盧漢橋，鄭 潔

(廣州大學(xué)廉政研究中心，廣東廣州 510006)

在我國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)和公眾對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的追問(wèn)質(zhì)疑和回應(yīng)需求在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)往往呈明顯集中和強(qiáng)化趨向，而政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)往往任務(wù)不夠細(xì)化、重點(diǎn)不夠突出、整改不真不實(shí)不徹底的情況仍不同程度的廣泛存在。2015年伊始，佛山市人民政府通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)的方式，發(fā)布施行《佛山市市直機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)》和《佛山市市直公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)》(這兩個(gè)目錄以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》)［1］。這標(biāo)志著我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)首個(gè)地級(jí)市政府“政務(wù)誠(chéng)信征信目錄”問(wèn)世。佛山市政府以問(wèn)題為導(dǎo)向，從單位和個(gè)人兩個(gè)維度，探索政務(wù)失信風(fēng)險(xiǎn)“清單式”管理的拓新路徑，力圖形成國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)地級(jí)市政府直屬機(jī)關(guān)較為系統(tǒng)科學(xué)的政務(wù)誠(chéng)信征信目錄體系，并擬據(jù)此開(kāi)發(fā)建設(shè)“佛山市市直機(jī)關(guān)政務(wù)誠(chéng)信信息平臺(tái)”，制定征信管理辦法，建立政務(wù)誠(chéng)信獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)征信強(qiáng)化對(duì)政務(wù)失信行為的監(jiān)管，形成防范政務(wù)失信的有力抓手。佛山市的實(shí)踐對(duì)于地方政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)模式構(gòu)建的創(chuàng)新、彌補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域理論和實(shí)踐的薄弱環(huán)節(jié)、推進(jìn)相關(guān)重大問(wèn)題的解決具有可貴的引領(lǐng)示范價(jià)值。

一、“建設(shè)人民滿意政府”的拓新之舉

黨的十八大報(bào)告指出，要加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)，并將政務(wù)誠(chéng)信列在誠(chéng)信建設(shè)的首位。［2］面對(duì)人民群眾的新期盼、復(fù)雜形勢(shì)的新挑戰(zhàn)，作為貫徹落實(shí)黨的十八大精神和大力推進(jìn)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重大舉措，2013年，我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的重鎮(zhèn)佛山市明確提出了“建設(shè)人民滿意政府”的奮斗目標(biāo)，并把推進(jìn)“政務(wù)誠(chéng)信”建設(shè)、打造“誠(chéng)信政府”放在突出位置。市政府有關(guān)職能部門(mén)會(huì)同國(guó)內(nèi)有關(guān)專門(mén)研究機(jī)構(gòu)，按照《佛山市建設(shè)人民滿意政府行動(dòng)方案(2014-2020年》、《佛山市建設(shè)社會(huì)信用體系實(shí)施方案》的部署和要求，經(jīng)過(guò)一年多的努力，編制完成了《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》。

毫無(wú)疑問(wèn)，“建設(shè)誠(chéng)信政府”是建設(shè)“人民滿意政府”的題中應(yīng)有之義，“人民滿意的(誠(chéng)信的)政府”必然是“誠(chéng)信的(人民滿意的)政府”。政務(wù)誠(chéng)信彰顯責(zé)任，政務(wù)誠(chéng)信凝聚力量，政務(wù)誠(chéng)信孕育效能。以編制佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》為切入點(diǎn)，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)依法行政，既是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)的具體行動(dòng)，彰顯了佛山市委、市政府的決心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又體現(xiàn)了佛山市委、市政府提升政府公信力和執(zhí)行力，提升政府行為在公眾心目中的認(rèn)可程度，并最終提升公眾的協(xié)同程度的縝密設(shè)計(jì)和堅(jiān)定追求。

眾所周知，作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，政府能否以實(shí)現(xiàn)人民利益和期盼為工作指向，始終是衡量政府宗旨與政府行為是否相稱的最重要的指標(biāo);相應(yīng)的，對(duì)政府宗旨與其行為的相稱程度也就存在著一個(gè)評(píng)價(jià)問(wèn)題。這些相關(guān)評(píng)價(jià)，理所當(dāng)然的就成為政務(wù)誠(chéng)信程度的衡量基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上也可以說(shuō)，政務(wù)誠(chéng)信是現(xiàn)代民主行政的基本理念和責(zé)任，是社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)和公共行政活動(dòng)的一種良好信任與預(yù)期。政務(wù)誠(chéng)信具體內(nèi)容廣泛，既包括觀念、情感、意志等因素，又包括品質(zhì)、行為和實(shí)踐能力。政府行使公共權(quán)力的性質(zhì)使其具有特殊的社會(huì)地位和作用，決定了政務(wù)誠(chéng)信具有不同于個(gè)體誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信的特性，即影響范圍的特定性和廣泛性。政府是國(guó)家最重要的上層建筑，是國(guó)家事務(wù)的實(shí)際管理者，政府總是社會(huì)關(guān)注的中心，也是整個(gè)社會(huì)的表率，政務(wù)誠(chéng)信是構(gòu)建整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的核心。［3］政務(wù)誠(chéng)信缺失，構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系就會(huì)淪為一句空話。因此，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)問(wèn)題，說(shuō)到底就是一個(gè)如何努力促成黨和政府性質(zhì)和責(zé)任在現(xiàn)實(shí)生活中最大程度實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。在當(dāng)下“作風(fēng)建設(shè)在路上”“反腐倡廉在路上”和以“服務(wù)型政府”建設(shè)為基本價(jià)值取向的我國(guó)政務(wù)發(fā)展和政務(wù)改革中，“如何進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系”“如何以政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)實(shí)實(shí)在在的成效取信于民”，顯然是兩道具有高度邏輯關(guān)聯(lián)性和相互倚存度，而我們又必須正視并下大氣力解答的考題。

由此可見(jiàn)，編制佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》，開(kāi)發(fā)佛山市市直機(jī)關(guān)政務(wù)誠(chéng)信信息平臺(tái)，對(duì)強(qiáng)化“打鐵必先自身硬”的政務(wù)誠(chéng)信理念，對(duì)落實(shí)“誠(chéng)信政府”建設(shè)的具體要求，是勢(shì)在必行的適時(shí)之舉，有“落地生根的務(wù)實(shí)之效”。有利于社會(huì)和人民群眾對(duì)政府誠(chéng)信狀況的監(jiān)督，拓寬社會(huì)和人民群眾參與政府誠(chéng)信建設(shè)的渠道，增進(jìn)佛山市人民滿意政府建設(shè)中的政民互動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾對(duì)黨和政府的信心，促進(jìn)各項(xiàng)政策法規(guī)的落實(shí);有利于從源頭上防治腐敗，正氣清風(fēng)，為有關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信狀況的把握提供依據(jù)，成為防范政務(wù)失信行為的有力手段;有利于“誠(chéng)信政府”“誠(chéng)信佛山”的打造，樹(shù)立黨和政府的良好形象，切實(shí)促進(jìn)人民滿意政府建設(shè)，進(jìn)一步提升佛山市的軟實(shí)力，并能為廣東省乃至全國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)，提供示范和動(dòng)力。

從整體上看，佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》的編制，凸顯了以“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”為宗旨，以“依法行政”為核心，以“界定責(zé)任”為重點(diǎn)，全面提升政府管理能力，全面塑造政府廉潔誠(chéng)信高效的形象，全面樹(shù)立政府“言必信，行必果”的威望?！墩?wù)誠(chéng)信征信目錄》條目的選取和編制，堅(jiān)持了以下7項(xiàng)原則。一是有據(jù)可依。目錄編制系統(tǒng)參考了中央、省、市40多部相關(guān)法律法規(guī)，個(gè)別條款借鑒了香港等地的法規(guī)，基本做到了有章可循、有法可依，并體現(xiàn)一定的前瞻性和創(chuàng)造性。二是突出重點(diǎn)。抓住影響當(dāng)前政務(wù)誠(chéng)信的重點(diǎn)、關(guān)鍵問(wèn)題，不求全責(zé)備?！斗鹕绞惺兄睓C(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)》、《佛山市市直公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)》，兩者在內(nèi)容上有所疊加，但各有側(cè)重。三是注重實(shí)際。入編內(nèi)容重視“接地氣”，力求具體、有針對(duì)性、符合佛山市實(shí)際。編制的目錄力求可征信、可征到信、可持續(xù)征信，除考慮到一些重要基礎(chǔ)性工作需推動(dòng)外，不可重復(fù)的事項(xiàng)一般不列入目錄。四是主體明確。適用的征信主體包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，也包括市直屬事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、人民團(tuán)體及其公務(wù)人員等。五是負(fù)面征信。依法行政、誠(chéng)實(shí)守信是對(duì)機(jī)關(guān)單位及公務(wù)人員的基本要求，是公務(wù)行為的常態(tài)，常態(tài)行為不征信，目錄的編制主要采取對(duì)負(fù)面行為征信，目的在于加強(qiáng)對(duì)行政行為的約束。這在征信目錄制定上具體體現(xiàn)為:借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外相關(guān)先進(jìn)規(guī)則精華，力求有效利用負(fù)面清單的手段，探索建立與國(guó)際接軌的政務(wù)誠(chéng)信征信管理模式。一級(jí)、二級(jí)目錄為正面和鼓勵(lì)性引導(dǎo)，是前提和基礎(chǔ)，由此確定佛山市政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)覆蓋的主要領(lǐng)域、基本要求和價(jià)值取向;三級(jí)目錄凸顯負(fù)面和約束性征信，是限制或禁止，以清單形式公開(kāi)列明某些與政務(wù)誠(chéng)信要求不符的管理活動(dòng)、項(xiàng)目、措施和要求。這種以正面征信為導(dǎo)引、以負(fù)面征信為主干的設(shè)計(jì)，既有“知道哪些是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助政務(wù)機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員理解如何采取行動(dòng)”的考量;又有讓有關(guān)單位與公務(wù)人員可以對(duì)照這個(gè)清單實(shí)行自檢和針對(duì)不足事前整改的預(yù)期;還蘊(yùn)含著強(qiáng)化對(duì)責(zé)任人追責(zé)的傾向，有利于在單位與公務(wù)人員追責(zé)的問(wèn)題上，對(duì)具體單位與具體人員的追責(zé)更具威懾力。六是簡(jiǎn)明扼要。選取的三級(jí)目錄力求簡(jiǎn)潔，將相關(guān)重要政策法規(guī)的要點(diǎn)要求濃縮在目錄上，做到一目了然。七是可增可減。目錄的內(nèi)容可根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)增加或刪減，使之成為一個(gè)不斷完善充實(shí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

總之，考察《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》，其編制力求國(guó)家大政方針與佛山市實(shí)際的對(duì)接，力求突出內(nèi)容的繼承性、針對(duì)性和可操作性，力求合理、合法、可行和為各方面所接受。

二、探索政務(wù)失信風(fēng)險(xiǎn)“清單式”管理的維度及其分析

《佛山市政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》由兩個(gè)相輔相成的獨(dú)立單元構(gòu)成:《佛山市市直機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》和《佛山市市直公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》。

(一)《佛山市市直機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》編制的維度和分析

該目錄分為三個(gè)層次:其中一級(jí)目錄為四個(gè)維度，二級(jí)目錄為11個(gè)方面，三級(jí)目錄為96項(xiàng)指標(biāo)。一級(jí)目錄包括“政務(wù)決策誠(chéng)信、政務(wù)執(zhí)行誠(chéng)信、政務(wù)監(jiān)督誠(chéng)信、社會(huì)治理誠(chéng)信”4個(gè)方面內(nèi)容，其中，“政務(wù)決策誠(chéng)信”包括“合法合規(guī)、民主科學(xué)”2個(gè)二級(jí)目錄，政務(wù)執(zhí)行誠(chéng)信包括“主體適格、行為適當(dāng)、服務(wù)到位”3個(gè)二級(jí)目錄，“政務(wù)監(jiān)督誠(chéng)信”包括“自覺(jué)接受監(jiān)督、強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)、推進(jìn)信息公開(kāi)”3個(gè)二級(jí)目錄，“社會(huì)治理誠(chéng)信”包括“救濟(jì)及時(shí)公正、信賴保護(hù)有力、矛盾化解有效”3個(gè)二級(jí)目錄，上述二級(jí)目錄下分96個(gè)三級(jí)目錄(如圖1所示)。

圖1 機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄結(jié)構(gòu)體系

我國(guó)政府的政務(wù)活動(dòng)主要包括三個(gè)動(dòng)態(tài)關(guān)鍵環(huán)節(jié):政務(wù)決策、政務(wù)執(zhí)行、政務(wù)監(jiān)督;而當(dāng)前影響政府政務(wù)誠(chéng)信的瓶頸是政府社會(huì)治理狀況。政府的政務(wù)失信風(fēng)險(xiǎn)往往多在這些政務(wù)活動(dòng)階段和領(lǐng)域顯現(xiàn)出來(lái)。因此，在目錄編制上可以看到，一級(jí)目錄是從政務(wù)決策誠(chéng)信、政務(wù)執(zhí)行誠(chéng)信、政務(wù)監(jiān)督誠(chéng)信和社會(huì)治理誠(chéng)信等四個(gè)維度展開(kāi)，并根據(jù)它們的具體內(nèi)容構(gòu)建目錄體系。

政務(wù)決策誠(chéng)信征信目錄編制的基本指向是:決策性質(zhì)正確，決策規(guī)則明確，決策機(jī)制健全，重大決策的必經(jīng)程序完備，決策的評(píng)估、反饋和責(zé)任追究切實(shí)到位。

政務(wù)執(zhí)行誠(chéng)信征信目錄編制的基本指向是:執(zhí)法主體和執(zhí)法人員資質(zhì)符合要求，行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力，政務(wù)行為積極合理恰當(dāng)適度，公共服務(wù)績(jī)效全面提升。

政務(wù)監(jiān)督誠(chéng)信征信目錄編制的基本指向是:政府的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督機(jī)制完善，主動(dòng)依法接受各類監(jiān)督的自覺(jué)性高，突出“監(jiān)督監(jiān)督者”，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切能力強(qiáng)，政府信息公開(kāi)機(jī)制健全，公民、法人和其他組織獲取政府信息的法定權(quán)利得到充分保障。

社會(huì)治理誠(chéng)信征信目錄編制的基本指向是:社會(huì)治理能夠兼顧公平和效率，行政復(fù)議和行政訴訟規(guī)則執(zhí)行暢通有效，司法執(zhí)行力強(qiáng)，“政府信賴保護(hù)”實(shí)現(xiàn)程度高，形成多元、互信、協(xié)同的治理機(jī)制，社會(huì)和諧穩(wěn)定得到有效保障。

在目錄編制上，可以從以下幾個(gè)方面梳理出二級(jí)目錄及三級(jí)目錄的主要含義。

合法合規(guī) 共11項(xiàng)指標(biāo)，列舉決策中禁止的違法違規(guī)的11種活動(dòng)，突出體現(xiàn)決策在實(shí)體規(guī)則上、程序規(guī)則上的誠(chéng)信要求。

民主科學(xué) 共9項(xiàng)指標(biāo)，列舉決策中不允許的主觀擅斷的9種行為，突出體現(xiàn)決策必須堅(jiān)持民主集中制和實(shí)事求是原則的誠(chéng)信要求。

主體適格 共5項(xiàng)指標(biāo)，列舉造成執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不明或權(quán)責(zé)不對(duì)稱的5種情形，突出體現(xiàn)政務(wù)執(zhí)行中主體資質(zhì)的誠(chéng)信要求。

行為適當(dāng) 共25項(xiàng)指標(biāo)，列舉執(zhí)行主體不作為、亂作為的25種舉措，突出體現(xiàn)政務(wù)行為合理恰當(dāng)適度的誠(chéng)信要求。

服務(wù)到位 共12項(xiàng)指標(biāo)，列舉在公共服務(wù)中不允許的無(wú)依據(jù)“刪、減、增”公共服務(wù)項(xiàng)目的12種表現(xiàn)，突出體現(xiàn)提升公共服務(wù)績(jī)效，以人民群眾滿意為一切政務(wù)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、歸宿點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的誠(chéng)信要求。

自覺(jué)接受監(jiān)督 共11項(xiàng)指標(biāo)，列舉在政務(wù)活動(dòng)中不認(rèn)真切實(shí)履行接受監(jiān)督義務(wù)的11種事項(xiàng)，突出體現(xiàn)對(duì)政務(wù)行為主體主動(dòng)接受監(jiān)督的誠(chéng)信要求。

強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé) 共4項(xiàng)指標(biāo)，列舉在政務(wù)活動(dòng)中監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員瀆職濫權(quán)的4種典型情節(jié)，突出體現(xiàn)“監(jiān)督監(jiān)督者”、對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格履責(zé)的誠(chéng)信要求。

推進(jìn)信息公開(kāi) 共8項(xiàng)指標(biāo)，列舉有害于保障人民群眾對(duì)政府行為的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的8種狀態(tài)，突出體現(xiàn)對(duì)政務(wù)活動(dòng)公開(kāi)透明的誠(chéng)信要求。

救濟(jì)及時(shí)公正 共5項(xiàng)指標(biāo)，列舉妨礙行政或司法救濟(jì)有效實(shí)施的5種舉動(dòng)，突出體現(xiàn)社會(huì)治理兼顧效率和公平的誠(chéng)信要求。

信賴保護(hù)有力 共3項(xiàng)指標(biāo)，列舉有違政府本質(zhì)和有損政民互信的3種作為，突出體現(xiàn)強(qiáng)化“政府信賴保護(hù)”力度的誠(chéng)信要求。

矛盾化解有效 共3項(xiàng)指標(biāo)，列舉激化社會(huì)矛盾的3種錯(cuò)誤行徑，突出體現(xiàn)處置矛盾績(jī)效的誠(chéng)信要求。

(二)《佛山市市直公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》編制的維度和分析

該目錄分為三個(gè)層次:其中一級(jí)目錄為2個(gè)維度，二級(jí)目錄為9個(gè)方面，三級(jí)目錄為110項(xiàng)指標(biāo)。目錄包括“公務(wù)人員誠(chéng)信、領(lǐng)導(dǎo)干部誠(chéng)信”2個(gè)一級(jí)目錄，其中，“公務(wù)人員誠(chéng)信”包括“嚴(yán)守法紀(jì)、勤勉盡責(zé)、審慎用權(quán)、廉潔正直、崇德守信”5個(gè)二級(jí)目錄，“領(lǐng)導(dǎo)干部誠(chéng)信”包括“正確決策、恪盡職守、嚴(yán)格監(jiān)管、防治濫權(quán)”4個(gè)二級(jí)目錄，上述二級(jí)目錄下分110條三級(jí)目錄(如圖2所示)。

公務(wù)人員是我國(guó)政府推行政務(wù)活動(dòng)的主體，其中領(lǐng)導(dǎo)干部是公務(wù)人員隊(duì)伍的核心力量。公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信的要求包含對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的一般要求，領(lǐng)導(dǎo)干部政務(wù)誠(chéng)信的要求則是由領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位決定的比一般公務(wù)人員更高的要求。二者的要求有重疊交叉，但領(lǐng)導(dǎo)干部的要求更有側(cè)重。因此，該目錄的體系在編制上，一級(jí)目錄是從公務(wù)人員誠(chéng)信、領(lǐng)導(dǎo)干部誠(chéng)信等兩個(gè)維度展開(kāi)，并根據(jù)它們的具體內(nèi)容構(gòu)建目錄體系。

公務(wù)人員征信誠(chéng)信目錄編制的基本指向是:對(duì)黨和國(guó)家忠誠(chéng)，遵守黨紀(jì)國(guó)法，明確崗位職責(zé)，認(rèn)真履職，審慎用權(quán)，為民、務(wù)實(shí)、清廉，具備良好的服務(wù)能力、道德水平、從政形象，正確行使人民賦予的權(quán)力。

領(lǐng)導(dǎo)干部征信誠(chéng)信目錄編制的基本指向是:對(duì)作為領(lǐng)導(dǎo)干部所擔(dān)負(fù)的職責(zé)有清醒的認(rèn)識(shí)、真誠(chéng)的認(rèn)同和履行的能力;能科學(xué)合理合法地做出決策和執(zhí)行決策，能自覺(jué)踐行“為民、務(wù)實(shí)、清廉”，能帶好一班人管好一方地，能為人民用好權(quán)掌好權(quán)。

圖2 公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄結(jié)構(gòu)體系

在目錄編制上，可以從以下幾個(gè)方面梳理出二級(jí)目錄及三級(jí)目錄的主要含義。

嚴(yán)守法紀(jì) 共20項(xiàng)指標(biāo)，列舉公務(wù)人員個(gè)人突破黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)底線的20種情形，突出體現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員政治上、組織上忠誠(chéng)的誠(chéng)信要求。

勤勉盡責(zé) 共12項(xiàng)指標(biāo)，列舉公務(wù)人員個(gè)人失職瀆職的12種行為，突出體現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員履行崗位職責(zé)績(jī)效的誠(chéng)信要求。

審慎用權(quán) 共10項(xiàng)指標(biāo)，列舉公務(wù)人員個(gè)人違法弄權(quán)的10種表現(xiàn)，突出體現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員權(quán)為民所用的誠(chéng)信要求。

廉潔正直 共22項(xiàng)指標(biāo)，列舉公務(wù)人員個(gè)人不良作風(fēng)和腐敗的22種作為，突出體現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員嚴(yán)于律己素質(zhì)的誠(chéng)信要求。

崇德守信 共12項(xiàng)指標(biāo)，列舉公務(wù)人員個(gè)人失信敗德的12種舉動(dòng)，突出體現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員公共品格和家庭美德操守的誠(chéng)信要求。

正確決策 共5項(xiàng)指標(biāo)，列舉領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中不允許出現(xiàn)的5種情形，突出體現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法定職權(quán)、程序決策的誠(chéng)信要求。

恪盡職守 共8項(xiàng)指標(biāo)，列舉領(lǐng)導(dǎo)干部有悖職守的8種行為，突出體現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的誠(chéng)信要求。

嚴(yán)格監(jiān)管 共6項(xiàng)指標(biāo)，列舉領(lǐng)導(dǎo)干部“失監(jiān)、虛監(jiān)”的6種作為，突出體現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“守土有責(zé)”的誠(chéng)信要求。

防治濫權(quán) 共15項(xiàng)指標(biāo)，列舉領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)時(shí)必須杜絕的15種舉動(dòng)，突出體現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的誠(chéng)信要求。

三、力求政務(wù)誠(chéng)信落地生根的機(jī)制設(shè)計(jì)及其應(yīng)用前景

如前所述，佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》的編制，緊緊圍繞落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照廣東省委、省政府關(guān)于“加快建設(shè)社會(huì)信用體系”的部署和“佛山市建設(shè)信用體系實(shí)施方案”的要求，在廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，以解決當(dāng)前群眾反映政務(wù)失信的突出問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，努力從機(jī)關(guān)單位、公務(wù)人員自身查找不足，力求在做到目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、可以征信的前提下，找準(zhǔn)、理清佛山市政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)方面的既有優(yōu)勢(shì)和存在的主要問(wèn)題，研究確定解決政務(wù)誠(chéng)信征信的主要內(nèi)容。自始至終貫穿著追求政務(wù)誠(chéng)信落地生根的以下機(jī)制設(shè)計(jì)理念和主旨。

(一)提出并努力實(shí)現(xiàn)主觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)和客觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一

主觀政務(wù)誠(chéng)信是政府作為推行政務(wù)的主體自身的管理理念及踐行的實(shí)際狀況程度，在推行政務(wù)活動(dòng)中表現(xiàn)為履行義務(wù)、責(zé)任的意識(shí)和努力實(shí)現(xiàn)程度的真實(shí)情況;是政府機(jī)關(guān)單位及其工作人員執(zhí)政為民意識(shí)理念在推行政務(wù)活動(dòng)中的真實(shí)實(shí)現(xiàn)程度，突出表現(xiàn)為履行政務(wù)職責(zé)的真實(shí)狀況?？陀^政務(wù)誠(chéng)信是公眾對(duì)于政府機(jī)關(guān)單位及其工作人員作為管理主體所具有的行政理念及踐行實(shí)際狀況的認(rèn)知和認(rèn)同程度，在政務(wù)活動(dòng)中表現(xiàn)為公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)單位及其工作人員的信任(信賴)程度，表現(xiàn)為政府的信用程度;是公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)單位及其工作人員執(zhí)政為民意識(shí)理念在推行政務(wù)活動(dòng)中真實(shí)的實(shí)現(xiàn)狀況或履行政務(wù)職責(zé)的真實(shí)的實(shí)現(xiàn)狀況的認(rèn)知和認(rèn)同程度。

主觀政務(wù)誠(chéng)信和客觀政務(wù)誠(chéng)信是政務(wù)誠(chéng)信相輔相成的兩個(gè)組成部分，形成有機(jī)統(tǒng)一體，具有協(xié)調(diào)共生性。兩方面的政務(wù)誠(chéng)信度都較高，就意味著人民群眾對(duì)政府滿意度較高，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明都有較高評(píng)價(jià)。［4］佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》在編制過(guò)程中，提出并注重主觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)和客觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的共同推進(jìn)，努力做到兩者的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，在主觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)上強(qiáng)化“契約式責(zé)任政府”的理念，從不同層面著眼于提高政府的效率，以求通過(guò)建構(gòu)人民滿意的服務(wù)型政府強(qiáng)化政府對(duì)民眾的有效回應(yīng)。另一方面，在客觀政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)上高度重視人民群眾對(duì)政府政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、文化績(jī)效的評(píng)價(jià)，以求使得人民群眾對(duì)政府治理能力形成客觀公正的評(píng)價(jià)。

(二)始終堅(jiān)持政府機(jī)關(guān)單位誠(chéng)信建設(shè)和公務(wù)人員誠(chéng)信建設(shè)“兩手”一起抓

無(wú)論是政府機(jī)關(guān)單位的失信或是公務(wù)人員的失信，都會(huì)嚴(yán)重影響黨和政府在公眾心目中的形象和誠(chéng)信，造成了社會(huì)公眾的“失心、失信、失望”和對(duì)政府的“信任危機(jī)”。因此，該目錄的編制主要從機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄和公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄兩大部分來(lái)設(shè)計(jì)，力圖實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)單位誠(chéng)信建設(shè)和公務(wù)人員誠(chéng)信建設(shè)“兩手”一起抓。

在政府機(jī)關(guān)單位的誠(chéng)信建設(shè)上，著力于政務(wù)決策誠(chéng)信建設(shè)、政務(wù)執(zhí)行誠(chéng)信建設(shè)、政務(wù)監(jiān)督誠(chéng)信建設(shè)、社會(huì)治理誠(chéng)信建設(shè)，以期促使政府的政策和施政行為得到公眾的普遍理解、信任和支持，使得政府能以較小的成本實(shí)現(xiàn)治理的有效性，進(jìn)而強(qiáng)化其合法性，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)同。在公務(wù)人員的誠(chéng)信建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)“負(fù)面清單式”的誠(chéng)信管理，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，努力形成以公務(wù)人員“不愿失信、不能失信、不敢失信”為目標(biāo)的“崇信敬德、守信踐諾”的誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。

從上述考量出發(fā)，佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》的編制特別突出從政務(wù)誠(chéng)信征信的視角，對(duì)佛市政府公信力的提升展開(kāi)了系統(tǒng)的、有針對(duì)性的和不乏拓新意義的探究，具有鮮明的實(shí)踐特征。

一是努力形成較為系統(tǒng)科學(xué)的佛山市政務(wù)誠(chéng)信征信目錄體系。在我國(guó)，關(guān)乎政務(wù)誠(chéng)信的法律、規(guī)范、規(guī)定雖然也有，但大多處于零散狀態(tài)，散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)之中，不夠周全、不夠具體、不夠完善。佛山市《政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》的編制，通過(guò)大量系統(tǒng)的搜集、歸納、梳理、提煉和概括，力圖首創(chuàng)國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)地級(jí)市政府政務(wù)誠(chéng)信征信目錄較為系統(tǒng)的體系。這對(duì)于佛山市、對(duì)于廣東省乃至全國(guó)地方政府政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)都是一次積極的拓新嘗試，具有重要的理論和實(shí)踐參考價(jià)值。

二是緊緊扭住“四風(fēng)”突出問(wèn)題促進(jìn)專項(xiàng)整治。作為佛山市推進(jìn)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)鍵舉措之一，目錄的編制特別注意從確保當(dāng)下教育實(shí)踐活動(dòng)取得人民群眾滿意的成效出發(fā)，把整治發(fā)生在佛山市群眾身邊的不正之風(fēng)問(wèn)題作為征信目錄的重要內(nèi)容。征信條目的選取力求具體、務(wù)實(shí)、直觀，通過(guò)“問(wèn)題導(dǎo)向”，形成“準(zhǔn)、狠、韌”的倒逼機(jī)制，按“應(yīng)追責(zé)、可追責(zé)、必追責(zé)”邏輯思路，爭(zhēng)取征信目錄的運(yùn)用有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)侵害群眾利益行為零容忍，有利于形成“?！薄伴L(zhǎng)”效應(yīng)。

三是著意凸顯佛山市“政府信賴保護(hù)”的實(shí)踐特色。從進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)活動(dòng)中政府的善意和誠(chéng)信出發(fā)，為更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，更好地贏得民眾的信任和支持，更好地規(guī)范和約束政府的行為，確保佛山市政府政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的科學(xué)性和有效性。在目錄編制中佛山市立足國(guó)情省情市情，秉承“政府信賴保護(hù)”的先進(jìn)理念，在佛山市政務(wù)決策、政務(wù)執(zhí)行和政務(wù)監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)對(duì)象，都努力凸顯佛山市“政府信賴保護(hù)”的實(shí)踐特色。特別是政府信用評(píng)價(jià)(包括政府機(jī)關(guān)信用評(píng)價(jià)和公務(wù)人員個(gè)人信用評(píng)價(jià))、政府誠(chéng)信監(jiān)控(包括黨委、人大、司法、紀(jì)檢監(jiān)察以及社會(huì)對(duì)政府誠(chéng)信的監(jiān)督和控制)、政府背棄承諾的懲戒(包括政府背棄承諾的責(zé)任追究和失信賠償)等，意圖通過(guò)強(qiáng)調(diào)對(duì)政務(wù)失信主體權(quán)利的剝奪和限制，以利于維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利，促進(jìn)“踐諾守信”的誠(chéng)信政府建設(shè)。

四是全力夯實(shí)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的信息基礎(chǔ)。目錄的編制從連續(xù)穩(wěn)定性著眼，意在以編制《佛山市市直機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》和《佛山市市直公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄》為抓手，建立和完善政府機(jī)關(guān)單位和公務(wù)人員政務(wù)誠(chéng)信檔案，加快推進(jìn)建立規(guī)范的佛山市政府機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和佛山市公務(wù)人員個(gè)人誠(chéng)信信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，夯實(shí)信息基礎(chǔ)。

五是扎實(shí)推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信的管理機(jī)制建設(shè)。有了政務(wù)誠(chéng)信征信目錄這個(gè)基礎(chǔ)，就可以考慮推動(dòng)佛山市市直機(jī)關(guān)政務(wù)誠(chéng)信信息平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)而制定政務(wù)誠(chéng)信征信管理辦法，規(guī)范和完善政務(wù)誠(chéng)信征信管理，對(duì)佛山市政府機(jī)關(guān)單位和公務(wù)人員個(gè)人政務(wù)誠(chéng)信信息的采集范圍、采集方式、使用方式、保存期限等征信業(yè)務(wù)流程做出明確的規(guī)定，同時(shí)明確佛山市政務(wù)誠(chéng)信征信管理的主體、組織機(jī)構(gòu)及信息安全、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等;建立和完善與公務(wù)人員的績(jī)效考核、職務(wù)升降掛鉤的誠(chéng)信獎(jiǎng)懲機(jī)制。進(jìn)而以政府機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信和公務(wù)人員個(gè)人誠(chéng)信信息的記錄、整合和應(yīng)用為指向，打造誠(chéng)信信息統(tǒng)一共享的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，推動(dòng)誠(chéng)信信息在更大范圍內(nèi)的互聯(lián)互通共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和社會(huì)覆蓋。對(duì)此，佛山市政府明確指出，下一步要堅(jiān)定實(shí)現(xiàn)征信結(jié)果的具體運(yùn)用:“通過(guò)征信強(qiáng)化對(duì)政務(wù)失信行為的監(jiān)管，并注重對(duì)征信結(jié)果的應(yīng)用，形成我市防范政務(wù)失信的有力抓手。一是與選拔任用掛鉤，政務(wù)誠(chéng)信記錄將成為公務(wù)人員職務(wù)晉升等工作的重要參考。二是與考核考評(píng)掛鉤，政務(wù)誠(chéng)信記錄將成為機(jī)關(guān)單位和公務(wù)人員政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容和評(píng)功評(píng)獎(jiǎng)、職稱評(píng)定的重要依據(jù)。三是打造我市政務(wù)誠(chéng)信信息庫(kù)，逐步建立誠(chéng)信檔案和誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為各部門(mén)提供相關(guān)信息及數(shù)據(jù)支撐等?！保?］

［1］ 佛山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)佛山市市直機(jī)關(guān)單位政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)和佛山市市直公務(wù)員政務(wù)誠(chéng)信征信目錄(試行)的通知［EB/OL］．(2015-02-12)．http://www．foshan．gov．cn/zwgk/zfgb/rmzfbgshj/201502/t20150212_5044471．html．

［2］ 胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上報(bào)告——堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前行 為全面建成小康社會(huì)而奮斗［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18(1)．

［3］ 凌文豪．政府在危機(jī)管理中的道德責(zé)任［J］．道德與文明，2009(5):78-80．

［4］ 熊美娟．政治信任研究的理論綜述［J］．公共行政評(píng)論，2010(6):153-180．