摘 要:有序推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款,是黨的十八屆三中全會(huì)的基本要求,也是推進(jìn)基層治理法治化的必然要求。其目的既是為了擴(kuò)大農(nóng)民的融資渠道,增強(qiáng)其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力,也旨在通過農(nóng)房確權(quán)加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。像全國其他許多地方一樣,紹興也在國家法律框架內(nèi)做了一些有益探索,既盤活了農(nóng)民的資產(chǎn),也積累了社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)。但是,在農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能抵押的大框架下,加上其他各種復(fù)雜因素的影響,實(shí)踐中也遇到了一些瓶頸問題,需要繼續(xù)探索,逐一解決。

文獻(xiàn)標(biāo)志碼: A

文章編號(hào): 1008-293X (2015) 04-0091-07

收稿日期: 2015-03-04

作者簡(jiǎn)介:趙 亮(1992-),男,浙江嵊州人,寧波諾丁漢大學(xué)商學(xué)院2014級(jí)碩士研究生。

近些年來,農(nóng)村宅基地問題以及與此相關(guān)的其他重要問題,一直是基層社會(huì)治理實(shí)踐中亟待破解的難題之一。一方面,大量農(nóng)戶因缺乏金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)可的抵押物而被排斥在正規(guī)金融大門之外,無法獲得創(chuàng)業(yè)或發(fā)展所需要的資金;另一方面,農(nóng)民所擁有的宅基地資本因被法律禁止抵押而沉睡,感受到了相對(duì)于城市居民的不公平待遇。 [1]針對(duì)這一問題,黨的十八屆三中全會(huì)及2014年中央一號(hào)文件明確提出,在保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的前提下,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。隨后,國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知,明確此項(xiàng)改革內(nèi)容,具體由國土資源部、央行牽頭。全國層面的農(nóng)房抵押試點(diǎn)逐步展開。 [2]浙江省包括紹興市作為先行先試較早開展這方面探索的地區(qū)之一,取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但試點(diǎn)中也遇到了抵押處置等方面的難題,有待土地制度改革的進(jìn)一步深入來破解。

一、農(nóng)房抵押的法律法規(guī)及各地的政策性規(guī)定

關(guān)于農(nóng)房抵押的法律規(guī)定,概括起來一句話:法律禁止農(nóng)村宅基地抵押,但并未禁止宅基地上的農(nóng)房抵押。具體的規(guī)定有兩條,一是《擔(dān)保法》第37條規(guī)定,“宅基地使用權(quán)不得抵押”;二是《物權(quán)法》第184條的規(guī)定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押,“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。農(nóng)房是蓋在集體所有的宅基地之上的,通常認(rèn)為,農(nóng)房抵押,雖然是將房子作為抵押物,但其擔(dān)保的金額包含了房屋和房屋所占宅基地的價(jià)值,而宅基地使用權(quán)不得抵押,因此,農(nóng)村房屋不得抵押。該推論的前提是房地同時(shí)抵押,而房地同時(shí)抵押是我國城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的一項(xiàng)重要原則,具體可見1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第33條和1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第31條的相關(guān)規(guī)定。 [3]但是,這些規(guī)定是否適用農(nóng)村房屋呢?法律并為明確。那么,農(nóng)房所有人是否可以轉(zhuǎn)讓其房屋?目前沒有法律規(guī)定,只有一則1999年5月國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,其中規(guī)定農(nóng)民的住宅不得賣給城市居民,但未規(guī)定不可以賣給農(nóng)村居民。也就是說,農(nóng)房在農(nóng)民之間的轉(zhuǎn)讓是可以的。既然如此,農(nóng)房所有權(quán)人以農(nóng)房設(shè)定抵押權(quán)又有何不可呢?《物權(quán)法》第182條的規(guī)定,“建筑物及其所占范圍的土地使用權(quán)需一并抵押”。雖然立法機(jī)關(guān)對(duì)該條的解釋是本條規(guī)定不適用宅基地上的農(nóng)房抵押,但是,現(xiàn)行法律也并未禁止宅基地上的農(nóng)房抵押,再現(xiàn)行法律是認(rèn)可農(nóng)村房屋在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓的,如果一概禁止宅基地上的農(nóng)房設(shè)定抵押,在實(shí)踐中必然會(huì)使人們無所適從。 [4]

可以說,全國各地的實(shí)踐正是基于對(duì)上述法律及相關(guān)規(guī)定的理解基礎(chǔ)上,根據(jù)實(shí)際情況作出的。各地的政策總體上都規(guī)定,農(nóng)民需取得《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》雙證之后才可以申請(qǐng)抵押貸款。但是鑒于實(shí)際情況的復(fù)雜性,有的地方規(guī)定,在沒有取得農(nóng)房所有權(quán)的情況下,也可以申請(qǐng)抵押貸款。 [5]比如, 2008年汶川地震后,為加快災(zāi)后農(nóng)房重建,四川成都市允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)抵押貸款,由政府組織成立的擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保,當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行和信用社發(fā)放貸款。由農(nóng)戶與村組集體和銀行簽署三方協(xié)議,先將宅基地向銀行抵押獲得貸款,待新房建好并獲確權(quán)頒證后,再將新的房產(chǎn)權(quán)證一并抵押給銀行。 [6]又比如,浙江寧波市江北區(qū)推出了集體土地房屋拆遷補(bǔ)償權(quán)益質(zhì)押貸款(簡(jiǎn)稱“房票通”),規(guī)定只要農(nóng)民憑借簽訂的“農(nóng)村集體所有土地住宅拆遷調(diào)產(chǎn)安置協(xié)議”,就能向信用聯(lián)社申請(qǐng)質(zhì)押貸款。 [7]考慮到農(nóng)房抵押過程中處置不當(dāng)?shù)脑?會(huì)引發(fā)糾紛,許多地方都設(shè)定了限制條款。 [8]比如福建廈門市就規(guī)定,“在保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)居住場(chǎng)所的條件下,經(jīng)征得所在村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后,以農(nóng)村房屋所有權(quán)作為抵押擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款”。 [9]浙江省內(nèi)的一些地方也有類似要求,比如作為最早試點(diǎn)的地區(qū)之一溫州市規(guī)定: 1、抵押房產(chǎn)為市場(chǎng)價(jià)值較高(市價(jià)30萬元以上)的城區(qū)內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村的集體性質(zhì)房產(chǎn),同時(shí)要由村委會(huì)出具證明文書,同意集體性質(zhì)的房產(chǎn)在村級(jí)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。2、借款人持房產(chǎn)證及村委會(huì)證明等經(jīng)當(dāng)?shù)刭J款機(jī)構(gòu)審查后,簽訂抵押借款合同,到抵押房產(chǎn)所在地房地產(chǎn)管理部門辦理抵押登記手續(xù),同時(shí)簽訂抵押房產(chǎn)所在地同村村民擔(dān)保協(xié)議。 [10]另外,嘉興市也要求,抵押人要“同時(shí)要取得農(nóng)村住房坐落土地所有權(quán)單位(村民委員會(huì))同意住房抵押的承諾。” [11]而舟山市則明確規(guī)定“漁農(nóng)村住房抵押只辦理房產(chǎn)抵押登記,不辦理土地使用權(quán)抵押登記?！?[12]可以說,各地的規(guī)定都是在現(xiàn)行法律框架下作出的,非常謹(jǐn)慎,從而為各地的實(shí)踐提供了有力的制度保證。

二、農(nóng)房抵押貸款的現(xiàn)狀與紹興的探索歷程

紹興地處東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱情高,對(duì)資金的需求強(qiáng)烈。雖說集體宅基地上的房屋是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn),但由于法律政策的限制,銀行一直將其關(guān)在抵押貸款的大門之外。實(shí)踐中,一些農(nóng)民花巨資建造的房子也只能成為“沉睡的資產(chǎn)”。作為變通,一些渴望獲得資金的農(nóng)民甚至私下買賣或向地下錢莊抵押宅基地及房產(chǎn),從而導(dǎo)致糾紛不斷。這種融資需求矛盾日益突出的問題,已成為制約農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸。因此,開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù),可以進(jìn)一步拓展抵押物范圍,對(duì)有效拓寬農(nóng)村融資渠道,支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。

正是在這樣的背景下,紹興市從2008年開始在嵊州市進(jìn)行試點(diǎn)。但是,由于當(dāng)時(shí)政策欠完善、試點(diǎn)村選擇難等原因沒有最終推開。隨后幾年紹興市對(duì)農(nóng)房抵押貸款工作進(jìn)行了深入調(diào)研,并于2011年5月以市政府名義下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村住房抵押貸款有關(guān)工作的協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》?！稌?huì)議紀(jì)要》明確規(guī)定2011年在全市20個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)率先開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)并逐步推開,但這項(xiàng)工作的推進(jìn)各地差距較大。諸暨市不但在省級(jí)中心鎮(zhèn)已全部推開,而且在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也開展了試點(diǎn), 2013年在10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)推開, 2014年擬再擴(kuò)面5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),已放貸2564萬元。越城區(qū)在試點(diǎn)鎮(zhèn)召開了動(dòng)員大會(huì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn),出臺(tái)了試點(diǎn)工作實(shí)施意見,發(fā)放了《貸款需求情況表》2萬余份,現(xiàn)正對(duì)有貸款需求的農(nóng)戶辦理相關(guān)權(quán)證和貸款手續(xù)。上虞市2013年對(duì)農(nóng)房抵押貸款共出臺(tái)了7只政策文件,從政策層面、操作層面為農(nóng)房抵押貸款工作推進(jìn)掃清了障礙。紹興縣、嵊州市、新昌縣加大了對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村房屋登記工作力度,扎實(shí)做好農(nóng)房抵押貸款工作的基礎(chǔ)性工作,農(nóng)房抵押試點(diǎn)工作算是正式推開,但是成效不明顯。

2014年紹興市已經(jīng)根據(jù)實(shí)際研究制定了集體土地和農(nóng)村住房確權(quán)登記、處置變更、抵押登記等5只政策文件,為開展農(nóng)村住房抵押貸款工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。市國土局出臺(tái)了《關(guān)于抵押農(nóng)房所占集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處置及變更登記的若干意見》,市建設(shè)局出臺(tái)了《紹興市區(qū)集體土地范圍內(nèi)住房抵押登記實(shí)施細(xì)則(試行)》,市中級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理農(nóng)村房屋抵押貸款糾紛案件的指導(dǎo)意見(試行)》,市財(cái)政局出臺(tái)了《紹興市農(nóng)村住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》,信用聯(lián)社出臺(tái)了《紹興農(nóng)信系統(tǒng)農(nóng)村住房抵押貸款指導(dǎo)意見(試行)》。這些政策文件不但明確了農(nóng)村住房抵押貸款的操作辦法和具體要求,而且在法律層面、行政層面都有了突破。首先法律層面,信用聯(lián)社出臺(tái)《指導(dǎo)意見》,允許轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶擁有農(nóng)村自有合法產(chǎn)權(quán)住房(有房產(chǎn)證和集體土地使用證)作抵押,向銀行貸款,突破了農(nóng)村住房不能用于抵押的法律約束,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶“住房資產(chǎn)”向“經(jīng)營資本”的轉(zhuǎn)變。法院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》中也明確規(guī)定農(nóng)房抵押貸款人在無力償還貸款情況下,法院可對(duì)抵押物進(jìn)行有效裁決。國土局出臺(tái)的《若干意見》中對(duì)農(nóng)房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)定了三種處置途徑,即轉(zhuǎn)讓給土地所在地的縣(市、區(qū))域范圍內(nèi)無房的農(nóng)村村民;轉(zhuǎn)讓給其他公民和單位,并繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi);由土地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村相關(guān)組織收購,突破了農(nóng)村住房只限于本村村民之間交易的法律限制。其次是行政層面,建設(shè)局出臺(tái)的《實(shí)施細(xì)則》中明確國土部門按生效的法律文書辦理集體土地使用證變更登記,建設(shè)部門依變更后的土地使用權(quán)證辦理相應(yīng)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。

由于農(nóng)房抵押貸款是一項(xiàng)新的信貸模式,省信用聯(lián)社紹興辦事處對(duì)各合作銀行初訂了信貸操作規(guī)程: 1.貸款條件。明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),即富余房+兩證+村委會(huì)承諾; 2.抵押物價(jià)值的評(píng)估。由具有房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定或采用抵押當(dāng)事人雙方協(xié)商確定,評(píng)估價(jià)格包含房產(chǎn)和宅基地兩部分; 3.貸款額度的確定。規(guī)定農(nóng)房抵押貸款額度一般不超過抵押住房評(píng)估金額的55%; 4.貸款期限和利率規(guī)定。貸款期限由雙方商定,一般不超過3年;貸款利率按可在同檔次、同期限、同類貸款利率基礎(chǔ)上予以適當(dāng)優(yōu)惠。通過對(duì)貸款條件、抵押物價(jià)值評(píng)估、貸款額度、期限、利率的設(shè)定,一方面防范抵押的潛在風(fēng)險(xiǎn),另一方面以便穩(wěn)妥推進(jìn),真正做到惠民利民。

幾年的探索與實(shí)踐表明,農(nóng)房抵押貸款對(duì)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性利益,促進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新意義重大。第一,盤活了農(nóng)民的固定資產(chǎn),激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情。房產(chǎn)占百姓資產(chǎn)總額的比例很高,可是以往農(nóng)民的房產(chǎn)無法為農(nóng)民帶來實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益,造成了資產(chǎn)閑置。通過辦理抵押貸款,農(nóng)民自建房中被固化的價(jià)值得以充分利用,農(nóng)民的房產(chǎn)資源得以盤活,激活了農(nóng)民“沉睡的資本”,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變資本。通過解決農(nóng)民的資金問題,進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情,其追加生產(chǎn)經(jīng)營投入的積極性也大為提高。第二,積累了新形勢(shì)下支持“三農(nóng)”的金融服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。隨著生產(chǎn)的發(fā)展,傳統(tǒng)的農(nóng)村金融服務(wù)方式已逐漸不能滿足人們的生活和生產(chǎn)的需要。通過辦理集體土地農(nóng)民自建房抵押貸款業(yè)務(wù),金融機(jī)構(gòu)可以擴(kuò)大與創(chuàng)業(yè)型農(nóng)戶的接觸面,探索建立農(nóng)戶信用等級(jí)資料,積累豐富的農(nóng)民貸款風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn),在化解農(nóng)民貸款難問題的同時(shí),也為金融機(jī)構(gòu)從過去等人家上門,自己坐著服務(wù)的服務(wù)模式,向進(jìn)入基層、服務(wù)基層的模式轉(zhuǎn)變提供了實(shí)踐的平臺(tái)。

三、農(nóng)房抵押貸款實(shí)踐中遇到的問題

雖然各地在制定政策以及推廣實(shí)施過程中都非常謹(jǐn)慎,但是,制約這一項(xiàng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的因素仍然很多。既有人的因素,也有制度的因素。紹興市中級(jí)人民法院2011年曾做過專題調(diào)研,認(rèn)為制約農(nóng)房抵押貸款的因素主要有四項(xiàng),分別是“農(nóng)村房屋普遍無產(chǎn)權(quán)證書”、“農(nóng)房抵押法律效力受到限制”、“農(nóng)房抵押登記無明確法律依據(jù)”、“農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在困難”。這些因素中有些已經(jīng)得到部分解決,有些一時(shí)無法解決,需要法律作出調(diào)整和修改。

(一)法律問題

農(nóng)房抵押貸款是一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的工作。要求實(shí)踐者有很強(qiáng)的法律、政策水平,在不違反法律和政策的前提下穩(wěn)步推進(jìn)。也正因如此,一旦法律或政策明確規(guī)定不可為或法律政策沒有明確規(guī)定時(shí),實(shí)踐與推廣就會(huì)遇到麻煩。

首先是農(nóng)房抵押的法律效力問題。農(nóng)村房屋一般沒有專門的房權(quán)證,僅具有集體土地使用權(quán)證,而集體土地使用權(quán)證僅能證明農(nóng)戶對(duì)其房屋所占有的宅基地享有使用權(quán),并不能證明農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房具有所有權(quán),這就限制了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房的處置。根據(jù)我國《土地管理法》第8條規(guī)定,宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民只是享用宅基地使用權(quán),而不具備處分的權(quán)利。而根據(jù)我國《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。同樣的,我國《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)也作出了類似規(guī)定。農(nóng)房雖然附著于農(nóng)村宅基地之上,但農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán),抵押房屋若不能一同轉(zhuǎn)移宅基地,那就從根本上否認(rèn)了房屋這一不動(dòng)產(chǎn)的抵押特性,最終導(dǎo)致抵押無法進(jìn)行。我國《物權(quán)法》第182條就規(guī)定了“地隨房走、房隨地走”的原則,以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押:以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押。由此可知,法律的直接約束導(dǎo)致相關(guān)政府部門、信貸機(jī)構(gòu)不得不暫停農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù),使農(nóng)房抵押陷入“沉睡”狀態(tài)。

其次是農(nóng)房抵押的合法登記問題?！段餀?quán)法》第182條規(guī)定“以建筑物抵押的,建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”,第184條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)除法律另有規(guī)定外不得抵押”。2008年建設(shè)部頒布的《房屋登記辦法》第87條規(guī)定:“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”,而第88條規(guī)定的關(guān)于集體土地范圍內(nèi)房屋抵押?jiǎn)栴},僅允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)立抵押權(quán)登記,沒有設(shè)計(jì)到集體土地范圍內(nèi)的村民房屋抵押?jiǎn)栴}。有鑒于此,房管部門以集體土地范圍內(nèi)農(nóng)房抵押權(quán)登記無法律依據(jù)為由,拒絕班里集體土地范圍內(nèi)農(nóng)房抵押的登記手續(xù)。

第三是農(nóng)房抵押的法律風(fēng)險(xiǎn)問題。我國《土地管理法》第六十二條及國土資源部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》第二條第五款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。因此,當(dāng)農(nóng)房設(shè)立抵押后,若實(shí)現(xiàn)抵押權(quán),須對(duì)農(nóng)房進(jìn)行拍賣,變賣或者折價(jià),此時(shí)對(duì)于抵押人的基本居住權(quán)無法保障。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快照基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》中,均禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房,因此,一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)房的流轉(zhuǎn)性較差,導(dǎo)致抵押權(quán)人處置房屋沒有足夠的法律保障,風(fēng)險(xiǎn)只能由抵押權(quán)人為不良貸款買單, [13]這在一定程度上制約了農(nóng)房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn),最終導(dǎo)致一些金融機(jī)構(gòu)不愿涉足農(nóng)房抵押工作。

(二)其他問題

除了法律政策方面的制約外,來自農(nóng)民個(gè)人、村干部、基層政府、銀行等方面的制約因素也不少。

首先是目前農(nóng)戶“兩證”持有比例低,權(quán)證辦理存在許多困難。集體土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證“兩證齊全”,是開展農(nóng)房抵押貸款的前提和基礎(chǔ)。要保證“兩證齊全”,首先就需要確權(quán)。根據(jù)我們的調(diào)查,完全符合農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記的農(nóng)房數(shù)量有限。農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記中確權(quán)原則對(duì)能領(lǐng)取房產(chǎn)證的農(nóng)房有一些明確的規(guī)定,但在實(shí)際操作中完全符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)房并不多。主要存在以下幾類問題:一是房屋確權(quán)原則要求能申請(qǐng)農(nóng)房登記的房屋是已領(lǐng)取《集體土地使用權(quán)證》(土地使用權(quán)證書記載的權(quán)利人與房產(chǎn)登記權(quán)利人一致),但一方面很大一部分農(nóng)房的集體土地使用權(quán)證記載的權(quán)利人和目前使用人并不一致(可能使用權(quán)證審批的時(shí)候登記人是父親,目前房子早已傳給了兒子),另一方面是農(nóng)村原則上一個(gè)家庭一處房基地,但事實(shí)上多占一處、二處、三處房基地的并不少見,造成房屋糾葛。二是農(nóng)村房屋建設(shè)多為自建,房屋建設(shè)遠(yuǎn)沒有城市商品房建設(shè)的規(guī)范,絕大多數(shù)農(nóng)房都存在不同程度上的超建現(xiàn)象,尤其是現(xiàn)在農(nóng)村加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,很多村民認(rèn)為超建可以在城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)得到豐厚的賠償,而在房屋產(chǎn)權(quán)登記的測(cè)量中卻并不承認(rèn)他們超建的部分,因此農(nóng)戶對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)登記積極性普遍不高。因?yàn)檫@些原因,發(fā)證率總體不高。根據(jù)紹興市農(nóng)辦提供的數(shù)據(jù),至2014年,全市集體土地使用權(quán)證共頒發(fā)了177．68萬本,頒證率達(dá)到93．2%,基本上能夠滿足農(nóng)房抵押貸款的需要。但房屋所有權(quán)證頒發(fā)總量還不到10000 本,頒證率很低,覆蓋面很小,已成為制約農(nóng)房抵押貸款工作的主要“瓶頸”。

其次是銀行對(duì)農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控較嚴(yán),制約了農(nóng)房抵押貸款的推開。由于農(nóng)村住房多為自建房,無論從房子整體規(guī)劃、構(gòu)造、還是質(zhì)量上都有所欠缺,農(nóng)房的流通變現(xiàn)能力非常弱,特別是偏遠(yuǎn)山區(qū),外村人不可能來買房子,農(nóng)房流不出村,而在村內(nèi),受傳統(tǒng)觀念影響,農(nóng)民忌諱購買本村村民破產(chǎn)的房子。因此,農(nóng)村住房總體價(jià)值偏低,而商業(yè)銀行部門作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,在相應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí),更要追求利潤最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化,給予的貸款額度較少。按目前的市場(chǎng),農(nóng)房的流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)能力相對(duì)較弱,因此銀行對(duì)農(nóng)房抵押貸款設(shè)置條件較多。目前銀行農(nóng)房抵押貸款存在以下幾個(gè)問題:一是對(duì)農(nóng)房的估值往往偏低,折抵率一般也不超過50%,而且周期短,一般不超過3年。二是貸款條件較為苛刻,在實(shí)際操作中往住需要追加保證人擔(dān)保,使原本解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保難的問題重新回歸到了擔(dān)保貸款,失去了推出農(nóng)房抵押貸款的意義。三是手續(xù)繁,批貸時(shí)間長(zhǎng)。與傳統(tǒng)的農(nóng)村小額信貸,如豐收小額貸款卡、青年創(chuàng)業(yè)小額貸款相比,從辦證到放貸,農(nóng)房抵押貸款整個(gè)流程繁瑣、時(shí)間跨度長(zhǎng),費(fèi)用也高,無論是農(nóng)戶還是信貸人員的積極性都不高,制約了農(nóng)房抵押貸款的推開。

第三,農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房抵押貸款積極性不高,思想觀念尚需轉(zhuǎn)變。雖然房屋抵押貸款是一種較為有效的融資手段,但是在農(nóng)村作為一種新事物要被廣大村民所接受,還有很長(zhǎng)的路要走。一是部分農(nóng)民文化層次較低(尤其是年紀(jì)較大的農(nóng)民),對(duì)抵押貸款這種新生事物根本不了解。二是不可否認(rèn)的是紹興市的農(nóng)民在生產(chǎn)和消費(fèi)的理念上冒險(xiǎn)精神有所欠缺,農(nóng)房這個(gè)家庭生活的必需品作為貸款抵押物被抵押出去的行為尚無法被大部分農(nóng)戶接受。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房抵押貸款積極性不是很高。一方面農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)村住房評(píng)估價(jià)值低,即使貸也貸不了多少錢,而且手續(xù)復(fù)雜,實(shí)際效果不明顯,不愿貸,另一方面農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房登記工作的認(rèn)識(shí)不足,個(gè)別農(nóng)民尤其是城鎮(zhèn)周邊的村民,對(duì)農(nóng)民登記工作甚至還有抵觸情緒,認(rèn)為農(nóng)房確權(quán)登記后可能會(huì)對(duì)將來拆遷帶來不利影響。而且農(nóng)戶還存在著欠債房不吉利或礙于情面不好意思購買的情況,對(duì)外村村民購買又有排外情緒等,這些也使銀行在放貸上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制更嚴(yán)。

第四,基層干部重視程度較低,農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房抵押貸款了解不足。不可忽視的是,要真正把農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記這項(xiàng)工作做好,離不開基層干部的大力支持和工作?？墒窃趯?shí)際工作中,雖然廣大村干部也感到這是一件與民有利的事,可是對(duì)這項(xiàng)工作的積極性仍有所欠缺。一方面是目前農(nóng)村工作比較繁重,無論是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治,還是新農(nóng)村建設(shè)的各種項(xiàng)目,都牽扯了村干部絕大部分的精力。雖然測(cè)量工作是由上級(jí)聘請(qǐng)專業(yè)測(cè)量隊(duì)伍進(jìn)行,可是具體聯(lián)系、摸查工作都要靠村委干部去完成?？紤]到大部分村民平時(shí)都在集體或私人企業(yè)打工,實(shí)際工作難度較大。另一方面,相關(guān)政策制定非常細(xì)致繁瑣,如何對(duì)知識(shí)層面較低的農(nóng)民解釋相關(guān)政策也是一大難題。同時(shí)部分村干部對(duì)抵押貸款工作也心存顧慮,因?yàn)榈盅嘿J款必然會(huì)帶來部分貸款無法償還的問題。面對(duì)銀行希望村委幫忙讓村民償還債務(wù)和部分村民變“老賴”的可能,不能不讓部分村干部對(duì)其中存在的不安定因素心有顧慮。與此同時(shí),由于對(duì)農(nóng)房抵押貸款工作爭(zhēng)議較多,且紹興市剛處于起步試點(diǎn)階段,政府對(duì)媒體宣傳較為低調(diào),使多數(shù)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房抵押貸款這一新的貸款品種缺乏了解,特別是對(duì)辦理好“兩證”可解決未來資金需求中的抵押物缺失問題沒有足夠認(rèn)識(shí),“不急用不辦證”現(xiàn)象普遍,仍習(xí)慣以民間借貸或傳統(tǒng)的貸款方式來解決資金問題。 [14]

四、破解農(nóng)房抵押貸款瓶頸問題的對(duì)策與建議

消除農(nóng)房抵押過程中的障礙,“慎重穩(wěn)妥”地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押,是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神,改善農(nóng)村金融業(yè)務(wù),促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展,提升基層社會(huì)治理水平的現(xiàn)實(shí)要求。為此,需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),由中央出臺(tái)相關(guān)政策,在宅基地管理秩序不混亂的前提下,允許在試點(diǎn)地區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大抵押農(nóng)房的流轉(zhuǎn)范圍。雖然擴(kuò)大到城市范圍一時(shí)不可能的,但可以嘗試跨村、擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn),甚至縣域范圍內(nèi)的農(nóng)民,最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí),基層也要繼續(xù)探索,為科學(xué)決策提供經(jīng)驗(yàn)支撐。 [15]

第一,加快權(quán)證發(fā)放,解決瓶頸問題。針對(duì)目前農(nóng)房持證率偏低這一瓶頸問題,建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推行農(nóng)房“兩證”辦理專項(xiàng)代理工作,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指定專人,全程代理辦理。政府部門要設(shè)立農(nóng)房抵押登記專柜,開通“農(nóng)村住房辦證綠色通道”,為農(nóng)民辦理“兩證”提供快捷便利的服務(wù)。對(duì)流轉(zhuǎn)處置后的農(nóng)房,要及時(shí)予以辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的過戶、變更手續(xù)。

第二,簡(jiǎn)化辦理貸款的手續(xù),加大放貸的力度,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對(duì)銀行部門控制嚴(yán)格、貸款條件苛刻、手續(xù)繁瑣導(dǎo)致農(nóng)民貸款積極性不高等問題,建議政府部門出臺(tái)相關(guān)政策,簡(jiǎn)化手續(xù),免收或適當(dāng)降低農(nóng)房抵押貸款涉及的權(quán)屬登記、發(fā)證、評(píng)估、測(cè)繪以及抵押登記等環(huán)節(jié)的收費(fèi)標(biāo),盡可能對(duì)農(nóng)房抵押貸款進(jìn)行一定的貼息。金融機(jī)構(gòu)要調(diào)整信貸結(jié)構(gòu),參與農(nóng)房抵押貸款,在資金供應(yīng)上優(yōu)先保證農(nóng)房抵押貸款,實(shí)行優(yōu)惠的貸款利率,在現(xiàn)有利率基礎(chǔ)上適當(dāng)下浮,以減輕農(nóng)戶還款壓力,在辦好他項(xiàng)權(quán)利證后盡快辦結(jié)貸款手續(xù),使更多的資金流向農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民。

第三,防范金融風(fēng)險(xiǎn),建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償保障機(jī)制。鑒于農(nóng)村住房抵押貸款中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),建議設(shè)立“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”。通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,分擔(dān)商業(yè)銀行部分風(fēng)險(xiǎn)壓力,以此保持金融機(jī)構(gòu)的積極性。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金更可以在發(fā)展過程中不斷探索,逐步完善,除當(dāng)?shù)卣畯谋炯?jí)財(cái)政年度預(yù)算中安排一定資金外,更可增加風(fēng)險(xiǎn)資金來源的多元化,分散其在內(nèi)風(fēng)險(xiǎn),保持可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn),使其成為一個(gè)占用資源最小、補(bǔ)償效應(yīng)最高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度。另外,商業(yè)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)亦參與其中。據(jù)國外經(jīng)驗(yàn),農(nóng)業(yè)制度的創(chuàng)新及成長(zhǎng),都伴隨著銀行資金和商業(yè)保險(xiǎn)的雙重支持,這樣既能減少農(nóng)戶的負(fù)擔(dān),亦能減少銀行的壓力,從而保障農(nóng)房抵押貸款的順利開展。

第四,加大宣傳力度,轉(zhuǎn)變農(nóng)戶觀念?？紤]到農(nóng)民對(duì)這一問題的理解與接受滯后,建議轉(zhuǎn)變宣傳理念,充分利用報(bào)紙、廣播、電視、農(nóng)民信箱等媒體,向廣大農(nóng)戶介紹農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)以及獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),宣傳農(nóng)房抵押貸款的目的意義、辦理程序和成功典型,擴(kuò)大知曉率。一方面,對(duì)農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行廣度、深度的宣傳和介紹,讓農(nóng)戶充分了解此產(chǎn)品現(xiàn)實(shí)與潛在好處;另一方面,加大對(duì)辦理住房“兩證”重要性的宣傳,提高農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)意識(shí)。

第五,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)或者村委會(huì)的作用,降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。建議通過這一類在村民中具有威信的組織建立農(nóng)村擔(dān)保公司,讓農(nóng)民以農(nóng)房抵押加入擔(dān)保公司,而提供貸款方通過擔(dān)保公司擔(dān)保向農(nóng)民提供貸款。這樣可以規(guī)避“農(nóng)房不能抵押”的法律風(fēng)險(xiǎn),更為重要的是通過農(nóng)村擔(dān)保中介可以讓農(nóng)房真正在村集體內(nèi)“流通”起來,降低放貸風(fēng)險(xiǎn)。通過建立合作組織,成立擔(dān)保中介,讓農(nóng)戶自發(fā)組織,相互擔(dān)保,可以有效降低風(fēng)險(xiǎn),提高農(nóng)戶授信額度。

第六,是注重社會(huì)效果,動(dòng)態(tài)跟蹤調(diào)研,合力化解糾紛?？紤]到農(nóng)房抵押貸款,不僅涉及金融機(jī)構(gòu)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)防范與農(nóng)戶通過農(nóng)房抵押實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的平衡,甚至涉及農(nóng)戶居住權(quán)、生存權(quán)等根本利益,建議法院在裁判農(nóng)房抵押貸款案件時(shí),可遵從熟人社會(huì)認(rèn)同的糾紛解決方式,著重運(yùn)用村民和公眾比較能夠接受的情理來把握和認(rèn)定案件事實(shí),更加注重訴訟結(jié)果的真實(shí)性和合理性。發(fā)揮村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村基層組織對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)、風(fēng)俗人情以及農(nóng)村交易習(xí)慣更有深刻體會(huì)和熟悉的優(yōu)勢(shì),聯(lián)動(dòng)農(nóng)村基層組織合力化解農(nóng)房抵押貸款糾紛。法院通過處理農(nóng)村房屋抵押貸款糾紛案件,及時(shí)收集掌握農(nóng)房抵押貸款中出現(xiàn)的新情況、新問題,分析涉訴案件的共性特征,及時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),以司法裁判的方式,統(tǒng)籌兼顧各方利益,并注重保護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益。