□李賢波

我國土地復墾法律法規(guī)新變化與存在不足

□李賢波

近年來，社會經濟發(fā)展的速度逐漸加快，生產建設占用農業(yè)用地情況逐漸凸顯，環(huán)境污染逐漸加劇。面對嚴重的土地資料不足問題，土地復墾技術的提出及相關法律法規(guī)的完善變得尤為重要。本文主要對比分析了1988年《土地復墾規(guī)定》與新頒布的《土地復墾條例》的不同、新變化和共同存在的問題，提出了我國土地復墾法規(guī)的細化內容及途徑。

土地復墾；法律法規(guī)；土地復墾條例；新變化

土地復墾是社會經濟發(fā)展過程中，生產建設和生態(tài)環(huán)境破壞的必然產物。它涉及生態(tài)、環(huán)境、法學等多門學科，而且土地復墾的過程也是恢復生態(tài)系統(tǒng)、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過程[1]。由于土地復墾工作的綜合性特點，復墾過程需要多方向同時治理，以達到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復墾法律法規(guī)制度體系顯得尤為重要。20世紀70年代后期，世界各國相繼制定了專門的土地復墾法律法規(guī)和政策，對土地復墾規(guī)劃內容、驗收標準、復墾資金來源、各政府部門的職責及復墾技術作了詳細的規(guī)劃[2]。由于其完整的規(guī)劃體系及嚴格的執(zhí)行制度使得大多數(shù)發(fā)達國家土地復墾率達到50%～80%左右[3]。我國土地復墾工作起步相對較晚，為了加強土地復墾工作的開展，國務院于1988年制定了《土地復墾規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），由于相關規(guī)定的不健全，使得我國平均土地復墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國“建設環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會”的目標相背離。

1　我國《土地復墾條例》新的變化

近年來，我國經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，建設占用耕地需求不斷增大，然而實踐過程中經濟建設損毀和環(huán)境破壞土地嚴重，為了使土地復墾工作順利進行必須加大資金投入、明確復墾義務人和加強公眾參與力度，于是原有的《土地復墾規(guī)定》必須加以修改[4]。經過多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實施了《土地復墾條例》，遵循原《規(guī)定》合理部分的同時，修改和增加了相應的條例，使其更能夠符合現(xiàn)今中國的土地發(fā)展狀況，并在2012年12月11日國土資源部第4次部務會議審議通過了《土地復墾條例實施辦法》，明確了詳細的實施細則。首先對《土地復墾條例》新的變化作如下總結：

1.1定義的變更

《土地復墾條例》第2條對土地復墾的概念進行了重新的定義：本條例所稱土地復墾，是指對生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)或者恢復生態(tài)的活動[5]。相對與《規(guī)定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災害損毀地的整治，同時要達到恢復土地的生態(tài)活動能力的目標。增加了復墾土地的類型，擴大了復墾土地的面積，由簡單的強調破壞土地的恢復上升到生態(tài)修復，在原有的經濟效益的基礎上增加了土地復墾工作的社會效益和生態(tài)效益。增加土地復墾范圍的同時提升了復墾的宗旨。

1.2強化了土地復墾責任主體

《土地復墾條例》規(guī)定，按照“誰損毀、誰復墾”的原則，生產建設損毀土地的土地復墾義務責任人由造成破壞的單位或者個人承擔。同時復墾義務人需要按照相關規(guī)定編制土地復墾方案，落實復墾費用、實施土地復墾工程和投資預算、報告有關情況，并對不依法履行土地復墾義務的單位和個人給于處罰，同時對在土地復墾工作做出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府給于表彰或者獎勵?！稐l例》中對歷史遺留廢棄地和自然災害毀損地能夠復墾的，首次提出了由縣級以上地方人民政府組織復墾，有效明確了這部分損毀土地的責任主體。

1.3加強了土地復墾監(jiān)督管理體制

《土地復墾條例》把土地復墾方案作為申請工礦用地或建設用的必要程序，同時也是監(jiān)督復墾義務人履行復墾義務的重要依據和手段。規(guī)定中指出，在申請建設用地等使用權前必須編制土地復墾方案，未按要求編制土地復墾方案或者方案不符合要求時，不得頒發(fā)采礦用地許可證或不得批準建設用地。對于土地復墾工程建設費用應設置專項土地復墾資金，并將其列入建設項目總投資，資金的使用要按照土地復墾方案規(guī)劃中提取。同時相關主管部門應督促復墾目標在規(guī)定的時間保質保量的完成，如土地復墾義務人不復墾或者復墾質量不達標經整改仍不符合要求的，應繳納土地復墾費，由國土資源主管部門代為組織復墾。使監(jiān)督管理部門起到應有的作用。

1.4支持土地復墾科研創(chuàng)新，明確法律責任

國家鼓勵并且支持與土地復墾相關的科學研究和技術推廣，特別是對于歷史遺留和自然損毀地，其土地復墾義務人不明確，應按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實了土地復墾義務，又激勵了社會投資主體及地方政府的參與，同時使土地權利人獲取應有的利益?！稐l例》中首次規(guī)定了國家監(jiān)管人員不履行職責，應當承擔相應的法律責任，對不按規(guī)定編制土地復墾方案、繳納復墾費用、非法使用復墾資金等根據情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責任。

2　《土地復墾條例》存在的不足

通過以上分析可知，現(xiàn)《條例》相對以前的《法規(guī)》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵方式、政府的監(jiān)督機制及相關的法律責任上都更有針對性、更全面完善。這對于現(xiàn)今我國土地復墾現(xiàn)狀有很大的作用，對相關法律體系的完善更加明確，為了保證土地復墾的有效實施所頒布的《土地復墾條例實施辦法》也明確細化了生產建設活動損毀土地和歷史遺留地與自然災害損毀地的土地復墾方案的目標、任務、生產建設過程中應遵循的原則、土地復墾專項規(guī)劃的內容、復墾驗收原則、土地復墾激勵措施及監(jiān)督管理辦法等。對于落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策提供了有效的依據和重要的指導。但是相對我國土地復墾工作的復雜、長期性，《條例》并未從根本上改變我國土地復墾法律體系的現(xiàn)狀，現(xiàn)存的很多實際問題也需要解決。

2.1我國土地復墾法律體系不完善

雖然現(xiàn)行的很多法律法規(guī)中都相應的對土地復墾有初步的定義，如《中華人民共和國土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規(guī)定對破壞土地應進行復墾，對不履行義務者給于處罰；《中華人民共和國土地管理法實施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規(guī)定；《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的第十七條和三十一條對采礦權人應履行的義務作出了詳細描述；《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國防洪法》對損毀的土地資源的恢復、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規(guī)定；還有比較廣泛的地方性規(guī)章或規(guī)定都為土地復墾工作提供了相應的依據。但是，在這么多不同形式的法規(guī)中，除《土地復墾條例》比較全局性的針對土地復墾項目制定外，并沒有專門的土地復墾法律，不同的損毀土地復墾只是零星的出現(xiàn)在其他相關的法律、法規(guī)中。這些法規(guī)對土地復墾的規(guī)定相對比較簡單，隨著經濟建設的增大，用地需求的緊缺，使得現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)不能在較高層次解決土地復墾問題。地方性的規(guī)章沒有深入實踐，未能依據不同地區(qū)地質、地形條件、采礦用地規(guī)模等出臺相應的復墾規(guī)章。這些都說明我國土地復墾法律體系的不完善性。

2.2專門的土地復墾管理機構缺乏

土地復墾是一項專業(yè)性、技術性很強的工作，因此需要有專門的管理機構來執(zhí)行此項工作，但我國到目前為止并未設置此類型的專業(yè)機構，相關工作基本都是由國土資源管理機關的耕地保護部門負責。由于土地復墾涉及的學科較多、領域比較廣，使得單一部門開展工作時相對比較困難，一是缺乏專業(yè)性和技術指導，二是與其他相關學科領域的協(xié)調機制較弱，最終導致土地復墾工作開展存在一定的滯后性和低效性。

2.3土地復墾法規(guī)缺乏針對性

我國土地面積較大，地形比較復雜。而政府并未針對不同地區(qū)出臺不同性質的土地復墾法規(guī)，如西北地區(qū)水資源短缺，氣候惡劣；礦山開采地區(qū)荒漠化嚴重，存在一定的地質災害等，這些都沒有很好的土地復墾技術支持，這與我國在土地復墾科學研究與技術創(chuàng)新方面的不足有關，這些都使現(xiàn)存的土地復墾法律法規(guī)顯得很“脆弱”。

2.4公眾參與形式缺乏多樣性

雖然《土地復墾條例》中規(guī)定了鼓勵和引導公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規(guī)定，使得公眾并未參與決策過程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎。

結束語

面對目前我國嚴重的人地矛盾問題的嚴重性，土地復墾是解決用地不足的有效手段，同時對保護土地也有很大的促進作用，因此建立健全的土地復墾法律、法規(guī)體系，加大土地復墾工作的資金投入，研究先進的復墾技術，加強政府的管理機制，鼓勵公眾的參與力度變得尤為重要。

近年來，雖然我國已形成一些比較成熟的復墾方法和技術，但由于土地復墾工作起步相對較晚，各項管理機制、法律法規(guī)不健全，并且待復墾面積大，復墾資金投入不足，加之公眾認識度不高，使得土地復墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國土資源部和地方政府不斷補充和完善土地復墾的政策法規(guī)，但由于損毀土地類型較復雜，歷史遺留問題較多，并且復墾技術理論研究又落后于實踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復墾體系來指導土地復墾工作。要健全科學使用的土地復墾法律、法規(guī)。就要適應土地復墾工作范疇的擴展和工作要求的提高，加強管理技術體系，優(yōu)化和補充復墾技術研究，加大公眾參與力度，完善資金來源與使用程序，細化不同區(qū)域不同類型的復墾方法，投入土地復墾工作科學研究與技術創(chuàng)新。只有這樣才能有效的改善我國土地復墾的現(xiàn)狀。

（作者單位：陜西省華地勘察設計咨詢有限公司）

[1]田新凱.土地復墾法律法規(guī)問題研究[D].山西:山西財經大學，2012

[2]路文麗，郭穎良，譚鋒等.土地復墾體系構建研究[J].現(xiàn)代農業(yè)科技，2012(6)

[3]金丹，卞正富.國內外土地復墾政策法規(guī)比較與借鑒[J].中國土地科學，2009，23(10)

[4]鄖文聚，范金梅.中國資源枯竭城市土地復墾研究[J].中國發(fā)展，2012，12(5)

[5]中華人民共和國國務院.土地復墾條例[Z].2011-2-22

1004-7026（2015）01-0040-03中國圖書分類號：S289

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