劉雪明，曹迎賓

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

公共政策終結(jié)，是指“公共政策的決策者通過對政策進(jìn)行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策、政策功能、政策工具或政策組織的一種行為”［1］。并且這種行為“在政策過程中占有重要的地位”［2］。在公共政策終結(jié)研究中，往往對公共政策的制定與執(zhí)行較為重視，而政策過程末端的終結(jié)環(huán)節(jié)卻被忽視;在現(xiàn)實(shí)社會中，有許多應(yīng)該終結(jié)的政策卻因各種原因得不到及時、有效的終結(jié)，其中撤銷駐京辦就是一個典型的案例。2010年1月19日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》(國辦發(fā)［2010］8號)，除保留少部分駐京辦外，大部分駐京辦應(yīng)予撤銷?？墒聦?shí)卻是，駐京辦難以撤銷，即使撤銷機(jī)構(gòu)，也是“名亡實(shí)存”。駐京辦撤銷作為一項(xiàng)公共政策終結(jié)，其終結(jié)的障礙在哪?原因是什么?我們之前曾經(jīng)作過分析［3］。本文還是以駐京辦撤銷為例，僅就如何促進(jìn)公共政策終結(jié)談點(diǎn)粗淺的看法，敬請專家學(xué)者指正。

一、轉(zhuǎn)變觀念，提高政策終結(jié)主體能力

(一)充分認(rèn)識政策終結(jié)的必然性

一個完整的政策過程包括政策問題確認(rèn)、政策議程設(shè)立、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等多個環(huán)節(jié)。從政策過程中不難看出，政策終結(jié)在公共政策的周期循環(huán)中起著承上啟下的作用，是一個完整的政策過程所必不可少的環(huán)節(jié)。然而，在政策終結(jié)的實(shí)踐過程中，由于傳統(tǒng)行政理念的影響，造成了很多人對政策終結(jié)產(chǎn)生不同程度的不接受甚至抵制情緒?！罢呓K結(jié)往往伴隨著理念的變遷，原有政策的立論基礎(chǔ)發(fā)生一定的變化。因此，應(yīng)注意把握時機(jī)，因勢利導(dǎo)，創(chuàng)新觀念，改變認(rèn)識。”［4］一項(xiàng)政策的終結(jié)，是對原有政策價值的修改與否定，這就難免會造成原有政策制定者、受益者、執(zhí)行者等對政策終結(jié)產(chǎn)生錯誤的理解，導(dǎo)致他們在心理上對政策終結(jié)難以接受。他們認(rèn)為，政策終結(jié)是對他們既有權(quán)力、地位、利益的一種威脅，是對他們以前工作的一種否定;甚至認(rèn)為接受政策終結(jié)就等同于搬石頭砸自己的腳，會影響到他們的仕途，是前進(jìn)道路上的絆腳石。這完全是錯誤的政策終結(jié)觀念，“是他們?nèi)狈Ω母镆庾R、競爭意識及創(chuàng)新精神的表現(xiàn)，是惰性心理和習(xí)慣性心理的體現(xiàn)?！保?］

觀念是人們在長期的生活和生產(chǎn)實(shí)踐當(dāng)中形成的對事物的總體的、綜合的認(rèn)識，觀念的改變是接受新事物的前提條件。駐京辦撤銷要想順利進(jìn)行，必須要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊恼呓K結(jié)觀念，尤其是要轉(zhuǎn)變在駐京辦撤銷過程中，有利益關(guān)系的諸如駐京辦政策制定者、駐京辦政策受益者、駐京辦政策執(zhí)行者的上述這種錯誤的觀念。

首先要讓他們充分認(rèn)識到駐京辦撤銷是駐京辦政策過程中的一個不可或缺的環(huán)節(jié)，及時終結(jié)一項(xiàng)已完成使命的、失誤的、無效力的或是低效力的公共政策是公共政策發(fā)展、創(chuàng)新的重要前提和基礎(chǔ)，是政策系統(tǒng)新陳代謝的必然結(jié)果，是國家發(fā)展、社會進(jìn)步的必然要求。

其次要認(rèn)識到駐京辦的撤銷可能會對當(dāng)前的利益分配格局短期內(nèi)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但這并不代表要完全永久地剝奪現(xiàn)有利益，而是站在國家發(fā)展的高度，整合政策資源，使政策資源得到更好的優(yōu)化配置，從而創(chuàng)造更多的利益供全體人們共享。因此，從長遠(yuǎn)看，駐京辦的撤銷也是為了使既得利益者能夠獲取更多的利益。

再次要認(rèn)識到“一項(xiàng)多余的、不必要或無效的政策，若不能及時予以終止，則不但浪費(fèi)寶貴的政策資源，還會延誤解決政策問題的時機(jī)，影響政策的績效，甚至有可能危及政府在人民心目中的威望”［6］。駐京辦如果不及時撤銷，會影響政府機(jī)關(guān)在人民心目中的地位。采取科學(xué)有效的方法將駐京辦撤銷可能會給一部分人帶來短期損失，但是從政府在人民心目中的威望來看，駐京辦的撤銷恰恰反映了我國政府工作人員知錯必改的工作態(tài)度和為整個社會謀發(fā)展的執(zhí)政理念，對樹立政府在人民心目中的威望起著重大的作用。而政府的威望與駐京辦撤銷帶給一部分人短期損失所無法比擬的。

(二)切實(shí)提高政策終結(jié)主體能力

政策終結(jié)主體包括“國家公共法權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體”［7］。政策終結(jié)主體能力主要指國家公共法權(quán)主體的能力，其內(nèi)涵又有廣義與狹義之分。我們認(rèn)為，廣義的政策終結(jié)主體能力包括執(zhí)政黨對政策終結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)能力、人民代表大會對政策終結(jié)的科學(xué)立法能力、政府機(jī)關(guān)對政策終結(jié)的設(shè)計(jì)與執(zhí)行能力等;狹義的政策終結(jié)主體能力是指在政策終結(jié)過程中具體從事政策終結(jié)工作的個人能力。切實(shí)提高狹義的政策終結(jié)主體能力，對促進(jìn)公共政策終結(jié)顯得尤為重要。

狹義的政策終結(jié)主體能力是關(guān)系到政策終結(jié)能否順利進(jìn)行的前提條件。在政策終結(jié)過程中，政策終結(jié)議程的確定、政策終結(jié)方案的選擇、政策終結(jié)合法化、政策終結(jié)執(zhí)行、政策終結(jié)監(jiān)控等都需要素質(zhì)高、能力強(qiáng)的政策終結(jié)主體。因此，提高狹義的政策終結(jié)主體能力對于能否進(jìn)行科學(xué)有效的政策終結(jié)意義重大。

首先，在思想上，要提高政策終結(jié)主體的公共服務(wù)意識。我國的一切權(quán)力屬于人民，國家的行政權(quán)力當(dāng)然也是人民所賦予的。政策終結(jié)主體作為權(quán)力的具體實(shí)行者，是代表人民在行使人民所賦予的權(quán)力，是為人民實(shí)現(xiàn)國家管理。因此，必須樹立起全心全意為人民的形象，時刻牢記“人民公仆”的身份和明確自己所肩負(fù)的責(zé)任。在政策終結(jié)時，必須時刻為人民著想，以人民的利益為唯一追求標(biāo)準(zhǔn)，努力克服對“私利”追求的沖動。在駐京辦撤銷問題上，駐京辦撤銷的相關(guān)主體應(yīng)充分認(rèn)識到自己所行使的權(quán)力來自人民的賦予，駐京辦的撤銷是為了節(jié)約政策資源，優(yōu)化政策資源配置，是為了將來能夠給廣大人民創(chuàng)造更多的利益，而不要為了自己的蠅頭小利置全體人們的集體利益于不顧。

其次，在工作能力上，政策終結(jié)主體要努力提高自己的專業(yè)技能與知識水平，形成敏銳的洞察力、正確的決策與執(zhí)行力，進(jìn)而提高自身的政策水平與政策能力。政策終結(jié)主體要時刻注意自身的專業(yè)知識學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)能力的提高，熟悉政策規(guī)范，加強(qiáng)自身對政策終結(jié)的把握能力，確保政策終結(jié)的科學(xué)化與合理性。在對公眾參與的吸納與引領(lǐng)能力上，政策終結(jié)主體應(yīng)注重準(zhǔn)確地了解公眾的心理預(yù)期，關(guān)注他們的需求和行為方式，與公眾建立良好的互動關(guān)系而不是像在傳統(tǒng)體制中的對立關(guān)系。駐京辦相關(guān)主體在駐京辦撤銷問題上應(yīng)善于借助外部因素如先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)(通信和網(wǎng)絡(luò)等)、舉行聽證會等來鼓勵和吸納公民參與到駐京辦撤銷中來，提高其參與感，從而增強(qiáng)其對駐京辦撤銷的認(rèn)同感，推動駐京辦撤銷的科學(xué)化與民主化。

最后，政策終結(jié)主體應(yīng)該自覺引入競爭機(jī)制，消除惰性心理和習(xí)慣心理。由于目前公務(wù)員待遇的終身制，一進(jìn)入政府機(jī)關(guān)就意味著擁有了一只“鐵飯碗”，這就導(dǎo)致了駐京辦工作人員普遍存在惰性心理。惰性心理是一種因循守舊、不求上進(jìn)的消極心理，是人懶惰的本性。它表現(xiàn)為安于現(xiàn)狀、僵化保守，抱著穩(wěn)定壓倒一切的信念，缺乏責(zé)任意識與競爭意識，這是阻礙駐京辦撤銷的一種無形力量。競爭作為一種激發(fā)機(jī)制，不僅可以增加駐京辦工作人員的斗志，而且可以根據(jù)適者生存的原則打破駐京辦行政人員故步自封、不思進(jìn)取的惰性心理。引入競爭，將對駐京辦撤銷的接受能力、駐京辦撤銷政策的執(zhí)行能力以及個人的工作積極性等納入政績考核標(biāo)準(zhǔn)。增加駐京辦機(jī)關(guān)工作人員的創(chuàng)新意識、責(zé)任意識，使其主動接受并參與到駐京辦撤銷中來，為努力促成駐京辦撤銷營造良好的工作環(huán)境。

二、擴(kuò)大宣傳，營造政策終結(jié)的良好氛圍

(一)完善信息溝通，營造良好的政策終結(jié)認(rèn)知氛圍

人們總是要在接受一定信息的基礎(chǔ)上，通過主觀思維進(jìn)行判斷(即認(rèn)知)，才有可能認(rèn)可某種過去并不了解的事物。認(rèn)知是一個不斷深化的過程，會對政策終結(jié)產(chǎn)生影響。應(yīng)該通過以下措施完善信息溝通，從而營造良好的政策終結(jié)認(rèn)知氛圍，促進(jìn)公共政策順利終結(jié)。

第一，加強(qiáng)政策終結(jié)的宣傳力度。由于信息的不對稱和不完全，人們往往對駐京辦撤銷缺乏必要的了解。因此，有必要通過各種方式加強(qiáng)宣傳教育，將駐京辦撤銷的原因、目的、方式等信息正確、及時、全面地傳遞給相關(guān)人員。讓人們充分了解駐京辦的低效、無效，甚至負(fù)效應(yīng)，如果繼續(xù)實(shí)施，只會進(jìn)一步浪費(fèi)政策資源，甚至還會危害社會公共利益。讓人們認(rèn)識到駐京辦撤銷，從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，能夠?yàn)槿藗儙砀嗟暮锰幒屠妗Ｕ畽C(jī)關(guān)可以利用報(bào)紙、電視新聞等媒介，采用通俗易懂的方式來宣傳駐京辦撤銷;也可以通過開展各種形式的研討會、宣講會等宣傳駐京辦撤銷;可以聘用政策研究者、專家通過寫書立著，從理論上、實(shí)踐上分析駐京辦撤銷的必然性和重大意義;還可以借助政策評估爭取更多人的理解與支持。這種多維度、多視角的宣傳能夠使人們認(rèn)識到駐京辦撤銷的合理性和必然性，引導(dǎo)人們對駐京辦撤銷的正確理解，掃除人們在認(rèn)知上的障礙，爭取更多人對政策終結(jié)的支持。

第二，疏通公民參與政策終結(jié)渠道。不同的政策終結(jié)主體，其參與政策終結(jié)的渠道與參與方式也不同。我國公共法權(quán)主體參與政策終結(jié)的渠道與方式基本上都有相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)定，其參與政策終結(jié)具有一定的合法性。社會法權(quán)主體、社會非法權(quán)主體對政策終結(jié)的充分參與在很大程度上取決于公共法權(quán)主體提供的政策終結(jié)參與渠道是否暢通、有效?？茖W(xué)有效的政策終結(jié)參與渠道是全體公民表達(dá)自身對政策終結(jié)的真實(shí)看法與建議的保證。為了使政策終結(jié)能夠順利進(jìn)行，作為政策終結(jié)主體的公共法權(quán)主體應(yīng)努力拓寬公民的政策終結(jié)參與渠道，保證其參與渠道科學(xué)、暢通、有效。對駐京辦來說，具體實(shí)施如下。

首先，及時公開駐京辦撤銷相關(guān)的政務(wù)信息，使公眾能夠及時準(zhǔn)確了解駐京辦撤銷的相關(guān)動態(tài)。隨著政府“服務(wù)行政”“陽光行政”理念的盛行，政務(wù)公開已經(jīng)是現(xiàn)代行政制度的一項(xiàng)重要制度。一方面有利于公眾參與到駐京辦這一政策終結(jié)中來，保障公眾對政策終結(jié)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。另一方面，有利于政府與公眾的良好溝通，能及時消除公眾在駐京辦撤銷的某些方面對政府的誤解。政務(wù)公開是公眾獲取政策終結(jié)相關(guān)信息及動態(tài)的重要途徑。公眾想要參與駐京辦的撤銷，就必須首先充分了解駐京辦撤銷的原因、目的及其撤銷意義，這是公眾參與政策終結(jié)的基本素材。如果不能讓公眾充分了解駐京辦撤銷的相關(guān)素材，公眾連駐京辦是什么都不知道，那就更談不上參與到駐京辦撤銷中來了。

其次，要完善駐京辦撤銷聽證制度以及推進(jìn)各項(xiàng)民主制度的制度化和程序化，充分聽取咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和政策終結(jié)相關(guān)群體的意見。在駐京辦撤銷的調(diào)研、決策、實(shí)施階段，都應(yīng)充分征求社會各個群體尤其是其利益相關(guān)主體的意見，并綜合分析各方意見后再實(shí)施駐京辦撤銷，確保公民參與公共政策過程的真實(shí)性和多樣性。

(二)重視媒體引領(lǐng)，營造良好的政策終結(jié)輿論氛圍

現(xiàn)代社會是信息化社會，媒體與網(wǎng)絡(luò)對社會產(chǎn)生了越來越大的影響?，F(xiàn)在，媒體與網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們了解各項(xiàng)政策內(nèi)容以及公共政策各個環(huán)節(jié)具體情況的主要途徑之一，同時也是公眾表達(dá)對政策終結(jié)意見與建議的集中地。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第35次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止2014年12月底，我國的網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到了6．49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47．9%［8］。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公眾參與政策最普及的形式之一。因此，媒體在政策終結(jié)中發(fā)揮的作用越來越重要。

信息通過媒體的進(jìn)一步傳播就會制造出輿論。輿論是指公眾對某件事情的看法或言論。其形成有兩個過程:一是來源于群眾自發(fā)，二是來源于有目的引導(dǎo)。社會輿論反映民情民意，對政策終結(jié)者的行動以及整個政策終結(jié)局勢的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。從某種意義上說，輿論已經(jīng)成為了政策過程中的風(fēng)向標(biāo)。在西方國家，公共輿論常被認(rèn)為是與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)力”。詹姆斯·E·安德森說過:“公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向?！保?］因此，在駐京辦撤銷問題上，政府部門要特別注意輿論的正確引導(dǎo)，努力使之成為駐京辦撤銷過程中的正能量。政府部門要重視通過官方網(wǎng)站、電視新聞、報(bào)紙等媒體及時披露駐京辦存在的問題、駐京辦撤銷的必要性等信息，引導(dǎo)人們對駐京辦問題的正確認(rèn)識，形成有利于駐京辦撤銷的輿論，進(jìn)而影響更多人的思想和行動，爭取更多的人對駐京辦撤銷的認(rèn)同和支持。因此，營造良好的駐京辦撤銷輿論氛圍，對駐京辦能否順利撤銷意義重大。

三、加強(qiáng)監(jiān)控，提升政策終結(jié)的執(zhí)行力度

(一)加強(qiáng)外部監(jiān)控，形成政策終結(jié)的監(jiān)控合力

外部政策監(jiān)控是指由來自行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)控主體所構(gòu)成的監(jiān)控力量的集合體。為保證行政人員的行政行為符合一定的倫理原則及道德規(guī)范而對行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)控，主要包括權(quán)力監(jiān)控、司法監(jiān)控、社會團(tuán)體及人民群眾輿論監(jiān)控等［10］。

目前，在駐京辦的撤銷過程中出現(xiàn)了很多問題，致使駐京辦撤銷遇阻，在很大程度上是對駐京辦撤銷的監(jiān)控不力所造成的。從2010年1月19日頒布撤銷令開始，已過多年了，然而，駐京辦撤銷卻并沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初實(shí)施撤銷令時的意圖。很多駐京辦雖然名義上已經(jīng)撤銷，但實(shí)際上卻還是以各種名目、各種形式繼續(xù)存在。駐京辦已經(jīng)度過了撤銷令頒布的風(fēng)口浪尖時期，現(xiàn)在的新聞報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等輿論媒體也極少出現(xiàn)駐京辦“名亡實(shí)存”的評論。正因?yàn)槭沁@樣的狀況，為了維護(hù)政策權(quán)威，相關(guān)外部監(jiān)控主體才必須采取措施，決不能聽之任之，決不能使駐京辦撤銷以“雷聲大，雨點(diǎn)小”收場。因此，必須強(qiáng)化對駐京辦撤銷的外部監(jiān)控，形成外部監(jiān)控合力。

第一，加強(qiáng)駐京辦撤銷的權(quán)力監(jiān)控。權(quán)力監(jiān)控是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)控。我國最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會及其常務(wù)委員會，人民代表大會是代表人民行使當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的權(quán)力。在駐京辦撤銷問題上，針對那些不切實(shí)執(zhí)行撤銷令的地方政府，人民代表大會應(yīng)充分對其行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)。

第二，加強(qiáng)駐京辦撤銷的司法監(jiān)控。司法監(jiān)控是指人民法院和人民檢察院對不執(zhí)行國家政策的公職人員，通過審查、審判等手段加以制約?！八痉C(jī)關(guān)不僅參與政策制定，而且在政策終結(jié)啟動活動中也扮演著重要角色?！保?1］司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控以法律為武器，以國家強(qiáng)制力為后盾，具有很高的權(quán)威性。在駐京辦撤銷過程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使其監(jiān)控職權(quán)，運(yùn)用法律手段堅(jiān)決杜絕駐京辦“名亡實(shí)存”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第三，加強(qiáng)駐京辦撤銷的輿論監(jiān)控。輿論監(jiān)控是指社會團(tuán)體及人民群眾對各級行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員所實(shí)施的監(jiān)控，是外部監(jiān)控的一種重要形式。針對駐京辦撤銷“換湯不換藥”、被撤駐京辦由地上轉(zhuǎn)入地下的現(xiàn)象，各社會團(tuán)體、人民群眾應(yīng)借助報(bào)紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介對其進(jìn)行充分的揭露，形成強(qiáng)大的社會輿論監(jiān)控力量，從而使被撤駐京辦無處藏匿。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控，強(qiáng)化政策終結(jié)的責(zé)任追究

內(nèi)部政策監(jiān)控是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部垂直關(guān)系監(jiān)控部門間所實(shí)施的政策監(jiān)控，建立責(zé)任追究制度是內(nèi)部政策監(jiān)控的最主要、最有效的形式之一。

責(zé)任追究制度是指對政府工作人員違反政策規(guī)定，不履行或者不正確履行職責(zé)，以致影響政府執(zhí)行力和公信力，貽誤政策執(zhí)行工作或者損害政府形象等行為予以責(zé)任追究的制度。建立政策責(zé)任追究是防止政策終結(jié)不執(zhí)行或扭曲執(zhí)行的有效途徑。在駐京辦問題上，其撤銷并未實(shí)現(xiàn)令行禁止，“關(guān)鍵問題還是懲戒不到位，違規(guī)成本低?！保?2］由于中央對一些違規(guī)駐京辦，懲戒不到位，懲罰措施不嚴(yán)厲，違規(guī)成本低，沒有起到以儆效尤的作用。地方政府雖然明知私設(shè)駐京辦違規(guī)，也要僥幸地“頂風(fēng)冒雨”。這就造成一些被撤的駐京辦繼續(xù)潛伏在京的現(xiàn)象。因此，治理駐京辦潛伏問題，在制度上消除駐京辦生存土壤的同時，還必須建立責(zé)任追究制度和相應(yīng)的獎懲機(jī)制。加大對違規(guī)私設(shè)駐京辦的排查力度，采取獎勵與懲罰并舉的方針。對那些按照《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》規(guī)定，及時將駐京辦退出北京的地方政府，給予一定的政策獎勵與精神獎勵。而對于那些不按《意見》規(guī)定，“頂風(fēng)作案”仍在北京違規(guī)私設(shè)駐京辦的地方政府，應(yīng)查出一個，懲罰一個，嚴(yán)厲追究相關(guān)人員的責(zé)任。并把查處與懲罰的結(jié)果利用新聞媒體、電子網(wǎng)絡(luò)等向社會各界公開。

此外，將是否違規(guī)私設(shè)駐京辦納入地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。地方政府違規(guī)私設(shè)駐京辦的目的說到底就是為了獲取政策資源，進(jìn)而為了政績考核。對一個地方政府領(lǐng)導(dǎo)人來說，政績就相當(dāng)于他們政治生命的全部。沒有了政績，就是風(fēng)險，就會影響自身的仕途。雖然他們知道違規(guī)私設(shè)駐京辦也會帶來風(fēng)險，但是此風(fēng)險從現(xiàn)在情勢看，可以忽略不計(jì)，駐京辦若能跑部委要到幾個大項(xiàng)目，這就是政績，這風(fēng)險值得冒。從公共選擇理論看，政治領(lǐng)域中的人同市場中的人一樣，都是“經(jīng)濟(jì)人”，均以追求個人利益最大化為目標(biāo)。作為“經(jīng)濟(jì)人”，這些公共任職人員必然以個體的利益為出發(fā)點(diǎn)，他們在做某項(xiàng)具體決策時，都要涉及成本—收益問題。當(dāng)違規(guī)駐京辦的收益大于它所承擔(dān)的違規(guī)成本時，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人就會“頂風(fēng)作案”而不顧中央政策。因此，將是否違規(guī)私設(shè)駐京辦納入地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核標(biāo)準(zhǔn)后，就會大大增加地方政府違規(guī)私設(shè)駐京辦的成本，這樣才能使?jié)摲诰┑鸟v京辦“名亡實(shí)也亡”。

四、規(guī)范制度，斬?cái)嘤绊懻呓K結(jié)的利益關(guān)系

恩格斯指出:“每一個社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來?！保?3］列寧也指出，千百萬群眾走向社會主義和共產(chǎn)主義，“不是直接依靠熱情，而是借助于偉大革命所產(chǎn)生的熱情，依靠個人興趣、依靠從個人利益上的關(guān)心、依靠經(jīng)濟(jì)核算”［14］。由此可以看出，人類進(jìn)行的一切社會活動都與利益息息相關(guān)。在政策終結(jié)活動中，利益更是成為了一項(xiàng)政策能否順利終結(jié)的關(guān)鍵性因素。駐京辦撤銷遇阻，是由于“駐京辦生存的制度土壤并未根除”［15］，駐京辦現(xiàn)存的利益鏈條并未切斷。因此，為了更好地促進(jìn)駐京辦的撤銷，應(yīng)該規(guī)范制度，斬?cái)嘤绊戱v京辦撤銷的利益關(guān)系。

(一)理順中央與地方的財(cái)政資金分配關(guān)系

為了理順中央與地方的財(cái)政資金分配關(guān)系，改變各級地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀況，消除各級地方政府駐京辦“跑部錢進(jìn)”的動力，就必須進(jìn)行財(cái)政體制改革，適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)，建立起中央—省—縣三級分稅體制。在保證中央政府有足夠財(cái)力對全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的前提下，使地方政府稅收來源與地方政府支出間、地方政府收支與當(dāng)?shù)鼐用裆罾嬷g的關(guān)系更有現(xiàn)實(shí)性和針對性。這樣就可以使縣級政府在轉(zhuǎn)移支付制度的扶持下，自行組織部分稅收收入，相對獨(dú)立發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。除此之外，還應(yīng)科學(xué)地確定地方主體稅種，保障地方稅源的相對穩(wěn)定，使地方政府的職能能夠充分履行。為了改變地方稅收稅源結(jié)構(gòu)相對單一，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該強(qiáng)化地方稅源中營業(yè)稅的主體地位。同時，還要培育以物業(yè)稅、環(huán)境稅為主要代表的新型稅種。

在地方政府財(cái)權(quán)得到保障的情況下，為了更好地促使地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，應(yīng)立法界定各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。確定中央—省—縣三級政府層級后，要為每級政府制定落實(shí)事權(quán)。應(yīng)把義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)劃定為中央或者省級政府的事權(quán);把地方性的公共物品提供定為當(dāng)?shù)卣纯h級政府的事權(quán)。同時，為防止事權(quán)的推諉和地方政府的“自利”行為，應(yīng)把事權(quán)的規(guī)定制度化、法律化。

(二)規(guī)范中央財(cái)政支付制度

我們通過深化改革，中央不斷健全對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加了一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步加大了歸并和清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度［16］，調(diào)整了少數(shù)民族地區(qū)等資源枯竭城市的轉(zhuǎn)移支付政策，逐步擴(kuò)大了對其的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付(不含稅收返還)從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26．9%。中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度的加大及其相關(guān)制度的構(gòu)建，使得地方政府無須頻繁“跑部”，就可獲得應(yīng)有的財(cái)政支持，這將有效地促進(jìn)駐京辦的撤銷。進(jìn)一步規(guī)范中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，我們應(yīng)該從以下三個方面著手。

第一，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的重要保障，在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置與搭配方面，要力求科學(xué)、合理，使各自的作用能得到更好的發(fā)揮，促進(jìn)地方政府的財(cái)權(quán)與其事權(quán)相匹配。在對各級政府支出責(zé)任分工明確的基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府事務(wù)的，如果其自有收入不能滿足支出需求，原則上將由中央財(cái)政通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)貼;屬于中央委托事務(wù)的，中央財(cái)政應(yīng)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付充分安排資金;屬于中央地方公共服務(wù)支出責(zé)任的支出，則應(yīng)明確各自的負(fù)擔(dān)比例。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，以便逐步補(bǔ)足地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。分類規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并從監(jiān)管制度、技術(shù)操作等方面著手，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

第二，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度。首先，應(yīng)公開各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算公式與方法，這樣就能使各地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，按照確定的計(jì)算公式和方法估算應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付金額。其次，在網(wǎng)站上或公共財(cái)政年鑒上對各地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付金額進(jìn)行公布，使其能夠更好地得到社會各界的監(jiān)督。再次，嚴(yán)格規(guī)范各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的申請、審批、分配、監(jiān)測流程，使其真正規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而確保地方政府申請轉(zhuǎn)移支付資金時有據(jù)可依。這樣，就能夠在一定程度上杜絕各地方政府“跑部”的這種暗箱操作方式。

第三，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行法制化。法律是保護(hù)任何系統(tǒng)執(zhí)行規(guī)則的一個功能強(qiáng)大的工具，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行，只有以法律的形式予以明確，才能使政府間的轉(zhuǎn)移支付行為從根本上得到理順。一方面，要“制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》”［17］，使各地方獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條件和標(biāo)準(zhǔn)都有法律的規(guī)定，以填補(bǔ)駐京辦“跑部”的空間，讓地方政府“跑部”和“不跑部”都能一個樣。另一方面，通過立法來建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，可以實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等。目前，不同形式的轉(zhuǎn)移支付，都是通過不同的部門規(guī)章或通知來要求的，缺乏清晰的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，缺乏有效的監(jiān)測。因此，我們必須通過立法，建立不同層次、不同類型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中的全方位的財(cái)政監(jiān)督。

(三)構(gòu)建合理的地方利益表達(dá)機(jī)制

政策終結(jié)利益表達(dá)，就是指在多元利益主體通過一定的方式與途徑在政策終結(jié)過程中表達(dá)其利益訴求。在改革開放前，我國社會呈現(xiàn)出利益高度一體化以及意識形態(tài)單一化的狀態(tài)，存在著這樣一種誤解:“以為只要政府真心地代表人民的利益，人民自己對利益的表達(dá)就是不必要的。”［18］導(dǎo)致政策利益表達(dá)機(jī)制的建立一直處于滯后階段。隨著改革開放的逐漸深入，尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國社會的利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的政策利益分配也變得錯綜復(fù)雜。因此，在政策終結(jié)中，政府必須要建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制，以平衡政策終結(jié)中各方利益主體的利益訴求。要以政府為“掌舵”，疏導(dǎo)、拓寬政策終結(jié)各方利益主體的利益表達(dá)渠道。比如，政府可以利用民眾來信、民意調(diào)查、舉行政策終結(jié)聽證會等形式，充分收集政策終結(jié)中利益雙方的意見與訴求，并在全面衡量的基礎(chǔ)上進(jìn)行積極的回應(yīng)。這樣才能平衡政策終結(jié)中各方利益主體的利益訴求，避免利益沖突的發(fā)生，才能使政策終結(jié)得以順利進(jìn)行。

駐京辦撤銷遇阻，地方政府的利益表達(dá)渠道單一是其原因之一。由于我國政府行政層級較多，地方政府上傳信息到中央需要層層審批，耗時耗力。因此，駐京辦就理所當(dāng)然地成為地方政府向中央進(jìn)行利益表達(dá)的最佳陣地。為了從源頭上消除駐京辦，就必須要加快建立電子政務(wù)制度，盡快實(shí)現(xiàn)中央政府與各級地方政府之間的網(wǎng)絡(luò)化辦公，改變傳統(tǒng)的地方政府利益表達(dá)的層級限制?！叭绻醒氩课馁Y源分配和項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)、程序、條件等完全公開透明，地方政府無須支付額外成本就可以平等地獲取相關(guān)信息，駐京辦也就失去了存在的價值?！保?9］實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化辦公不僅能夠減少地方政府的財(cái)政開支，而且還可以提高政府行政人員的工作效率，并且對中央各大職能部門依法行使職權(quán)起到更好的監(jiān)督作用，進(jìn)而有利于斬?cái)囫v京辦存在的利益關(guān)系，促進(jìn)駐京辦的有效撤銷。

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