李慧

【摘 要】隨著食品安全問題的不斷曝光，食品安全已成為被關注的焦點。食品安全信息追溯管理制度作為食品安全監(jiān)督的重要手段，也被提上政府決策議事日程。本文以多源流模型為分析框架，梳理、分析和解釋了上海食品安全信息追溯管理的問題溪流、政策溪流、政治溪流以及政策之窗，并指出教育實踐活動是開啟政策之窗的關鍵因素，重大食品安全事件是助推上海市食品安全信息追溯管理制度進入決策議程的助推因素。

【關鍵詞】食品安全；信息追溯；多源流；政策分析

食品安全關系到千家萬戶，直接影響到每個居民的日常生活和身體健康。近些年，食品安全問題不斷被媒體曝光，而每一次曝光都觸及到廣大居民的心理和生理的底線。食品安全信息追溯制度作為食品安全監(jiān)督的重要手段，也逐漸進入政策制定者的視野中。2014年下半年，上海市食安辦等多個相關部門組織起草了地方政府規(guī)章《上海市食品安全信息追溯管理辦法》，并于8月12日，舉辦政府立法聽證會。本文試圖以公共政策的角度，運用約翰·W·金登的多源流分析框架，對上海市食品安全信息追溯管理制度進入政府決策視野的情況進行梳理、分析和解釋。

一、多源流模型的介紹

1984年美國政治家約翰·W·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中，提出了多源流分析的基本框架。他認為，在政策系統(tǒng)中有三條不同的過程溪流，分別是：問題溪流、政策溪流和政治溪流。

問題溪流是指引起政府內(nèi)部及其周圍人們關注的各種問題。如：明晰問題的指標、助推的焦點事件和反饋信息的提供等，都將促使一個問題被提上政策議程。政策溪流是指由專業(yè)人員組成的政策共同體，構成政策共同體的人員包括研究人員、學者、利益集團等。 這些專業(yè)人員都有自己的想法，并就某一問題提出了自己的政策建議。政治溪流是指獨立于問題溪流和政策溪流，由公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成。

約翰·W·金登認為三條過程溪流是相互獨立的。只有當這三條溪流匯合在一起，“政策之窗”才會打開，問題才會被提上決策議程。而引發(fā)“政策之窗”打開的可能是政治事件，也有可能是焦點事件。

二、食品安全信息追溯管理制度的多源流分析

1.問題溪流：食品流通指標數(shù)、食品安全事件頻發(fā)組成了問題溪流

據(jù)統(tǒng)計，2011年上海市共對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)發(fā)放食品生產(chǎn)、流通、餐飲等許可證17.5萬張；2012年累計發(fā)放18.3萬張；2013年累計發(fā)放20.1萬張。從不斷上升的許可證發(fā)放數(shù)量上來看，上海的食品流通規(guī)模不斷擴大，由此帶來，造成食品安全的隱患也不斷增加。在漫長的食品產(chǎn)業(yè)鏈中，如何做好食品安全信息的管理和追溯，加強這些生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督成為確保整個上海食品安全的關鍵點。而這些都像是“指標”，不斷提醒著政府部門現(xiàn)在所面臨的問題的嚴峻性。

但常常問題并不是因這些指標而自明的，總是一些外在的推動力引起政府部門的重視，那就是一些焦點事件，如“蘇丹紅”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“玉米窩窩頭”、“塑化劑”、“地溝油”等事件不斷冒出，不斷挑戰(zhàn)“舌尖上的安全”。更令人震驚的就是在2014年7月發(fā)生的上海福喜事件。福喜事件毫無疑問成為了重大的焦點事件。

2.政策溪流：專家及利益群體的意見、相關政策的支撐以及漸進的試點工作組成了政策溪流

食品安全是民生之本，要做好食品安全的全程監(jiān)督，必須要對食品產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。但食品產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)多，產(chǎn)業(yè)鏈中的每個環(huán)節(jié)、每個介入者都有可能成為影響食品安全和品質的關鍵因素。因此，有很多專家學者都提出要建立食品安全追溯體系。如：中央財經(jīng)大學邢華提出要加快建立食品安全可追溯體系。 浙江大學生物系統(tǒng)工程與食品科學學院教授劉東紅認為，在現(xiàn)行監(jiān)管制度下，監(jiān)管重點往往放在最終產(chǎn)品上，對企業(yè)的中間環(huán)節(jié)和源頭產(chǎn)品往往不被重視，而食品原料、中間產(chǎn)品等恰恰是很容易出問題的地方。 由此可見，專家對食品安全信息追溯體系建設的關注度較高，也提出了自己對追溯體系建設的看法和理由。

從國家層面上來看，在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中已從政策層面明確要求在食品安全領域要建立全程追溯制度。

從上海市層面上來看，食品安全信息可追溯的相關工作一直在漸進地開展。一是從政策支撐上來說，2001年7月，上海市政府頒發(fā)了《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》，該條例提出應當在流通環(huán)節(jié)建立市場檔案的可追溯體制。2012年4月，上海市人民政府印發(fā)的《上海市食品藥品安全“十二五”規(guī)劃》中，強調(diào)要強化食品流通監(jiān)管。二是從技術支撐上來說，2004年上海市建立了“上海食用農(nóng)副產(chǎn)品質量安全信息平臺”；2010年世博會期間，建成了世博食品安全監(jiān)管信息追溯平臺，從技術上保障了食品安全信息追溯的運行。三是從工作推廣上來說，從2006年起試點豬肉信息追溯，經(jīng)過多年，追溯的覆蓋面也逐步在擴大。同時，食品流通安全信息追溯體系建設在2013年被列入市政府實事項目，“上海市餐飲服務食品安全溯源系統(tǒng)”也在餐飲單位被大力推進和使用。

在經(jīng)過多年試點的基礎上，可以說“政策原湯”已經(jīng)相當豐富，漂浮在原湯周邊的政策建議也不少。因此，專家學者的提倡也好、各大利益群體的訴求也好，還是政府對食品安全信息追溯所做各種試點工作，都對《上海市食品安全信息追溯管理辦法》進入立法階段做了充足的鋪墊。

3.政治溪流：公眾的期許、新機構的成立、執(zhí)政者的思想以及相關活動組成了政治溪流

基于中國的政治體制，通常不存在約翰·W·金登所提出的政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等政治溪流。但筆者認為公眾的期許、新機構的成立、執(zhí)政者的思想以及政治活動等卻是政策可以形成進入政府決策議程的政治溪流。

福喜事件發(fā)生后，民眾對食品供應鏈的安全監(jiān)管問題的關注，以及要求對供應商違法行為進行嚴肅處理的聲討在各類媒體上不絕于耳，熱點指數(shù)不斷攀升。因此，隨著福喜事件的不斷發(fā)酵，人們對食品安全信息追溯管理辦法抱有很大的期許。endprint

與此同時，上海市于2014年1月1日正式整合成立了新食品藥品監(jiān)督管理局，全面負責上海市食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務等全過程的食品安全監(jiān)管職能，有力整合了監(jiān)管職能和監(jiān)管力量，改變了食品安全監(jiān)管原先“多頭管理”的狀況，為實現(xiàn)食品安全全鏈條監(jiān)管提供了有力的機構支撐。

除了公眾的期許和新機構的成立以外，不得不提的就是黨的群眾路線教育實踐活動，上海市食品藥品監(jiān)督管理局的教育實踐活動自2013年8月啟動，在活動的開展過程中針對解決民眾所急需解決的問題，《上海市食品安全信息追溯管理辦法》作為建章立制的內(nèi)容之一被提出。當然，從食品安全信息追溯的試點工作看出，在認識到問題和民眾的呼聲下，執(zhí)政者從思想上是認可食品安全信息追溯工作的，并從主觀意愿上，有意圖推動食品安全信息追溯進入立法階段。因此，在教育實踐活動這一契機下，執(zhí)政者順勢將《上海市食品安全信息追溯管理辦法》列入建章立制的范圍之內(nèi)。由此可見，執(zhí)政者的思想是要通過某一活動來表達，教育實踐活動成為影響管理辦法的出臺的重要因素。

4.三流匯聚：教育實踐活動導致政策之窗的打開，福喜事件事件促使政策決策議程快速進行

在對上海市食品安全信息追溯管理辦法進入立法程序的分析中，可以清晰地看到管理辦法進入立法議程的脈絡和過程。執(zhí)政者的思想和意愿是推動政策進入議程的最為關鍵的因素，當然執(zhí)政者的思想和意愿需要一定的載體進行輸出，那就是促使政策議程啟動的契機，而黨的群眾路線教育實踐活動這一政治活動成為了最佳契機。福喜事件在整個政策議程過程中起到了非常大的助推作用，促使管理辦法政策議程的快速推進。

三、結論

從對《上海市食品安全信息追溯管理辦法》進入政策議程的分析，發(fā)現(xiàn)3個溪流相互獨立又相互交錯影響，問題溪流引發(fā)廣大專家、學者、利益群體和執(zhí)政者對問題的關注，形成政策溪流；政治溪流中公眾的期許和執(zhí)政者的思想也是基于問題的發(fā)生而產(chǎn)生的。但從引起政策議程的角度來分析，3個溪流各有各自的作用，問題溪流是“導火線”，是誘發(fā)政策進入決策議程的助推因素；政策溪流是“火藥”，為政策進入決策議程做好了鋪墊和準備；政治溪流是“點火者”，是引起政策進入決策議程的主導。

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