農業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)定居的主要因素。在城鎮(zhèn)政府、城鎮(zhèn)戶籍居民、農業(yè)轉移人口三者之間形成的利益格局中，缺乏農業(yè)轉移人口市民化的動力機制。

1．城鎮(zhèn)政府缺乏吸納農業(yè)轉移人口成為市民的動力。首先，城鎮(zhèn)管理者認為外來人口素質低，容易出現違法犯罪行為，增加城市管理的難度與成本。其次，政績考核的偏差也導致城鎮(zhèn)政府排斥農業(yè)轉移人口成為市民。目前對地方政府的考核仍以GDP為主，如果把外來人口吸納為當地居民，那么吸納得越多，人均指標就可能降得越多。再次，居住問題也影響城鎮(zhèn)政府吸納農業(yè)轉移人口成為市民的積極性。絕大多數農業(yè)轉移人口沒有能力通過購房解決居住問題，而要將他們納入到城鎮(zhèn)住房保障體系中來，當地政府勢必要花費大量資金來建造保障性住房，這將給地方財政帶來巨大的壓力。

2．城鎮(zhèn)居民本能地排斥農業(yè)轉移人口進入城市。城鎮(zhèn)居民在享有城鎮(zhèn)提供的各種福利與公共服務的同時，并不想自己的利益被別人瓜分，他們通過身份的社會認同機制排斥農業(yè)轉移人口融入城市社會。城鎮(zhèn)居民將農業(yè)轉移人口視作“外來人”，認為他們沒有權利享受城鎮(zhèn)優(yōu)質公共服務。

3．城鎮(zhèn)住房供給制度阻礙了農業(yè)轉移人口進入城市。目前我國住房供給大致有五種情況：商品房、單位建房、經濟適用房、廉租房和公共租賃房。其中，公共租賃房可以向非城鎮(zhèn)戶籍人員包括外來務工人員開放，但其供給有限，對解決農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)居住問題只是杯水車薪。

4．就業(yè)制度限制了農業(yè)轉移人口進入城市。政府對農民工進入城市就業(yè)進行總量、職業(yè)和工種限制，在這種勞動用工制度下，農業(yè)轉移人口大多只能進入“二級勞動力市場”，從事城鎮(zhèn)勞動力不愿從事的臟、累、差的工作。并且，政府對城鎮(zhèn)居民就業(yè)和再就業(yè)實行特殊優(yōu)惠政策與措施，這是一種變相的、更為隱蔽的保護本地居民排斥外來勞動力的間接性雇傭歧視。

（二）農村拖累

1．農村的土地制度。農村土地的兜底保障功能一方面確實成為減緩社會震蕩的緩沖器，但另一方面這種保障又成為農業(yè)轉移人口市民化的拖累。土地的預期收益使農民成為市民的意愿大大降低，而且農村土地的集體所有制從制度上提高了農民對土地的依附性，增加了退出的難度。

2．農村的養(yǎng)老問題。隨著農業(yè)轉移人口大量流向城市，農村“空巢”老人成為養(yǎng)老保障的新難點。上海財經大學人文學院“千村調查”課題組發(fā)布的《2014中國農村養(yǎng)老現狀國情報告》顯示：四成多的農村老人喜歡的養(yǎng)老方式是與子女同住，有六成以上的農村老人不愿意進城養(yǎng)老。

3．農村較為寬松的生育政策。我國以往的生育政策城鄉(xiāng)有別，一般而言，農村政策較城市寬松，這種城鄉(xiāng)有別的生育政策在一定程度上降低了一部分農業(yè)轉移人口進城定居落戶的意愿。

（三）成本約束

農業(yè)轉移人口市民化是需要成本的，財政部財政科學研究所的一份研究報告顯示：以2011年不變價格計算，現有15 863萬已在城市居住的農業(yè)轉移人口市民化的總成本時點值為18 091．58億元；如果到2020年完成這部分農業(yè)轉移人口市民化的任務，各級政府每年為此將新增的財政支出為2 261．45 億元［5］。國務院發(fā)展研究中心的研究發(fā)現，按照2010年不變價格計算，農業(yè)轉移人口市民化的政府公共成本約為8萬元／人［5］。由此可見，政府在決定農業(yè)轉移人口市民化供給水平時，要受到經濟發(fā)展水平和政府財力的制約。

三、農業(yè)轉移人口市民化的對策

（一）明確政策取向

如果將是否允許農業(yè)轉移人口轉戶口作為依據，目前市民化模式大體上有兩種。第一種需要以土地權益進行置換，這種模式有三種做法：一是河南洛陽的“雙放棄”模式，即放棄宅基地所有權和承包地使用權，可以得到一定補貼，并和城里人一樣在醫(yī)療保險、子女入學等方面享受同等待遇；二是以浙江嘉興市的“兩分兩換”為代表的模式，即將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、換保障，以宅基地換錢、換房、換地方；三是以重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革為代表的模式，即農村居民整戶轉為城鎮(zhèn)戶口的可保留三年的農村土地權益。第二種不需要以土地權益進行置換，這種模式也有兩種：一是以成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍、實現居民自由遷徙為代表的模式，二是以廣東、上海為代表的“積分制”入戶。

當前推動農業(yè)轉移人口市民化，應該明確如下政策取向。

第一，明確政策導向。城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌、協調發(fā)展，并建立利益導向機制，鼓勵人口向城鎮(zhèn)集中。

第二，確立基本原則。要尊重農民的自主選擇，保護好農民的財產權利。推進農業(yè)轉移人口市民化不能以損害農民財產權利、犧牲農民切身利益為代價；農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地承包經營權、林地承包經營權等原有利益為代價；農民的各項權益不因居住地的遷徙、職業(yè)的改變而受到侵害。

第三，明確實現路徑。隨著人口自由流動，戶籍也應跟著自由遷徙，實現戶口登記地與實際居住地的一致，城鄉(xiāng)居民憑職業(yè)所在地證明進行戶口登記。在農業(yè)轉移人口市民化進程中，不能以居住條件作為入戶門檻，可以穩(wěn)定職業(yè)為入戶條件，把他們納入城鎮(zhèn)住房保障體系，從而解決他們在城鎮(zhèn)居住的問題。這對地方政府是挑戰(zhàn)和考驗，但卻是其在農業(yè)轉移人口市民化過程中應該承擔的責任。

（二）建立農村退出機制

農業(yè)轉移人口市民化以要農民自愿、不剝奪農民原有權益為原則，但也需要建立農村退出機制，讓農民本著自愿的原則將農村財產權通過交易的方式資本化，從而提升其市民化的資本。

農村退出機制的核心是資源讓渡。蘇州的做法是鼓勵農民將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮(zhèn)保障和住房，實現農民“換股、換保、換房”進城；重慶的做法是轉戶居民退出宅基地使用權和農房的，將一次性獲得3筆補償資金。不管采用何種形式，其根本目的就是讓農民帶著財富進城，在城里有尊嚴地工作、生活。

農村退出的過程就是資源讓渡的過程，但這種資源讓渡并不以犧牲其中一方的利益為代價，而是雙方都能受益的、共贏的過程。農村退出機制一要為農業(yè)轉移人口擺脫兼業(yè)型就業(yè)走向與農業(yè)、農村徹底分離的市民化之路提供轉移資本，二要為提高農業(yè)勞動生產率、為農村土地資源的集約利用創(chuàng)造條件。這樣做既有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，也有利于農業(yè)現代化的實現。

（三）提供住房保障

發(fā)展公共租賃住房，與現行廉租房、經濟適用房等政策相銜接，建立面向城鎮(zhèn)低收入者和外來務工者的住房保障制度，使買不起住房的人群有房可租且租得起住房；將有穩(wěn)定職業(yè)并愿意在工作所在地定居的農民工逐步納入城鎮(zhèn)保障性住房體系，多渠道、多形式改善農業(yè)轉移人口的居住條件，促進他們市民化。

（四）增強吸納能力

現行的財政轉移支付與城鎮(zhèn)建設用地指標制度不利于城鎮(zhèn)對農民工的吸納，要對之進行改革創(chuàng)新，降低城鎮(zhèn)吸納外來人口的成本，增強城鎮(zhèn)的吸納能力。

1．以人口流向為依據，創(chuàng)新財政轉移支付制度。在人口輸入地區(qū)與輸出地區(qū)實施不同的財政轉移支付制度，引導人口有序流動和合理分布。以凈遷入人口為依據，對于人口集聚區(qū)，實施專項財政轉移支付制度，為人口集聚區(qū)承接轉移人口提供配套資金支持，重點放在基礎設施、教育以及醫(yī)療保障等領域，提高人口集聚區(qū)財力調節(jié)的能力，推進基本公共服務均等化。

2．“地”隨人走，完善建設用地與耕地跨地區(qū)占用補償平衡制度。改變發(fā)達地區(qū)只愿意吃“人口紅利”而不愿意承擔“移民落戶”的問題。

（五）加強職業(yè)教育

隨著產業(yè)結構調整與城市現代化進程的加快，人口遷移越來越多地受到文化素質與專業(yè)技能的限制，因此，對農業(yè)轉移人口加強職業(yè)教育并提升他們的就業(yè)能力就顯得十分必要。

1．發(fā)展多元化、多層次職業(yè)教育，完善職業(yè)教育培訓體系。健全初、中、高級職業(yè)教育，形成以農村勞動力培訓基地、職校、技校為主體，現有各類涉農培訓機構為補充，政府、社會、企業(yè)多方參與、互為補充的多層次、多元化職業(yè)教育培訓格局。

2．與市場需求緊密結合，加強職業(yè)教育培訓的針對性。定期調查勞動力市場供求狀況并及時向社會公布，建立從勞動力輸出地到輸入地的組織、培訓、中介和管理四個環(huán)節(jié)的四合一就業(yè)鏈。注重培訓的針對性，對文化水平較低、沒有專業(yè)技能和穩(wěn)定收入的農業(yè)轉移人口，主要以實用技術培訓為主，讓他們在短期內就能掌握一兩門勞動技能；對于具有一定文化水平的農業(yè)轉移人口，要深化培訓，使其掌握一定深度的專業(yè)知識和專業(yè)技能。

3．加強管理與服務，規(guī)范職業(yè)教育市場。政府應加大財政扶持力度，建立農村職業(yè)教育專項資金。對各類培訓機構引入競爭性的教育資源配置機制，提高資金的使用效果。堅持“先培訓后輸出”的原則，輸出地政府應加大財政投入，積極吸收社會資本，提高培訓質量，增強勞動者轉移就業(yè)能力；堅持“先培訓后上崗”的原則，在輸入地采取政府、用人單位和勞動者個人共同負擔培訓費用的方式，提高勞動者培訓積極性，提升勞動者就業(yè)能力。

［1］鄭杭生．農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題［J］．甘肅社會科學，2005（4）：4－8

［2］董海軍，喬娜，李巖．農民市民化——對舊問題的新探討［J］．西北人口，2009（4）：6－10

［3］文軍．農民市民化：從農民到市民的角色轉型［J］．華東師范大學學報：哲學社會科學版，2004（3）：55－61

［4］郭星華，胡文嵩．閑暇生活與農民工的市民化［J］．人口研究，2006（5）：77－81

［5］馮俏彬．農民工市民化的成本估算、分攤與籌措［J］．經濟研究參考，2014（8）：20－30