□賈康　程瑜　陳龍　陳通

城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的路徑

□賈康程瑜陳龍陳通

土地制度屬于一國最基本的不動產(chǎn)制度。不僅為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動力，也構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國改革開放的大潮。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟起飛”，對于從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問題。

土地改革；城鎮(zhèn)化

土地制度屬于一國最基本的不動產(chǎn)制度。中國改革開放以來，始于農(nóng)村的土地制度相關(guān)改革(農(nóng)村土地上的“雙層經(jīng)營聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”)不僅為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動力，也構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國改革開放的大潮。但隨之而起的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟起飛”，對于從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問題。

1　核心難題在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革

我國土地制度改革推進的難度之所以很大，主要在于這一改革所涉及的層多面廣，歷史上積累下來的矛盾糾結(jié)纏繞，利益平衡的難度很大。當(dāng)前與土地制度相關(guān)而存在的諸多矛盾，其深層次原因都與土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)。土地產(chǎn)權(quán)制度走向何處，是我國彌合“二元經(jīng)濟”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代化進程中必須解決的重大問題。

從所有權(quán)屬性上來看，我國土地分為國有土地和集體土地兩種性質(zhì)的土地。城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除無主荒地等由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有(深圳已有改變)。農(nóng)村集體土地在實現(xiàn)承包經(jīng)營制度框架之下，中央近年來已先后提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。但“農(nóng)字號”的土地始終是與城鎮(zhèn)建成區(qū)分開的，一旦需要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，原則上就必須征用為國有土地，完成審批及征用、補償?shù)娜壮绦??？傮w看，現(xiàn)行土地制度框架是“公有二元”特征的，把國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)并列的兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。名義上同屬公有土地，一為大公，一為小公，大公大到“全民”(國有為其具體形式)，小公小到某一村民小組，具體的權(quán)、責(zé)、利情況千差萬別，十分復(fù)雜。從現(xiàn)實來看，這一產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)體系，產(chǎn)生了諸多矛盾或問題，主要體現(xiàn)在五個方面。

2　目前的五大矛盾

2.1國有土地與集體土地權(quán)利、責(zé)任“雙重不對等”所產(chǎn)生的矛盾

一方面，國有土地與集體土地權(quán)利不平等。這不僅表現(xiàn)在集體土地由于實行鄉(xiāng)、村和村民小組“三級所有”所帶來的所有權(quán)虛置與紊亂問題，而且更為突出地表現(xiàn)在使用、收益和處分權(quán)上的不平等。長期以來，我國嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，除特殊規(guī)定外，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這也就意味著農(nóng)村集體不能面向市場供地，只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后，才能由國家出面出讓、轉(zhuǎn)讓和用于非農(nóng)建設(shè)。因此，與國有土地權(quán)利相比，集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。雖然近些年來我國做出了解決這一問題的一些探索和制度調(diào)整，但由于受諸多現(xiàn)實制約因素的影響，尚未真正實現(xiàn)國有土地與集體土地權(quán)利平等。集體土地與國有土地權(quán)利的不平等，又表現(xiàn)為制約農(nóng)村發(fā)展和引發(fā)紊亂狀態(tài)等諸多問題的原因。例如，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”問題大量出現(xiàn)的主要動因，就在于兩種土地權(quán)利和收益的顯著不平等。

另一方面，國有土地與集體土地又存在責(zé)任不對等情況。在很多地方，政府無法在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時分享土地增值收益，而政府(代表全民)在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進行了大量的投入，是引起土地增值的一個重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強調(diào)集體土地權(quán)利，而不讓集體承擔(dān)責(zé)任，顯然也是不公平的。這種責(zé)任不對等的現(xiàn)象，是近年來現(xiàn)實生活中集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中日益頻繁出現(xiàn)的顯化問題。

2.2“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系使土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護的難度大大增加

在土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護中涉及的一個根本問題是土地增值收益的公平分配。土地“漲價歸公”是頗具學(xué)理淵源的一個重要思路，來源于孫中山著名的《民生主義》演講，其針對中國歷史及其二十世紀(jì)初的土地問題提出了“平均地權(quán)、照價抽稅、照價收買、漲價歸公”的政策。該政策的理論基礎(chǔ)認(rèn)為，土地可以私有，但土地，特別是城市土地的級差地租和市場漲價，不是土地私有者帶來的，而是社會改善基礎(chǔ)設(shè)施及其環(huán)境，以及人口聚集所帶來的。因而，土地的級差地租和市場漲價應(yīng)當(dāng)歸公，“以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發(fā)達那塊地皮周圍的工商業(yè)之功勞?！?/p>

但現(xiàn)實中的土地增值收益分配，不可能是簡單絕對的“漲價歸公”，或其反面的一律“漲價歸私”，而應(yīng)按照“公私兼顧、增值共享”的原則，處理好國家、集體和農(nóng)民之間，以及近郊區(qū)直接受益農(nóng)民與遠郊區(qū)未受益農(nóng)民之間、農(nóng)民的土地權(quán)益和社會公共利益之間等多重利益關(guān)系，建立合理分配機制。兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系并存，特別是集體土地產(chǎn)權(quán)主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協(xié)調(diào)和保護農(nóng)民權(quán)益的難度。無論是作為一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是作為農(nóng)村基層群眾自治組織的“村民委員會”，都很難成為真正意義上的民事權(quán)利主體。在農(nóng)村社會成員必然變化(如生老病死)和必然流動(如異地嫁娶)，以及近些年隨著長年外出打工等形成的流動性增強的情況下，集體土地產(chǎn)權(quán)如何在“集體”中的每個人那里得以體現(xiàn)和受到保護，成為一個十分突出的問題。

2.3集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的扭曲、作弊問題

集體所有權(quán)的虛置，成為土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)重制約因素和不規(guī)范因子。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，能夠提高土地資源配置效率，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。雖然近些年來國家逐步放寬政策，并允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但在集體所有權(quán)虛置情況下，農(nóng)民并未擁有完全的土地使用權(quán)，并且受鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、承包經(jīng)營期限、具體操作程序等影響，往往限制性扭曲了符合規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營要求的土地流轉(zhuǎn)；而且名義上“一人一票”式所有權(quán)的極易落實和虛置，又為侵犯集體土地權(quán)益的作弊與腐敗打開便利之門。土地征收補償不合理、強制征收、村委會成員利用土地牟私利等，都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益(當(dāng)然也包括其背后的全民公共權(quán)益)。雖然近年來，我國一些地方在農(nóng)村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內(nèi)部的規(guī)范性，但利益分配中的一些問題和矛盾(特別是對外部而言)仍遠未得到根本解決。

2.4“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，加大了政府管控與市場自主調(diào)節(jié)土地資源間的矛盾

在市場經(jīng)濟下，市場機制是資源配置的基本方式。土地作為一種生產(chǎn)要素，需要發(fā)揮市場的配置和調(diào)節(jié)作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國現(xiàn)實生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源；再加上事關(guān)國家糧食安全、十三億人吃飯問題，如果完全依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，可能導(dǎo)致農(nóng)地使用不當(dāng)、農(nóng)地和建設(shè)用地比例失調(diào)，引發(fā)糧食安全問題。更何況城鎮(zhèn)化帶來的中心建成區(qū)的擴大，必然引發(fā)市場式“試錯”、無法有效解決“通盤規(guī)劃合理化”問題，因此，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權(quán)利上，政府與市場之間往往處于一種此消彼長的矛盾之中。解決這一矛盾的關(guān)鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補機制，使政府與市場都能發(fā)揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。

一般而言，政府應(yīng)該在保護耕地、保護各類土地產(chǎn)權(quán)、實施土地利用規(guī)劃等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場應(yīng)在土地資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟的一般經(jīng)驗是土地可分為私有和公有(國有)，商業(yè)活動對私有土地的需求只能通過市場交易滿足，公益項目對私有土地的需求可通過國家征用(有補償)來滿足，政府有規(guī)劃權(quán)，但在依法管控事項之外，全部交給市場。然而，在我國“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制下，政府在“公”字號土地的使用、管理與交易中，明顯存在管控過度與管控不到位并存的現(xiàn)象，市場的積極作用被抑制，消極作用又往往未得到抑制。

2.5“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的成本上升與風(fēng)險壓力日趨明顯

截至目前，我國城鎮(zhèn)化的推進主要是由政府主導(dǎo)的征地，以現(xiàn)行的一套土地征收制度為支持。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，兩種土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的征地成本上升，“棘輪效應(yīng)”加“攀比競抬”式壓力日益顯現(xiàn)。首先，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實資金約束和風(fēng)險日益增強。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，是以大量的建設(shè)資金為前提的。沒有資金保障，地方政府就難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)的方式也就難以運行了。我國現(xiàn)有征地制度的一大優(yōu)勢，就是初始開發(fā)環(huán)節(jié)通過低價征收、高價拍賣的方式，為政府推進城鎮(zhèn)化提供了大量的資金支持。然而，隨著農(nóng)民土地維權(quán)意識的增強和各方“討價還價”式博弈的變化，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)實資金約束增強的矛盾日益顯現(xiàn)，因為城鎮(zhèn)化很難再以初始階段的低成本方式繼續(xù)推進，征地、拆遷費用攀比式的水漲船高不斷增長，使政府主導(dǎo)城市化的成本急速上升。農(nóng)民、市民補償訴求得不到滿足而引發(fā)的沖突，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。這表明，“二元”結(jié)構(gòu)下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險都在增加。

另外，在一些城市發(fā)展中出現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”模式，即在集體土地上建設(shè)城市和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”項目(如“小產(chǎn)權(quán)房”)，突破了城市土地國有的限制，與現(xiàn)行諸多制度產(chǎn)生沖突，也為后續(xù)管理、產(chǎn)權(quán)登記、交易等諸多方面增加了極大難度。再者，基本農(nóng)田農(nóng)地保護與城鎮(zhèn)化用地之間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實行農(nóng)地保護制度，是生存與發(fā)展的必然要求；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然造成城鎮(zhèn)擴張和建設(shè)用地的增加。這一矛盾在農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨大價差誘導(dǎo)下，進一步刺激了“征地”和“變地”沖動。一些地方千方百計將農(nóng)田轉(zhuǎn)為農(nóng)村的或非農(nóng)的“建設(shè)用地”，造成亂征收、亂占地現(xiàn)象，對糧食安全和社會穩(wěn)定等構(gòu)成了威脅。

由上述可知，探討如何改革我國國有土地與集體土地并存的“公有二元結(jié)構(gòu)”勢在必然。按純粹理論分析，土地制度改革的大思路可以有三種。

3　幾種改革大思路的利弊分析

思路之一是實行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制。這是不少學(xué)者的主張。這雖然能夠解決集體土地產(chǎn)權(quán)虛置、保護農(nóng)民土地權(quán)益、防止村組織以權(quán)謀私等問題，但也會帶來諸多不可忽視的負面影響，產(chǎn)生極大的經(jīng)濟、社會和政治風(fēng)險。

3.1產(chǎn)生經(jīng)濟風(fēng)險

從理論上說，土地私有化所帶來的產(chǎn)權(quán)明晰，便于提高土地利用效率，可能會產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益。然而，土地作為特殊資源，在我國實踐中很可能產(chǎn)生一些經(jīng)濟風(fēng)險，包括在不同地區(qū)，受利益博弈等影響，可能會出現(xiàn)相互矛盾的兩種發(fā)展趨勢，一些地區(qū)可能出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并(重演中國歷史上的失地農(nóng)民矛盾積累過程)，而另一些地區(qū)的農(nóng)民則可能拒不流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)難以有效推進；再者，私有化之后的土地流轉(zhuǎn)，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，可能會危及糧食安全問題。

3.2帶來社會風(fēng)險

主要表現(xiàn)在：其一，不利于解決勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題。在原有土地的勞動力無法得到有效吸收、轉(zhuǎn)移的情況下，如果以土地私有為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)放任資本大肆兼并土地，可能會產(chǎn)生城市盲流，影響社會穩(wěn)定。其二，將會導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化過程中未來的“釘子戶”式產(chǎn)權(quán)糾紛難題更為明顯和加劇，影響社會穩(wěn)定。

3.3引發(fā)政治風(fēng)險

其一，農(nóng)村土地私有化而城鎮(zhèn)土地已完全無私有化的可能，在國民公眾權(quán)利意識日益興起的社會背景下，農(nóng)村土地私有化產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民利益反差、心理失衡的社會效應(yīng)，將會直接影響改革環(huán)境的穩(wěn)定性。其二，由于我國明確地實行社會主義制度，土地公有的觀念根深蒂固，土地私有化必將飽受社會和部分體制內(nèi)人士質(zhì)疑，遇到的政治阻力將使其在現(xiàn)實中無法起步而徒增政治斗爭的復(fù)雜性。

因此，在我國推行農(nóng)村土地私有化思路的社會成本極高，不可控因素太多，經(jīng)濟、社會尤其是政治風(fēng)險十分巨大，可能產(chǎn)生種種難以預(yù)期的后果。這一思路難以形成方案，不具備現(xiàn)實可行性。

思路之二是維持“公有二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)體系，堅持并完善農(nóng)村集體土地所有制。這一思路是不對兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系做大的調(diào)整，因此，優(yōu)點是帶來的直接負面影響較少，短期社會風(fēng)險較小，改革較易推動(這些年來實際上官方態(tài)度一直如此)。然而，在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，雖然出臺的一些政策，如土地確權(quán)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等，能夠緩和一些沖突，但仍屬于治標(biāo)不治本，無法解決前述分析中的一些深層面矛盾；“同地同權(quán)”的表述雖得人心，但難以落到實操層面，進退維谷。因而，所謂堅持和完善農(nóng)村集體土地所有制，實際上很可能是陷入矛盾積累過程，路子會越走越窄，不利于長期、穩(wěn)定發(fā)展，不可成為未來的長期選擇目標(biāo)。

從理論上分析，土地的“集體所有制”，在最講求“產(chǎn)權(quán)清晰”的市場經(jīng)濟和以市場交易為機制的現(xiàn)實世界中，是無法長期有效運行貫徹到底的。因為一個“集體”，如遇人員死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的總票數(shù)必然變動，而土地權(quán)益所依托的土地實體，卻不可能隨之有任何變動，增人無法增地，減人也難減地，內(nèi)部、外部人際間的權(quán)益自然是模糊難定的，無法真正規(guī)范的。種種的不規(guī)范、扭曲與“作弊”的空間，反而成為了常態(tài)，并出現(xiàn)利益博弈的“灰箱”，難言有長效的公正。

如果我們有了這一“捅破窗戶紙”的基本認(rèn)識，還需要再加上另一重要判斷性認(rèn)識：現(xiàn)階段我國具有一定積極意義的集體土地與國有土地“同地同權(quán)”，與整體、長遠考慮必須顧及的“平均地權(quán)、漲價歸公(以從享利喬治到孫中山的主張為代表)”兩大原則之間，存在不可調(diào)和的矛盾。“同地同權(quán)”是有利于保護直接相關(guān)農(nóng)村原住居民權(quán)益的原則，“漲價歸公”是可能有利于全體國民特別是大量遠離城鄉(xiāng)接合部，在一樁樁和一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原則(當(dāng)然有效“歸公”的前提是政府職能必須正常行使)；或言之，前者是在“小圈子”內(nèi)分權(quán)益的原則，后者是在“全社會”中分權(quán)益的原則，兩者自然有沖突，而且無法按照“二者必選其一”來求解。把以上的兩個認(rèn)識與判斷合在一起，引出的結(jié)論必然是：從長遠考慮，我國正確處理“土地權(quán)益”問題的出路應(yīng)在于，當(dāng)下以社會可接受的機制處理一樁樁具體事件中“同地同權(quán)”與“平均地權(quán)、漲價歸公”間的折中權(quán)衡方案(現(xiàn)實生活中我們一直在“討價還價”式地做這種事情，但顯然已越來越吃力)；同時面對今后還要經(jīng)歷的幾十年快速城鎮(zhèn)化過程，長久之計是爭取創(chuàng)造條件把“土地集體所有制”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)清晰、無糾結(jié)狀態(tài)的另一種可接受、且有利于可持續(xù)處理“漲價歸公”問題的所有制形態(tài)，以避免未來矛盾的更加積重難返。如果土地私有制無可接受性，剩下的選擇便已不言自明了。

思路之三是實行集體土地國有化，先有法律框架、后加實際內(nèi)容地逐步取消集體土地所有制。從長遠看，土地國有化思路既能夠解決集體土地所有權(quán)虛置、土地權(quán)利不平等、小產(chǎn)權(quán)房等問題，又能以“一次鎖定、分步兌現(xiàn)利益”方式避免城市化的巨大資金支出壓力，減少因土地產(chǎn)權(quán)矛盾積累而引發(fā)的社會和政治風(fēng)險，還有利于順利實施統(tǒng)一市場上的土地流轉(zhuǎn)，便于國家統(tǒng)一規(guī)劃、管理，發(fā)揮中國特色社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)越性。

包括筆者在內(nèi)的一些學(xué)者曾提出這一思路，包含這樣的基本考慮。土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，與之相關(guān)的重大現(xiàn)實問題是農(nóng)村基本農(nóng)田土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”全套制度如何合理化。已可看清，在我國農(nóng)村土地的“集體所有制”無法與市場、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，而所謂使土地“私有”的方向于政治上不可行；如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和實現(xiàn)民族復(fù)興愿景面臨的巨大歷史考驗之一。未來的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇“集體所有”、“私有”之外的唯一余項——國有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地，都納入“國有”法律框架。其中，對基本農(nóng)田確立永佃制，在非基本農(nóng)田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問題(物質(zhì)利益補償可以分步按合約實現(xiàn))，進而給予全體社會成員“國民待遇”；其后即有可能進入一個統(tǒng)一市場中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)，就是我國全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進入國有資本預(yù)算(基本農(nóng)田另行處理，實際上可不要求或象征性低標(biāo)準(zhǔn)要求務(wù)農(nóng)者上交農(nóng)地的地租)；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置，可以均進入無壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由一套市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地“封閉”式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)?；?jīng)營之外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場的一個大平臺。這個前景，是配套于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和市民化為核心的城鎮(zhèn)化歷史過程的一個值得探討的可選改革方向。

綜合以上理論化、邏輯式的利弊分析，我們認(rèn)為，實行集體土地的國有化，即將全部土地納入國有平臺，應(yīng)是中國土地制度改革長遠發(fā)展戰(zhàn)略的大思路。但把集體土地國有化，實踐難度很大，當(dāng)然只能徐圖進展。

4　土地國有化改革需解決的幾個重要問題

實現(xiàn)土地國有化改革的預(yù)期目標(biāo)和效果，需要處理好幾個重要問題。

4.1土地國有化的路徑選擇

集體土地國有化，是贖買還是直接收歸國有？國家顯然不具備一步贖買的實力。如果直接收歸國有，會引起社會質(zhì)疑、反對，不利于社會穩(wěn)定，并且在土地征收等相關(guān)制度不完善的情況下，很容易造成對農(nóng)民權(quán)利的侵犯和剝奪。此外，村委會職責(zé)的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村債務(wù)等問題都對國有化形成制約。因此，必須妥善選擇土地國有化的漸進實施路徑。

4.2構(gòu)建以基本農(nóng)田永久土地使用權(quán)(永佃制)為核心的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系

在法律上確定國家作為土地終極所有者的地位之后，基本農(nóng)田土地使用人可行使永久使用權(quán)(其實“分田到戶”的土地承包制從“30年不變”到“永久不變”的表述，已基本解決了這個問題)，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能，形成二級產(chǎn)權(quán)。土地使用人享有的土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈與等。這樣不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權(quán)利，而且又具有很大的靈活性，給實際土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)利，防止國家管得過多過死，從而有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

4.3探索農(nóng)民市民化的新路徑

城鎮(zhèn)化的核心在于實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、進城定居農(nóng)民的市民化。農(nóng)民市民化，不僅是身份的變化，更為重要的是農(nóng)民能夠主動參與城鎮(zhèn)化，分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的公共服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機融合。這一問題的著力點又在于如何處理農(nóng)民進城與土地的關(guān)系上。政府應(yīng)打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會保障體系，為農(nóng)民的市民化消除障礙。對于農(nóng)民進城的成本，原則上應(yīng)由政府、企業(yè)和農(nóng)民三方承擔(dān)。

4.4政府在土地規(guī)劃、管理中的合理權(quán)限問題

全部土地國有化之后，應(yīng)強化、優(yōu)化國家通盤的土地規(guī)劃權(quán)，把原農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理納入其內(nèi)，提高土地使用效率，防止重復(fù)建設(shè)和各種違法建造等行為。同時，還必須以“正面權(quán)力清單”方式約束政府公權(quán)，使之不越界、不諉責(zé)，有效防抑扭曲和設(shè)租尋租。

4.5探索公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式，包括探索對“小產(chǎn)權(quán)房”等棘手問題的分類解決方案

只有遵循共享理念，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的財力，使全體城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

前述中國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程中間的土地改革難題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地集體所有制的道路越走越窄，粗放的土地開發(fā)模式已難以為繼，必須另尋大思路。新近在深圳調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于難題破解的路徑，深圳市作為經(jīng)濟特區(qū)，已有十分值得重視的開創(chuàng)性探索和彌足珍視的初步經(jīng)驗，其方向和邏輯完全符合前文分析排列出的第三種思路，即實行集體土地的國有化，即將全部土地納入國有平臺。

5　重要實踐啟示：深圳的突破路徑

深圳市作為特區(qū)，城鎮(zhèn)化進程起步后，發(fā)展極為迅猛。通過兩次城市化土地統(tǒng)征(轉(zhuǎn))，深圳整個市域的土地已實現(xiàn)全部國有。其中第一次是1992年的統(tǒng)征，實現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國有化；第二次是2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國有化。因此深圳法律框架下已不存在農(nóng)村集體用地，也不存在農(nóng)民。但還存在少量農(nóng)業(yè)地塊，而且由于城市化過程中形成了一系列有關(guān)土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，即存在“原農(nóng)村土地問題”和“原農(nóng)民土地權(quán)益保障問題”。目前的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際占用土地中，仍有約300km2存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、補償不清、違法建設(shè)等問題交織在一起，也存在當(dāng)?shù)夭环Q為“小產(chǎn)權(quán)房”的小產(chǎn)權(quán)房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮(zhèn)化進程中原農(nóng)民土地權(quán)益的保障改革工作。

深圳市早在1996年的城市總體規(guī)劃中就已將規(guī)劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區(qū)分城市和農(nóng)村，統(tǒng)籌安排全市域土地，配套公共市政基礎(chǔ)設(shè)施，并在其后《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為特區(qū)一體化奠定了堅實的基礎(chǔ)。該舉措有別于國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的做法。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標(biāo)準(zhǔn)支付補償款，對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學(xué)校教育等也進行妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地(同富裕工程、扶貧奔康、固本強基)等多種原農(nóng)村“留用土地”，進一步保障和擴展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村的權(quán)益，有效地使深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原農(nóng)民分享改革開放的紅利。在留用土地權(quán)益設(shè)計上，從保障原農(nóng)民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平穩(wěn)過渡為市民和現(xiàn)代企業(yè)出發(fā)，明確非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)權(quán)益以及入市流轉(zhuǎn)途徑。

深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權(quán)益不公平矛盾問題，具有重大的全局性啟示意義。完全可以理解，由于具體的歷史條件局限，宣布了土地的統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎(chǔ)上，深圳市探索在改革創(chuàng)新中逐步完善對原住農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

6　新形勢下有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地資源，合理保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地權(quán)益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區(qū)政府試點實踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、利益共享”協(xié)同推進的改革核心思路。包括“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”、“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”、“兩層算賬整村統(tǒng)籌”。入市流轉(zhuǎn)方面，深圳市政府出臺了拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的“1+6”文件，明確提出允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位尚未進行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的工業(yè)用地進入市場交易。對于合法工業(yè)用地，所得收益全部歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對于尚未完善征(轉(zhuǎn))地補償手續(xù)的，繼受單位需先行理清土地經(jīng)濟利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業(yè)。

其中，“整村統(tǒng)籌”是在農(nóng)村城市化進程中，針對已完全城市化后的特定階段形成的一種綜合發(fā)展理念；即按一定的行政管轄區(qū)，整體考慮該地區(qū)的發(fā)展，將長期利益與短期利益相結(jié)合，通過對制約發(fā)展的各類限制性因素進行統(tǒng)籌，綜合考慮該類區(qū)域自然、人文、社會、經(jīng)濟發(fā)展的紐帶和聯(lián)系，積極調(diào)動行政、法律、社會、政策等多種手段，實現(xiàn)整個地區(qū)的完全城市化?！罢褰y(tǒng)籌”作為一種發(fā)展理念，實踐的不僅是一個村落的建設(shè)重建，還包含了歷史傳承、經(jīng)濟發(fā)展、權(quán)力完善、社會治理、環(huán)境提升等更為豐富的內(nèi)容。

“土地整備”是深圳土地改革進程中的又一創(chuàng)新。其既區(qū)別于土地儲備，也區(qū)別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發(fā)，土地整備將土地資產(chǎn)運營的理念貫穿全程，將實現(xiàn)儲備、整理、重組、再開發(fā)、運營等土地問題統(tǒng)籌綜合管理。對于深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調(diào)整供地途徑、改善城市環(huán)境、加強基層管理的一項工作需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源，加大社會公共服務(wù)職能，做好城鎮(zhèn)化布局的重要舉措；是從現(xiàn)狀到未來的一種城市化路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的城市化、人的城市化和環(huán)境的再城市化同步推進，環(huán)境的再城市化。

7　關(guān)于“整村統(tǒng)籌”土地整備

“整村統(tǒng)籌”土地整備以原農(nóng)村實際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農(nóng)村土地權(quán)益為平臺，以制度創(chuàng)新為支點，撬動城市建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和基層社會建設(shè)的聯(lián)動，探索一條新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)土地“一元化”管理?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)土地整備以政府為主導(dǎo)的模式，形成有政府提供政策支持、資金統(tǒng)籌，以社區(qū)股份合作公司為實施主體的新模式。新模式通過社區(qū)與政府算“土地+規(guī)劃+資金”的“大賬”，社區(qū)與居民算“小賬”的方式，由政府來統(tǒng)籌解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落地實施、產(chǎn)業(yè)用地的劃撥、違法建筑處理和確權(quán)等問題；由社區(qū)來統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)建筑物拆遷、安居民置、物業(yè)管理等問題。以“整村統(tǒng)籌”土地整備為平臺，承接社區(qū)的“基層黨建、城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)轉(zhuǎn)型”等多個目標(biāo)。

“整村統(tǒng)籌”土地整備主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)工作、專項規(guī)劃編制、實施方案編制、專項規(guī)劃方案與項目實施方案的協(xié)調(diào)配合。這四大主要內(nèi)容：一是基礎(chǔ)工作，主要包括土地和房屋權(quán)屬清理、項目測繪、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益主體意愿調(diào)查與分析、土地整備空間的需求狀況等工作；二是專項規(guī)劃編制，主要明確社區(qū)的規(guī)劃定位、社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，制定規(guī)劃空間的分級引導(dǎo)和管制機制；三是實施方案編制，主要明確整備的“土地+規(guī)劃+資金”三大核心要素、社區(qū)分期實踐方案等內(nèi)容；四是專項規(guī)劃方案與項目實施方案的協(xié)調(diào)配合，主要是將整備過程中的“土地+規(guī)劃+資金”聯(lián)動起來，規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、資金運作三條主線相互支撐，實現(xiàn)專項規(guī)劃方案和實施方案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

為了解決“社區(qū)留用地”核定的問題，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、資金等核心要素，按照“分類確權(quán)”為主線，“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區(qū)發(fā)展”的原則確定。同時參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認(rèn)定的政策限制，創(chuàng)新提出了原農(nóng)村集中居住區(qū)的概念及認(rèn)定辦法，解決了政府與社區(qū)在認(rèn)定舊屋村過程中的爭議?！吧鐓^(qū)留用地”核定辦法規(guī)范了原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用建設(shè)用地核定工作，從而確?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備工作的順利進行，為深圳市推動原農(nóng)村土地確權(quán)、規(guī)劃實施、優(yōu)化空間布局、特區(qū)一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

8　深圳市在“社區(qū)留用地”核定辦法中的重要創(chuàng)新是“分類確權(quán)”、“以房確地”

“分類確權(quán)”就是在對繼受單位國有已出讓用地(出讓給繼受單位的國有土地)、非農(nóng)建設(shè)用地(含征地返還地)、原農(nóng)村集中居住區(qū)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準(zhǔn)用地認(rèn)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重疊的指標(biāo)或評級，核算繼受單位留用建設(shè)用地的總規(guī)模。社區(qū)留用地上的規(guī)劃以項目專項規(guī)劃批準(zhǔn)為準(zhǔn)，對于無法落地的規(guī)劃指標(biāo)按照市場評估的價值給予貨幣補償。

“以房確地”就是在“分類確權(quán)”認(rèn)定與核算的基礎(chǔ)之上，對社區(qū)留用地的規(guī)模進一步驗證和校核。一是對原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織歷史上已批準(zhǔn)用地進行確認(rèn)，結(jié)合批復(fù)的開發(fā)強度或合同約定的開發(fā)規(guī)模，確定各類建筑的功能與總量；二是設(shè)定拆建比及各新區(qū)建筑量指標(biāo)體系，借助規(guī)劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準(zhǔn)用地寅留用建筑量寅留用建設(shè)用地”的思路進行，同時還結(jié)合了規(guī)劃、資金等要素，開創(chuàng)性地實現(xiàn)了規(guī)劃、土地、資金互動的新局面。

9　“整村統(tǒng)籌”土地整備的借鑒意義

首先，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區(qū)問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區(qū)土地開發(fā)利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權(quán)、社區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)等一系列問題，為深圳市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時其先試先行的大膽創(chuàng)新可以為全國提供寶貴的經(jīng)驗。

其次，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備可在一定程度上實現(xiàn)土地確權(quán)和二次開發(fā)，明晰政府、社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)，維護土地權(quán)利人合法合理的正當(dāng)訴求，一攬子解決社區(qū)的未征未轉(zhuǎn)地的開發(fā)利用、違法建筑處理等問題，實質(zhì)性地完成原農(nóng)村土地到國有土地的改變，實現(xiàn)原農(nóng)村土地與國有土地之間的騰挪置換以及原農(nóng)村土地規(guī)劃功能的調(diào)整等問題。

再次，深圳市通過“整村統(tǒng)籌”土地整備試點社區(qū)集體股份有限公司從單一、低端的廠房租賃經(jīng)濟模式向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟收入主要來源將拓展至物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營、事業(yè)投資等領(lǐng)域，推動社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

最后，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)社區(qū)封閉的發(fā)展模式，將社區(qū)發(fā)展與新區(qū)城市發(fā)展有機結(jié)合起來，使社區(qū)真正融入到城市當(dāng)中。社區(qū)發(fā)展可以為新區(qū)或開發(fā)區(qū)提供完善的公共配套設(shè)施、公共服務(wù)能力、綜合管理水平和社區(qū)保障體系等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動整個區(qū)域的城市、產(chǎn)業(yè)、社會結(jié)構(gòu)再造，為新區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展注入新活力，實現(xiàn)以“整村統(tǒng)籌”土地整備帶動社區(qū)發(fā)展、以社區(qū)發(fā)展促進新區(qū)城市發(fā)展的目標(biāo)，實現(xiàn)社區(qū)與城市“雙贏發(fā)展”的局面。

基于整村統(tǒng)籌試點，土地精細化管理成為深圳新區(qū)土地管理重點工作，以政策法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級、高標(biāo)準(zhǔn)的土地管理體系。以此為基礎(chǔ)，細化各項制度、規(guī)范和程序，嚴(yán)格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎懲，提升土地資源管理工作效率。其主要包括土地批前預(yù)控和批后監(jiān)管、土地資源集約節(jié)約利用、土地歷史遺留問題處理三個方面的內(nèi)容。

（作者單位：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會）

1004-7026（2015）01-0050-06中國圖書分類號：F301.11

A