●王興念 丁貴明 殷必勝

新常態(tài)下縣級(jí)政府采購(gòu)路徑分析與選擇

●王興念 丁貴明 殷必勝

政府采購(gòu)連通行政和市場(chǎng)兩大領(lǐng)域，體現(xiàn)著政府和市場(chǎng)最直接的關(guān)系。正因如此，一直以來政府采購(gòu)都備受關(guān)注。如何深入落實(shí)國(guó)家積極財(cái)政政策，發(fā)掘新常態(tài)下縣級(jí)政府采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑，以更好地服務(wù)改革、深化改革、促進(jìn)發(fā)展，是當(dāng)前縣級(jí)政府采購(gòu)部門面臨的首要任務(wù)。

一、當(dāng)前縣級(jí)政府采購(gòu)實(shí)施中存在的困難和問題分析

一直以來，縣級(jí)政府采購(gòu)受地域限制，再加上經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢，市場(chǎng)發(fā)育不全，評(píng)審專家、中介機(jī)構(gòu)缺乏等原因，采購(gòu)范圍狹窄，項(xiàng)目品種單一，總體規(guī)模小、批量少，難以形成規(guī)模效應(yīng)，降低了政府采購(gòu)的質(zhì)量與效率，阻礙了政府采購(gòu)工作的深入開展。產(chǎn)生問題的原因既有主觀方面，也有客觀方面。從目前新形勢(shì)分析，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）存在認(rèn)知誤區(qū)，觀念滯后

一些單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)工作的概念、制度框架、作用和意義不甚了解，對(duì)政府采購(gòu)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，在認(rèn)知上不同程度存在“三個(gè)誤區(qū)”：一是認(rèn)為資金是自己的，買什么、在哪里買應(yīng)當(dāng)自己說了算，存在自主心態(tài)。二是認(rèn)為政府采購(gòu)法定程序繁多，管制太嚴(yán)，存有抵制心理。三是認(rèn)為集中采購(gòu)就是越俎代庖，集中攬權(quán)，存有規(guī)避思想。具體表現(xiàn)為對(duì)政府采購(gòu)不理解、不支持、不配合，有的還故意刁難，甚至 “先斬后奏”，給政府采購(gòu)工作帶來了阻力。

（二）法制不完善，政策不配套

《政府采購(gòu)法》雖已頒布十多年，但法的規(guī)定只是框架和原則性的，以《政府采購(gòu)法》為基本法的完整法律法規(guī)體系尚未建立，政府采購(gòu)無論是在結(jié)果評(píng)價(jià)還是活動(dòng)規(guī)范上，都未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。尤其是縣級(jí)政府采購(gòu)多是靠紅頭文件、甚至上級(jí)意圖來處理業(yè)務(wù)，采購(gòu)不依法，隨意性大，導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量不高、效率低下，在采購(gòu)中還存在“豪華采購(gòu)”、“高價(jià)采購(gòu)”等違規(guī)現(xiàn)象，引起社會(huì)對(duì)政府采購(gòu)制度的質(zhì)疑。

（三）采購(gòu)預(yù)算流于形式，執(zhí)行缺乏計(jì)劃性

按照政府采購(gòu)法的要求，必須先預(yù)算后采購(gòu)。而實(shí)際工作中，有些部門和單位年初沒有制定較為完整的年度采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃，中途又隨機(jī)再追加項(xiàng)目，造成政府采購(gòu)的盲目性和無序性，遲滯了政府采購(gòu)的全年規(guī)劃。不按預(yù)算執(zhí)行，計(jì)劃性不強(qiáng)，不便于降低成本、提高效率，導(dǎo)致了縣級(jí)采購(gòu)混亂。

（四）采購(gòu)范圍小，無規(guī)模效應(yīng)

一直以來，縣級(jí)政府采購(gòu)僅涉及到貨物、服務(wù)兩大領(lǐng)域，而且貨物類的采購(gòu)基本集中在計(jì)算機(jī)、空調(diào)、小汽車等項(xiàng)目上，服務(wù)類的采購(gòu)項(xiàng)目主要是公務(wù)用車的定點(diǎn)加油、維修和保險(xiǎn)等項(xiàng)目，而比較敏感的重點(diǎn)工程及勞務(wù)類采購(gòu)尚未全部納入政府集中采購(gòu)，尤其是一些關(guān)系到農(nóng)民切身利益的農(nóng)、林、畜、牧、水等方面的專項(xiàng)采購(gòu)更是難以實(shí)行。采購(gòu)品種單一，采購(gòu)范圍窄，采購(gòu)規(guī)模小，難以發(fā)揮政府采購(gòu)的整體優(yōu)勢(shì)，采購(gòu)績(jī)效不高。

（五）新制度實(shí)施帶來新風(fēng)險(xiǎn)

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自3月1日正式實(shí)施，新制度在不同程度上對(duì)現(xiàn)行管理制度與規(guī)定進(jìn)行了修改，在交接執(zhí)行中，新舊兩種管理模式難免會(huì)出現(xiàn)一些沖突，這將增加采購(gòu)協(xié)調(diào)上的難度與阻力。同時(shí)，在新常態(tài)下，由于政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)生了重大變化，供求關(guān)系發(fā)生根本性改變，政府采購(gòu)承擔(dān)的工作量與工作壓力將大大增加，政府采購(gòu)潛在和可控的風(fēng)險(xiǎn)將不斷凸現(xiàn)，這嚴(yán)峻考驗(yàn)著政府采購(gòu)的監(jiān)管能力和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力。

（六）辦公條件差，人力不夠，經(jīng)費(fèi)短缺，適應(yīng)新發(fā)展的動(dòng)力不足

政府采購(gòu)已進(jìn)入 “傳統(tǒng)政府采購(gòu)+政府購(gòu)買服務(wù)+政府與社會(huì)資本合作（PPP）”時(shí)期，這對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)提出了更多的新任務(wù)、新要求。而縣級(jí)采購(gòu)硬件不足、軟件落后、人員配備少、專業(yè)培訓(xùn)少、經(jīng)費(fèi)短缺等，無法勝任大型復(fù)雜項(xiàng)目的政府采購(gòu)工作，難以適應(yīng)采購(gòu)的新發(fā)展趨勢(shì)。

二、當(dāng)前縣級(jí)政府采購(gòu)形勢(shì)分析

《條例》的出臺(tái)實(shí)施表明,政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)正在逐步完善，采購(gòu)行為正在逐步規(guī)范。這標(biāo)志著當(dāng)前政府采購(gòu)正在朝健康、有序、高效的發(fā)展方向穩(wěn)步推進(jìn)。作為縣級(jí)政府采購(gòu)，如何緊跟形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)？筆者認(rèn)為，要重點(diǎn)把握好“五大趨勢(shì)”。

（一）加快《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)實(shí)施工作

《條例》將政府采購(gòu)法的原則規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化明確、充實(shí)完善，規(guī)范了操作層面的規(guī)則細(xì)則，從制度上推進(jìn)了政府采購(gòu)的規(guī)范化、法制化進(jìn)程，必將推動(dòng)政府采購(gòu)在制度立法與實(shí)踐執(zhí)行上迎來新一輪的大發(fā)展?？h級(jí)政府采購(gòu)要以《條例》實(shí)施為契機(jī)，認(rèn)真組織宣傳學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，加快加緊實(shí)施，積極構(gòu)建規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的采購(gòu)機(jī)制。

（二）政府性支出雖收緊，但政府采購(gòu)力度將加大

中國(guó)新一屆政府明確提出“約法三章”，要求大力縮減行政開支，對(duì)行政及事業(yè)管理方面的樓館、人員和“三公”做出只減不增的硬性規(guī)定?？梢灶A(yù)期，行政和事業(yè)管理性開支將大幅削減，這會(huì)導(dǎo)致純行政性采購(gòu)資金的總體規(guī)模減小。但政府采購(gòu)的力度還會(huì)增強(qiáng)，采購(gòu)范圍還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，采購(gòu)項(xiàng)目、品種的數(shù)量將會(huì)增加，尤其是用于工程、科研、農(nóng)業(yè)、社保和服務(wù)等方面的支出，會(huì)不斷納入采購(gòu)目錄，力求“應(yīng)采盡采”，政府采購(gòu)工作量將大大增加。

（三）綠色采購(gòu)將成為采購(gòu)時(shí)尚，采購(gòu)難度將不斷加大

在加大采購(gòu)力度、擴(kuò)大采購(gòu)數(shù)量的同時(shí)，提升采購(gòu)質(zhì)量與效率將被提到更高的地位，以盡量少的錢購(gòu)買節(jié)能、環(huán)保、低碳的綠色產(chǎn)品和科技含量高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品將成為采購(gòu)主流，這就要求采購(gòu)人員不斷更新知識(shí)、拓寬領(lǐng)域，采購(gòu)難度將隨之增加。

（四）質(zhì)量、效率、效益、服務(wù)與法制觀念不斷增強(qiáng)

政府采購(gòu)質(zhì)量是其生命所在，提高資金效益是實(shí)施政府采購(gòu)制度改革的重要目標(biāo)之一，拓展服務(wù)領(lǐng)域是政府采購(gòu)的內(nèi)在要求，使用法律和經(jīng)濟(jì)雙重手段是今后政府采購(gòu)的主要方式方法。保障質(zhì)量，提升效率、效益與服務(wù)水平，增強(qiáng)法制意識(shí)，將會(huì)得到社會(huì)的認(rèn)同。

（五）依法采購(gòu)、陽光采購(gòu)將成為采購(gòu)主題，源頭治腐任務(wù)更緊迫

中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)人特別重視黨和政府的廉政建設(shè)，提出加快建設(shè)廉潔政府。政府采購(gòu)作為反腐倡廉的一劑良方，是源頭治腐的重要屏障，所以依法采購(gòu)、“陽光采購(gòu)”只能加強(qiáng)，不能削弱，這就要求政府采購(gòu)機(jī)制更加健全和完善，程序更加清晰和規(guī)范，管理更加精細(xì)和民主。

三、新常態(tài)下縣級(jí)政府采購(gòu)的路徑選擇

針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)中存在的問題，要深度把握政府采購(gòu)的“五大趨勢(shì)”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前縣級(jí)采購(gòu)要克難奮進(jìn)，主動(dòng)作為，積極圍繞“五大重點(diǎn)”，確保實(shí)現(xiàn)“依法采購(gòu)、規(guī)范采購(gòu)、高效采購(gòu)、陽光采購(gòu)、廉潔采購(gòu)”五大目標(biāo)。

（一）要以主動(dòng)適應(yīng)依法治國(guó)新常態(tài)為重點(diǎn)，以法治思維和方式破解采購(gòu)難題，實(shí)現(xiàn)依法采購(gòu)

依法治國(guó)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托和必然要求，也是全面深化財(cái)稅體制改革的根本保障。政府采購(gòu)制度必須適應(yīng)改革要求，主動(dòng)將依法采購(gòu)置于依法治國(guó)大局中去定位、謀劃和推動(dòng)，更多地運(yùn)用法律法規(guī)手段，轉(zhuǎn)變管理方式，進(jìn)一步從法律上約束政府采購(gòu)行為，營(yíng)造法治的采購(gòu)環(huán)境。

（二）要以建立健全政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制為重點(diǎn)，對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行必要的梳理和重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范采購(gòu)

要著力規(guī)范制度建設(shè)，不斷優(yōu)化縣級(jí)政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制。一是管理要制度化。進(jìn)一步健全政采規(guī)章制度體系，增進(jìn)及時(shí)性、針對(duì)性、有效性，做到用制度管人管事。二是程序要規(guī)范化。重點(diǎn)規(guī)范采購(gòu)的適用范圍、具體步驟，并制定具體的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府采購(gòu)全程透明、程序規(guī)范。三是文書要標(biāo)準(zhǔn)化。重點(diǎn)規(guī)范招投標(biāo)、評(píng)標(biāo)文件等文書的標(biāo)準(zhǔn)樣本，規(guī)范操作行為。四是激勵(lì)要機(jī)制化。實(shí)行政府采購(gòu)人員激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)其工作的積極性、主動(dòng)性。

（三）要以推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、PPP項(xiàng)目模式等業(yè)務(wù)發(fā)展為重點(diǎn)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)高效采購(gòu)

牢固樹立“政府采購(gòu)管理就是服務(wù)”的治理理念，轉(zhuǎn)變過去倚重行政管理的思維方式，變“管”字當(dāng)頭為“服務(wù)”優(yōu)先，充分借力信息技術(shù)手段，拓展服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。一是加強(qiáng)對(duì)《條例》的宣傳學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解與支持，提高認(rèn)知水平。二是積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革。健全政府購(gòu)買服務(wù)管理機(jī)制，完善購(gòu)買服務(wù)的目錄范圍、招投標(biāo)運(yùn)作、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開等，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)行PPP融資模式，主動(dòng)做好采購(gòu)招標(biāo)服務(wù)工作，推動(dòng)公共服務(wù)主體多樣化、政府采購(gòu)主體多元化。三是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要認(rèn)真執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，著力提升能力素質(zhì)，改善辦公條件，努力打造一支敢于擔(dān)當(dāng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、廉潔高效的采購(gòu)隊(duì)伍。

(四)以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為重點(diǎn)，打造公開平臺(tái)，推行“七公開三分離”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“陽光采購(gòu)”

一是加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，構(gòu)筑好政府采購(gòu)信息網(wǎng)、內(nèi)部管理網(wǎng)、電子商務(wù)交易三大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的電子化，改進(jìn)工作手段，提高工作效率。二是按照政務(wù)公開要求，繼續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)采購(gòu)責(zé)任人、政策法規(guī)、采購(gòu)程序、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)紀(jì)律、服務(wù)承諾、采購(gòu)信息“七公開”與采購(gòu)、驗(yàn)收、付款“三分離”運(yùn)作制度，促進(jìn)政府采購(gòu)全程公開，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)“陽光交易”。三是探索建立政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)制度。以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)政府采購(gòu)從預(yù)算編制到資金支付全過程進(jìn)行綜合、客觀的績(jī)效考評(píng)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金安排、調(diào)整的重要依據(jù)加以運(yùn)用，提高采購(gòu)質(zhì)量與效益。

(五)以加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督檢查為重點(diǎn)，強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)督，完善監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)廉潔采購(gòu)

一是規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算管理。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將使用預(yù)算管理資金的采購(gòu)項(xiàng)目全面納入政府采購(gòu)范圍，做到“應(yīng)采盡采”。審核政府采購(gòu)預(yù)算安排及計(jì)劃審批，科學(xué)地界定采購(gòu)資金的規(guī)模和范圍，做到“先預(yù)算后采購(gòu)，無預(yù)算不采購(gòu)”。二是要強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作。實(shí)行事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督辦法，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，突出對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、采購(gòu)、資金撥付等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)控，約束采購(gòu)行為。三是要建立違法責(zé)任追究機(jī)制，堅(jiān)決查處和糾正各種違反政府采購(gòu)法律法規(guī)的行為，建立責(zé)任追究終身問責(zé)機(jī)制。四是開辟社會(huì)監(jiān)督渠道，如公布投訴、舉報(bào)電話等，發(fā)揮媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，提升政府采購(gòu)的公信力。■

（作者單位：湖北省云夢(mèng)縣財(cái)政局）