秦以平

淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北，235000

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“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的憲法思考

秦以平

淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北，235000

摘要：以我國(guó)現(xiàn)有“籠子”存在難以關(guān)住權(quán)力的缺陷為切入點(diǎn)，首先論述了憲法以及各種制度與憲治的關(guān)系，闡述了打造“憲治之籠”是全方位關(guān)住“權(quán)力之獸”的必經(jīng)之路，并進(jìn)一步提出借助“憲政之鎖”將“籠門(mén)”緊緊鎖住的主張。其次，為了防止被關(guān)進(jìn)“籠子”里的權(quán)力因掌控了“籠門(mén)鑰匙”而能夠自由出入，需要進(jìn)一步加強(qiáng)民主建設(shè)，完善選舉制度、提高司法權(quán)的地位，促進(jìn)人民代表大會(huì)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。最后，提出通過(guò)憲法規(guī)定生命權(quán)等特殊人權(quán)為公權(quán)力涉入之禁區(qū)，以縮小“權(quán)力之獸”的危害范圍。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；憲治；憲政

千百年來(lái)，許多人追求的不是藝術(shù)大作，也不是精品美食，更不是霓裳羽衣，而是能夠掌控他人命運(yùn)的權(quán)力。權(quán)力可以帶來(lái)數(shù)不盡的榮耀和財(cái)富，也可能讓追求者殞命。它就像一頭猛獸，要想馴服它，必須先把它關(guān)進(jìn)“籠子”里。那么，目前中國(guó)應(yīng)如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”呢？有學(xué)者認(rèn)為,“在我國(guó)現(xiàn)階段最有效的辦法，就是在正確理順黨政關(guān)系的前提下，以權(quán)力控制權(quán)力，以權(quán)利控制權(quán)力，以民主監(jiān)督權(quán)力，以法律規(guī)制權(quán)力。簡(jiǎn)單說(shuō)就是這樣幾個(gè)關(guān)鍵詞：分權(quán)(工)、民主、人權(quán)、法治、黨政關(guān)系?！盵1]還有學(xué)者認(rèn)為,要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，必須做到“籠子必須是鋼性的、籠子應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制的、籠子必須時(shí)時(shí)處于眾目睽睽之下”[2]。不論是分權(quán)、民主、法治，還是眾目睽睽的監(jiān)督，都與憲法息息相關(guān)。因此，以憲法為基礎(chǔ)，努力實(shí)現(xiàn)憲治、健全民主制度、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、關(guān)注人權(quán)保障是解決此疾之良方。

1　打造憲治的“籠子”

在中紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的反腐理念，引起了社會(huì)各界對(duì)“籠子”問(wèn)題的熱烈討論。其實(shí)，中國(guó)現(xiàn)在已有很多大大小小的“籠子”，但是這些“籠子”基本都是擺設(shè)，權(quán)力經(jīng)?？梢耘艹鰜?lái)，甚至可以自由出入。如今需要的是一個(gè)可以真正關(guān)得住權(quán)力的籠子。學(xué)者李仕楊認(rèn)為“制度的籠子是關(guān)好權(quán)力的最好工具”[3]，《人民日?qǐng)?bào)》原副總編周瑞金接受《錢(qián)江晚報(bào)》采訪時(shí)說(shuō)：“憲法是關(guān)住權(quán)力的最大籠子?！盵4]對(duì)于上述學(xué)者之表述，筆者認(rèn)為值得商榷。我國(guó)并不缺少法律制度，更不缺乏成文憲法，但是權(quán)力濫用依然時(shí)有發(fā)生，這足以證明二者不是解決問(wèn)題之根本策略，打造憲治的“籠子”才是解決此問(wèn)題的根本之策。

黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！盵5]“依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)”[6]。只有在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，維護(hù)憲法的地位，促進(jìn)憲治秩序的形成，權(quán)力才能夠得到更好的規(guī)范。

首先，“憲治包含三個(gè)層面的問(wèn)題：一是有沒(méi)有憲治共識(shí)?二是有沒(méi)有憲治制度?三是如何建構(gòu)憲治秩序?”[7]憲治的內(nèi)容本身就包含大量的法律文件和法律制度。這里的法律文件是以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)的各種法律規(guī)范，《憲法》作為根本大法，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的基本問(wèn)題作出了全面的概括，其他方面的法律緊緊圍繞《憲法》之規(guī)定對(duì)相關(guān)問(wèn)題詳細(xì)地作出有針對(duì)性的規(guī)定，它們形成了一個(gè)完整的法律體系，為憲治提供了基本依據(jù)。而法律制度作為一種在特定歷史條件下形成的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，它與法律文件是不可分割的，任何一部法律文件的產(chǎn)生都將會(huì)確立一定的法律制度，也就是說(shuō)，只有經(jīng)過(guò)法律化的制度才能夠被稱(chēng)為法律制度。故此，憲治本身已經(jīng)包含了“制度”和“憲法”的全部?jī)?nèi)容。

其次，憲治是一個(gè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的過(guò)程，這種規(guī)范不僅僅是對(duì)民眾行為的規(guī)范，更是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員之行為的規(guī)范。在憲治的環(huán)境里，要求任何權(quán)力都必須依照憲法和法律的規(guī)定運(yùn)行，并以憲法至上替代傳統(tǒng)的權(quán)力至上，要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政、政府依法行政、司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使司法權(quán)、立法者要恪守立法的程序性規(guī)范，不允許任何權(quán)力和個(gè)人凌駕于憲法之上。因此，憲治不僅僅可以維護(hù)憲法的權(quán)威，更是全方位“關(guān)住權(quán)力”的必經(jīng)之路。

2　構(gòu)建憲政之“鎖”

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”說(shuō)到底“就是一場(chǎng)將政府關(guān)進(jìn)籠子里的改革?！盵8]有了憲法，可能仍然有人不愿意遵守、仍會(huì)有權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。正如有學(xué)者曾說(shuō)：“有法律不一定有法治,有憲法不一定有憲政?！盵9]8也就是說(shuō)，造成這種局面存在的決定性因素不是憲法文件的有無(wú)，而是憲法有沒(méi)有得到真正的實(shí)施。因此，“憲政”的重要性便不言而喻。那么，又何謂“憲政”？周葉中教授認(rèn)為,憲政是“用憲法這一根本大法的形式把已經(jīng)取得的民主事實(shí)確認(rèn)下來(lái)，用法治的精神發(fā)展和完善這種民主事實(shí)，以此保障公民權(quán)利，它一般應(yīng)包含三個(gè)基本的要素：民主、法治和人權(quán)?！盵10]季金華教授認(rèn)為,憲政“是以憲法為依據(jù)，以控制權(quán)力為手段，以人權(quán)保障為目的的一種民主政治形態(tài)?！盵11]從學(xué)者的觀點(diǎn)可以得知，憲政即以憲法為依據(jù)、以規(guī)范公權(quán)力為手段、以保障人民的合法性權(quán)益為最根本目的的政治良態(tài)，是憲治的重要內(nèi)容。

在憲治的條件下，憲法就如同“籠門(mén)”，而要想這扇“門(mén)”真正地發(fā)揮到禁閉權(quán)力的作用，還必須有一把堅(jiān)固的大鎖，憲政正是這扇門(mén)上的“鐵將軍”。憲政強(qiáng)大的約束力就如同鎖的堅(jiān)固構(gòu)造，它能夠?qū)⒄麄€(gè)“籠門(mén)”嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地鎖住，從而起到保障“憲治牢籠”發(fā)揮其禁閉作用的效果，避免權(quán)力這頭猛獸可以自由地出入于虛掩的甚至敞開(kāi)的籠門(mén)。此外，憲政是限權(quán)的一種溫和手段，它排斥了暴力方式限權(quán)的破壞性，可以帶領(lǐng)人們以一種不流血、不死人的溫和手段把權(quán)力徹徹底底地制服在籠子里。

3　重鑄民主“鑰匙”

俞可平教授大作《民主是個(gè)好東西》曾一度引起人們對(duì)“民主”的熱議，對(duì)“民主”的熱議使“民主”的內(nèi)涵在不斷豐富、人們對(duì)“民主”的理解在悄然變化?！懊裰鳌币辉~源于古希臘，其意為“人民統(tǒng)治”或者“人民主權(quán)”，其在我國(guó)的表現(xiàn)形式為讓公民和社會(huì)力量來(lái)參政議政，以實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。但是，這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，民主就如同一個(gè)飯局，如果僅僅讓人民來(lái)參政議政，就如同請(qǐng)客人來(lái)家里吃飯一樣，客人一般是無(wú)法決定這餐飯究竟有哪些菜肴的。同理，傳統(tǒng)的民主觀中人民也無(wú)法決定國(guó)家事務(wù)。因此，真正的民主應(yīng)當(dāng)是人民當(dāng)家作主。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家一切權(quán)力屬于人民、人民依法行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，也就是說(shuō)，在國(guó)家這個(gè)大家庭中，人民才是真正的主人、國(guó)家事務(wù)由人民來(lái)拍板決定。如此一來(lái)，“何時(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”“把哪些權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”亦應(yīng)當(dāng)由人民決定，這就必然會(huì)涉及到“開(kāi)鎖鑰匙”必須人民掌控的問(wèn)題。

“民主”是打開(kāi)籠子門(mén)的“鑰匙”。要真正發(fā)揮民主的限權(quán)作用，必須先解決好兩個(gè)問(wèn)題：(1)民主與國(guó)家關(guān)系問(wèn)題。回顧歷史，可以看到民主從來(lái)沒(méi)有離開(kāi)過(guò)國(guó)家而單獨(dú)存在，古希臘如此，現(xiàn)在的民主國(guó)家亦是如此。與其說(shuō)民主是“人民當(dāng)家作主”，不如更準(zhǔn)確地將其表述為：人民通過(guò)當(dāng)國(guó)家的家、作國(guó)家的主來(lái)實(shí)現(xiàn)成為國(guó)家主人的目標(biāo)。即民主要求國(guó)家是人民的仆人而不是人民的主人，政權(quán)的行為只有能夠代表最廣大人民利益時(shí)才可以稱(chēng)得上國(guó)家行為，也才是真正意義上的民主。(2)民主由人民掌控。究竟何為民主，不應(yīng)該是掌權(quán)者來(lái)解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)由人民來(lái)詮釋、由人民來(lái)把握。只有人民掌握了民主的鑰匙，才能在需要的時(shí)候?qū)⑴蛎浀臋?quán)力實(shí)實(shí)在在地關(guān)進(jìn)籠子里，也才是真正意義上的人民當(dāng)家作主；反之，如果這扇“籠門(mén)”的鑰匙被掌權(quán)者掌控，那么究竟關(guān)不關(guān)權(quán)力只能看掌權(quán)者的心情了，自然“籠子”也就成了虛置的擺設(shè)，民主亦將會(huì)演變成“為人民作主”的“偽民主”，這也正是權(quán)力傷民現(xiàn)象在我國(guó)一直難以得到徹底遏制的重要原因之一?！皺?quán)為民所控，是踐行正確權(quán)力觀,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的關(guān)鍵?！盵12]

4　強(qiáng)化“守籠人”作用

“讓人民監(jiān)督權(quán)力是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的基本要求?！盵13]我國(guó)《憲法》第三條第三款規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！币虼耍舜笫且晃粯O為重要的“守籠人”。但是，人大權(quán)力虛化、人大審議形式化等現(xiàn)象又不得不引起人們的重視，這種花瓶式的“守籠人”無(wú)法在真正意義上守住籠子里的“權(quán)力”。因此，這無(wú)形中為權(quán)力濫用起到了推波助瀾的作用。人大之所以無(wú)法對(duì)公權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，這與我國(guó)《憲法》規(guī)定的選舉制度的弊端是密切相關(guān)的。一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，縣級(jí)以上人大代表由下一級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生，即所謂的間接選舉制度。間接選舉制度使大量的人大代表不是由人民直接選舉的，選民甚至不知道自己的代表是誰(shuí)，更談不上對(duì)其進(jìn)行制約。這種方式產(chǎn)生的人大代表究竟可否代表選民的利益都值得懷疑，又何談人民代表大會(huì)代表人民對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督呢？另一方面，人大代表名額分配不合理，官民代表所占比例不平衡。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，第九屆至第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)中干部代表約占與會(huì)代表總數(shù)的一半，其中第九屆代表中干部代表占54.78%、工農(nóng)代表占15.04%，第十屆代表中干部代表占54.99%、工農(nóng)代表占18.17%，第十一屆代表中干部代表占52.93%、工農(nóng)代表占20.59%[14]。雖然第十二屆全國(guó)人大代表構(gòu)成中農(nóng)民代表總數(shù)有所增加，但是工農(nóng)代表所占比例卻下降為13.4%，干部代表仍然占總數(shù)的34.8%[15]。然而，我國(guó)人口中最大的組成部分是工人和農(nóng)民，第六次人口普查時(shí)全國(guó)13.39億人口中僅農(nóng)民就有6.74億，這種掌權(quán)者為主要成份的人大代表結(jié)構(gòu)究竟能否監(jiān)督權(quán)力很值得懷疑。缺乏監(jiān)督的制約和缺乏制約的監(jiān)督在某種程度上來(lái)說(shuō)都難以取得良好效果。故此，需要從憲法上進(jìn)行選舉制度改革，比如擴(kuò)大直接選舉的范圍、協(xié)調(diào)各類(lèi)人群代表的比例等，只有選出了合格的人大代表，才能充分發(fā)揮“守籠人”的作用。

司法是保障權(quán)利的最重要的途徑，因此另一位重要的“守籠人”是司法者。而我國(guó)司法者的境況似乎并不樂(lè)觀：首先，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的地位在實(shí)質(zhì)上低于行政機(jī)關(guān)，這不僅表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)的人事統(tǒng)歸于行政機(jī)關(guān)管制，還表現(xiàn)在同級(jí)別司法者的地位低于行政官員，比如國(guó)務(wù)院總理屬于正國(guó)級(jí)，但是最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院的檢察長(zhǎng)只是副國(guó)級(jí)。其次，我國(guó)大量的案件是由基層司法者來(lái)承擔(dān)的，基層司法者一般人微言輕，一旦遇到外界干涉便很難按照法律辦事，甚至有的司法者因畏懼“籠子”里的權(quán)力而為其打開(kāi)“籠門(mén)”。因此，提高司法權(quán)地位、強(qiáng)化司法獨(dú)立是守住權(quán)力的關(guān)鍵。

5　在憲法中劃定人權(quán)特區(qū)

人權(quán)是一個(gè)永恒的話(huà)題，千百年來(lái)爭(zhēng)論不休。所謂“人權(quán)”，一般是指人的最基本的權(quán)利，是“人因其為人而享有的權(quán)利”，它是人生來(lái)具有的而不是憲法或法律賦予的權(quán)利。故此，包括憲法在內(nèi)任何法律不得無(wú)端的侵犯人權(quán)。

人權(quán)問(wèn)題之所以得到如此的青睞，主要得益于其與人的生命、自由和發(fā)展息息相關(guān)。而生命權(quán)、自由權(quán)和發(fā)展權(quán)是人類(lèi)生存與發(fā)展的基本條件，特別是生命權(quán)的侵犯具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此保障人權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)是憲法的使命所在。我國(guó)《憲法》第三十三條第三款明確規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這種尊重與保障不應(yīng)該是僅僅停留在憲法的口號(hào)上，而應(yīng)該將保障人權(quán)的精神貫徹到所有相關(guān)的法律之中并在實(shí)踐中予以落實(shí)。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在憲法中將人權(quán)的部分領(lǐng)域劃定為公權(quán)力的禁區(qū)，禁止公權(quán)力介入這一領(lǐng)域，以縮小權(quán)力這頭“兇獸”的活動(dòng)范圍，做到最大化地減少損害的發(fā)生；其次，憲法條文應(yīng)明確指出可以規(guī)范基本人權(quán)的法律位階，禁止效力過(guò)低的法律法規(guī)涉入基本人權(quán)領(lǐng)域；再次，建立違憲審查制度，對(duì)有關(guān)下位法中侵犯人權(quán)的規(guī)定予以否定，比如最大化地限制生命刑的適用、嚴(yán)格自由刑的適用條件與程序等。

6　結(jié)束語(yǔ)

如何合理限制權(quán)力運(yùn)作的問(wèn)題歷來(lái)受到人們的關(guān)注，古今中外依靠神明、圣賢、自律等方式限制權(quán)力的實(shí)踐表明了這些方案都不是解決問(wèn)題的根本之策，然而，西方國(guó)家近現(xiàn)代史上的憲政成果卻給中國(guó)提供了重要的參考思路。中國(guó)憲法相對(duì)西方國(guó)家的憲法仍存在諸多不足，這些不足不僅僅體現(xiàn)在憲法的具體條文上，還體現(xiàn)在憲法的實(shí)施上。中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元教授指出：“需要從憲法實(shí)施的實(shí)踐出發(fā)，充分發(fā)揮法律解釋與憲法解釋的功能，在立法理性與司法理性之間尋求合理平衡，倡導(dǎo)學(xué)術(shù)民主，以理性、寬容和開(kāi)放的姿態(tài)積極探索完善適合我國(guó)國(guó)情的憲法適用機(jī)制的途徑?！盵16]每個(gè)組織和每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到實(shí)施憲法是整個(gè)社會(huì)的職責(zé)和使命。憲法的實(shí)施需要以完善憲法文本為基礎(chǔ)，從健全民主制度、人大制度，完善司法制度等具體途徑入手，為憲法實(shí)施提供良好的監(jiān)督機(jī)制和程序，促使權(quán)力得以限制、權(quán)利得到保障。

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作者簡(jiǎn)介：秦以平(1991-)，安徽蕪湖人，在讀研究生，主要研究方向：法學(xué)理論。

收稿日期：2015-06-12

中圖分類(lèi)號(hào)：D911.01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-2006(2015)10-0020-04

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2015.10.006