劉 超，朱滿德，王秀峰*

(1.貴州師范學院職業(yè)技術學院，貴州 貴陽 550018;2.貴州大學經(jīng)濟學院，貴州 貴陽 550025)

1 問題的提出

對貧困問題的解決，國際上通常用“反貧困”(Anti-Poverty)表述，內(nèi)涵包括三個層次:一是Poverty Alleviation，意在減輕或緩和貧困的程度;二是Poverty Reduction，意在減少貧困人口的數(shù)量;三是Poverty Eradication，旨在根除貧困、消滅貧困，強調(diào)反貧困目標最終在于消除貧困［1］。在中國，政府部門長期使用“扶貧開發(fā)”這一概念，意在通過扶持、扶助、扶建方式，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，改善貧困地區(qū)和貧困人口生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口生計能力和收入水平。若從政策內(nèi)容和屬性的演變軌跡看，中國農(nóng)村的“扶貧開發(fā)”是否也蘊含了貧困程度的減輕、貧困人口的減少、根除貧困和消滅貧困的基本邏輯?是否也是一個漸進式的演化過程，具有顯著的階段性特征?

中國政府始終把促進發(fā)展、消除貧困作為國家發(fā)展的重要目標，自上世紀80年代以來在全國范圍內(nèi)有計劃、有組織、大規(guī)模開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，先后制定并實施《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，動員社會一切可能力量，促進農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展、幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富。因此，自“八七扶貧攻堅計劃”以來的農(nóng)村扶貧開發(fā)制度變遷才受到關注。一部分研究以各種依據(jù)將扶貧開發(fā)區(qū)分為救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧，小規(guī)模區(qū)域扶貧、大規(guī)模區(qū)域扶貧，增長性減貧、專項性扶貧，社會救助式扶貧和社會保護式扶貧［2-4］等。但是，對一部分階段性特征的概括，并未涉及扶貧開發(fā)制度的本義內(nèi)容及其內(nèi)涵，因而可能有一定局限性。如何根據(jù)扶貧制度本義內(nèi)容和工作重心，合理劃分不同發(fā)展階段、歸結階段性特征?而且，建國初期至改革開放前這長達30年的減貧經(jīng)歷被忽視，或單獨作為一個階段，究竟合理與否?2011年以來，新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)制度變革的邏輯及其背后涵義，以及對貴州今后深入推進扶貧開發(fā)政策與實踐的導向作用，還待進一步深入探討。為此，本文首先梳理建國60多年以來中國農(nóng)村扶貧開發(fā)制度變遷歷程，進一步探究新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本內(nèi)涵及要求，為指導貴州深入推進扶貧開發(fā)、同步實現(xiàn)全面小康社會提供基礎支撐。

2 中國農(nóng)村扶貧開發(fā)制度變遷的軌跡:基于歷史的演繹與歸納

縱觀新中國成立65年來的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，自初始注重經(jīng)濟增長性減貧，經(jīng)由專項性扶貧到綜合性扶貧，再到當今注重經(jīng)濟與社會、環(huán)境與生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，其演變進程具有顯著的階段性特征。

2.1 1949-1985年:以制度變革減緩農(nóng)村貧困程度

新中國成立初期，歷經(jīng)長期戰(zhàn)爭對經(jīng)濟社會的嚴重破壞，全國人民處于大面積深度極端貧困當中。新中國在“一窮二白”的基礎上開始經(jīng)濟恢復和重建工作，一方面積極調(diào)整生產(chǎn)關系，重新配置生產(chǎn)要素，促進國民經(jīng)濟增長。如，1950年頒布《土地改革法》廢除地主階級封建剝削的土地所有制，把土地分給廣大貧困農(nóng)民，使大量貧困的農(nóng)民擁有賴以生存的生產(chǎn)資料，并建立土地國家所有制和集體所有制，充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，為增加農(nóng)產(chǎn)品供給、減緩農(nóng)村貧困奠定了制度基礎。實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，吸納數(shù)以億計的貧困農(nóng)民到城市進行工業(yè)建設，成為產(chǎn)業(yè)工人，提高其生活水平;同時向農(nóng)村提供相對廉價(相對于新中國成立前)的工業(yè)品，以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。與此同時，中央通過安排專項資金對農(nóng)村特殊困難人口和受災群眾進行救濟，以保障特別貧困群體的基本生計需要。但是，由于農(nóng)產(chǎn)品國家定價、統(tǒng)購統(tǒng)銷、“平均主義”等制度安排，嚴重影響農(nóng)民積極性，束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩、貧困問題仍然突出。期間盡管農(nóng)村貧困程度有所減輕，但全國農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活條件仍處在較低水平。1978年，全國農(nóng)民人均純收入僅134元，恩格爾系數(shù)高達67.7%，屬于絕對貧困狀態(tài);按人均年純收入低于100元的貧困標準，農(nóng)村貧困人口達2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%。

1978年發(fā)軔于農(nóng)村的改革取得顯著成效，中央政府逐步推進農(nóng)村經(jīng)濟制度改革，調(diào)整長期不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度安排，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以此減緩農(nóng)村貧困。特別是實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改變過去“土地集體統(tǒng)一經(jīng)營、收益集體統(tǒng)一分配”，吃“大鍋飯”、搞“平均主義”，實行“交足國家的、留足集體的、余下都是自己的”分配方式變革，極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。同時，國家開始逐步調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價格政策。如，1979年提高糧食統(tǒng)購價格和超購加價幅度，1980年和1981年再度提高統(tǒng)購價格;1985年對稻谷、小麥、玉米和大豆改革為合同定購，三成按統(tǒng)購價格、七成按超購價格;定購外的品種實施市場價格，此舉進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性［5］。一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的改革與調(diào)整，極大地解放了生產(chǎn)力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，使得一些原本“吃糧靠返銷、生產(chǎn)靠貸款、生活靠救濟”的邊遠山區(qū)和貧困地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅提升，緩解糧食供給不足問題;農(nóng)村經(jīng)濟也獲得顯著發(fā)展。期間，國家對一些革命老區(qū)、偏遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)，長期生活貧困的群體，減輕各種負擔，予以財政、物資和技術上扶持。如，對最困難的地區(qū)減免5年農(nóng)業(yè)稅，由國家、地方、群眾共同出資修通貧困地區(qū)通鄉(xiāng)道路，對少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)行貿(mào)易優(yōu)惠政策。但有限的“輸血式”扶貧資金，未能有效用于因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)，而是分散使用、甚至被挪用，或是單純用于救濟，因而扶貧效果受到影響。截至1985年，我國農(nóng)民人均純收入僅398元，較1978年增長198%，恩格爾系數(shù)下降到57.8%，但總體仍處低位水平;農(nóng)村貧困人口(當年貧困標準為農(nóng)民年人均純收入低于206元)大幅減少到1.25億人，貧困發(fā)生率下降到14.8%。

縱觀這30多年(1949-1985年)減貧行動的制度邏輯，核心在于通過全面的、綜合性的制度變革調(diào)整社會生產(chǎn)關系，調(diào)動社會各方面特別是貧困農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟，促進國民經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟增長緩解全社會的貧困問題;重點在于更大范圍減輕或緩和全社會貧困的程度(即“Poverty Alleviation”)，而不是注重減少貧困人口或者根除貧困;著眼點在全國層面，尚未集中在農(nóng)村貧困地區(qū)。

2.2 1986-2000年:以專項性扶貧措施減少貧困人口

1986年，國務院成立“國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”(1993年更名為“國務院扶貧開發(fā)領導小組”)，設立領導小組辦公室，作為扶貧開發(fā)的辦事機構，有關省區(qū)也建立扶貧開發(fā)機構，全國開始有組織、有計劃、大規(guī)模實施開發(fā)式扶貧，奠定了沿用至今的中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的組織基礎。進一步分析，這一階段中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的制度特征有:

第一，解決貧困人口的溫飽問題是這一階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的核心目標。這在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃(1986-1990年)》已經(jīng)明確指出。盡管1990年國務院對《關于90年代進一步加強扶貧開發(fā)工作的請示》的批轉，提出“從1991年開始，全國貧困地區(qū)要在解決大多數(shù)群眾溫飽問題的基礎上，轉入以脫貧致富為主要目標的經(jīng)濟開發(fā)新階段”;但1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》進一步提出“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并明確2010年農(nóng)村貧困人口溫飽的“標準”，如絕大多數(shù)貧困戶年人均純收入達500元以上(1990年不變價格)，創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎條件，減少返貧人口等。其清晰地表明，截至2000年，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)都是圍繞解決貧困人口溫飽問題而展開。

第二，以國定貧困縣(即國家級貧困縣或扶貧開發(fā)工作重點縣)為瞄準對象。1986年，為有針對性減少貧困，國家確定首批311個國定貧困縣(以縣為單位，人均年純收入低于150元)，并予以財政資金投入、銀行貼息貸款等支持其發(fā)展。1994年國家重新調(diào)整國定貧困縣標準，1992年人均年純收入低于400元的縣全部納入國定貧困縣扶持范圍;超過700元的原國定貧困縣全部退出扶持范圍，由此形成592個重點扶持的貧困縣。政府將扶貧資源集中投向國定貧困縣，國定貧困縣已成為扶貧開發(fā)工作重心。

第三，以開發(fā)式扶貧、開放式扶貧為基本手段。逐步改變救濟式扶貧方式，推進開發(fā)式扶貧、開放式扶貧，鼓勵自力更生、艱苦奮斗，在國家扶持下，開發(fā)和利用貧困地區(qū)資源，發(fā)展商品生產(chǎn)和地區(qū)經(jīng)濟，增強貧困人口自身發(fā)展生產(chǎn)和脫貧致富的能力。如，發(fā)展有助于直接解決溫飽問題的種養(yǎng)業(yè)、相關加工業(yè)和運銷業(yè);發(fā)展能夠發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢和解決貧困人口就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動密集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);組織貧困地區(qū)剩余勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉移和勞務輸出;采用以工代賑的方式修筑道路、疏通河道、植樹造林;對貧困地區(qū)貧困戶、扶貧經(jīng)濟體等給予信貸優(yōu)惠、財稅優(yōu)惠和經(jīng)濟開發(fā)優(yōu)惠政策，等。

“八七扶貧攻堅計劃”實施期滿后，2000年我國農(nóng)民人均純收入提高到2 253元，已是1985年的5.7倍，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)下降到50%以下;按絕對貧困標準(農(nóng)民年人均純收入低于625元)，農(nóng)村貧困人口減少到3 209萬人，減少約5 000萬人;按低收入標準(農(nóng)民年人均純收入低于865元)，農(nóng)村貧困人口約9 422萬人，除部分特困地區(qū)和特殊人群，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本解決。

與上一階段顯著不同的是，1986-2000年的扶貧行動，開始在政府專門扶貧開發(fā)機構的領導下，以貧困地區(qū)、貧困縣為重心，以開發(fā)式扶貧、開放式扶貧為手段，依靠專項性扶貧政策措施(如貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、勞務輸出、以工代賑等)，有計劃、有步驟集中解決貧困地區(qū)和貧困人口的溫飽問題，已逐步重視到貧困人口的減少(即“Poverty Reduction”)。

2.3 2001-2010年:以綜合性發(fā)展措施減少貧困人口

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》的實施，標志著中國農(nóng)村扶貧開發(fā)開始進入綜合扶貧階段。首先，從扶貧開發(fā)目標看，已不在局限于解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題;改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化落后的狀況，都開始納入扶貧開發(fā)的目標內(nèi)容，最終為“達到小康水平”創(chuàng)造條件。即目標定位更高、涉及范圍更廣。其次，從基本方針看，在堅持開發(fā)式扶貧的基礎上，增加了綜合開發(fā)、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容，既要加強水利、交通、電力和通信基礎設施建設，又要加快科技、教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)發(fā)展;既要開發(fā)當?shù)刭Y源、促進經(jīng)濟發(fā)展，又要注重資源保護、生態(tài)建設和人口控制，實現(xiàn)資源、人口和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。即要求更高、范疇更加綜合。再次，從扶貧開發(fā)對象看，將扶貧開發(fā)重點集中到中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)，既要解決尚未解決溫飽的特困群體的溫飽問題，又要解決初步解決溫飽的貧困人口持續(xù)增收問題。盡管扶貧開發(fā)的范圍有所縮小，但實施難度更大。最后，從扶貧開發(fā)內(nèi)容和途徑看，種養(yǎng)業(yè)依然是基礎，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是方向，改善生產(chǎn)生活條件是目標，科技扶貧、教育扶貧、勞務輸出和移民搬遷是基本途徑，黨政機關定點扶貧、沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶、扶貧開發(fā)國際交流與合作則是重要補充。特別是注重專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧全面推進，逐步構建“三位一體”的扶貧格局。

期間，中央政府采取一系列綜合性的政策措施:一是堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，實施強農(nóng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，如實行農(nóng)村稅費改革，僅取消農(nóng)業(yè)稅即每年減輕農(nóng)民負擔1250億元;實施糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼四項直接補貼，2010年達1345億元;同步加強農(nóng)業(yè)基礎設施、技術推廣服務體系、產(chǎn)業(yè)化建設，整個貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口因此受益。二是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并與扶貧開發(fā)相結合，推動貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，對基礎設施建設、退耕還林、資源開發(fā)等項目優(yōu)先在貧困地區(qū)布局。三是完善農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)村特殊困難群體實行五保供養(yǎng)和最低生活保障，至2010年底，農(nóng)村五保供養(yǎng)534萬戶556萬人，發(fā)放五保供養(yǎng)資金96.4億元，低保2 529萬戶5 214萬人，發(fā)放低保資金445億元［6］;對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實行全覆蓋，扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)戶的參加率達90%以上，有效遏制因病致貧、因病返貧;試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，2010年中央和地方財政補助227億元，幫助解決農(nóng)村老有所養(yǎng)問題;對貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育實行“兩免一補”政策(即免書本費和雜費，補助寄宿生生活費)。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》實施10年，貧困地區(qū)經(jīng)濟取得顯著發(fā)展，扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值由2002年的2843元大幅增加到2010年的11170元，農(nóng)民人均純收入由1305元增加到3273元;以低收入標準衡量，中國農(nóng)村貧困人口由2000年9422萬人(貧困標準為農(nóng)民年人均純收入低于865元)大幅下降到2010年1274萬人(貧困標準為農(nóng)民年人均純收入低于1274元)，減少達8000余萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降到2.8%，其中扶貧開發(fā)工作重點縣由2002年24.3%下降到2010年8.3%，可見減貧效果十分顯著。

縱觀這10年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的制度特征，不僅扶貧目標發(fā)生重要改變，由解決貧困人口溫飽問題轉變?yōu)槠平庳毨У貐^(qū)發(fā)展問題，進而為實現(xiàn)小康水平創(chuàng)造條件;而且政策范疇顯著擴大，較之專項性扶貧措施也更加全面、綜合，已涉及基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育，以及補貼措施、社會保障體系等內(nèi)容;究其內(nèi)涵，旨在通過綜合性的政策措施減少農(nóng)村貧困人口(即“Poverty Reduction”)、提升貧困人口的自我發(fā)展能力。

2.4 2011年至今:全面深入扶貧開發(fā)以根除貧困

2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》頒布實施，標志著中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進入全新階段。與之前的減貧扶貧行動相比，一是大幅提高農(nóng)村貧困標準。2011年，國家將農(nóng)民年人均純收入2300元(2010年不變價，2013年為2736元)確定為新貧困標準，較2010年1274元貧困標準提高80%，與國際上通用的發(fā)展中國家每人日均1.25美元收入的貧困標準基本持平。由此引起中國農(nóng)村貧困人口的大幅增加，按原貧困標準2010年農(nóng)村貧困人口僅2688萬人，按新貧困標準則達1.66億人。新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)將覆蓋1億多的低收入人口，顯然有助于全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。二是調(diào)整扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場。著力將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等11個集中連片特殊困難地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆3地州作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，對集中連片特殊困難地區(qū)全面實施扶貧攻堅。三是調(diào)整扶貧開發(fā)目標和方式。中央從扶貧開發(fā)全局和全面建成小康社會全局出發(fā)，提出新階段扶貧攻堅基本要求:加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距，不僅要“不愁吃、不愁穿”，還要保障義務教育、基本醫(yī)療和住房，同時要求更加注重解決經(jīng)濟發(fā)展方式，更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題。既要堅持開發(fā)式扶貧，還要將扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障有效銜接——把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困;把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。具體包括專項扶貧(易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進、扶貧試點、革命老區(qū)建設)、社會扶貧(發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開展科技扶貧、完善基礎設施、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務管理、完善社會保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設)和社會扶貧(加強定點扶貧、推動東西部扶貧協(xié)作、發(fā)揮部隊和武警部隊的作用、動員企業(yè)和社會參與扶貧)，努力構建三位一體大扶貧格局，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實現(xiàn)全國同步建成全面小康社會目標。

綜合而言，新階段中國農(nóng)村扶貧開發(fā)涉及面更廣、目標更高、內(nèi)涵更加豐富，關系到1.6億多農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)發(fā)展和生活質(zhì)量、14個連片特殊困難地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，更關系到中國同步實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標;已經(jīng)不再局限于扶貧開發(fā)，更加注重采取綜合性措施促進貧困地區(qū)發(fā)展;也不僅僅強調(diào)貧困人口的減少，更加注重破解農(nóng)村貧困的根源問題，以徹底消除貧困和根除貧困，意味著中國農(nóng)村扶貧開發(fā)已經(jīng)進入全新的Poverty Eradication(根除貧困)階段。

3 中國農(nóng)村扶貧開發(fā)制度變遷的現(xiàn)實涵義及對貴州的啟示

自建國以來60多年農(nóng)村扶貧開發(fā)的制度變遷軌跡，歷經(jīng)諸多重大轉型，對今后中國及貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)工作有著重要的政策含義和經(jīng)驗啟示。

第一，由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變，這是中國扶貧工作的重大改革。實踐已證明，救濟式扶貧對于緩解貧困人口一時的生活困難具有一定作用，但難以促進農(nóng)村貧困人口徹底擺脫貧困，而且容易形成“等、靠、要”的扶貧路徑依賴。開發(fā)式扶貧則明確要求在國家必要的幫助和支持下，動員貧困地區(qū)和貧困人口通過自己的努力和奮斗，開發(fā)和利用當?shù)刭Y源，進行開發(fā)性生產(chǎn)建設，逐步形成自我積累和自我發(fā)展能力，以改善生產(chǎn)生活條件，從根本上解決貧困的根源。對貴州貧困地區(qū)而言，必須摒棄等靠要的落后思維，堅定實施開發(fā)式扶貧、開放式扶貧，必須倚仗貧困地區(qū)和貧困人口的努力奮斗，發(fā)展產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟，實現(xiàn)脫貧致富、與全國同步建成全面小康社會。

第二，由專項扶貧向區(qū)域綜合發(fā)展轉變，這是新階段中國扶貧開發(fā)向深度和廣度進軍的重要舉措。上世紀80年代以來，以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進等專項性扶貧措施已成為當前扶貧開發(fā)的重要組成部分。如，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化;發(fā)展民族、文化和鄉(xiāng)村旅游，實施旅游扶貧，帶動貧困農(nóng)戶就業(yè)增收;組織貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)和外出務工。今后扶貧開發(fā)將逐步改變過去零散化、碎片化格局，轉向更加注重促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面發(fā)展，以區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展和扶貧開發(fā)的有效結合［7］。而且區(qū)域綜合發(fā)展已不僅局限于經(jīng)濟增長，還包括社會進步、生活質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境保護，特別是貧困地區(qū)社會保障體系完善，如農(nóng)村五保和低保、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障制度。同時，區(qū)域綜合發(fā)展也不局限于1個縣、1個市，而是從整個區(qū)域出發(fā)，針對區(qū)域內(nèi)所有地區(qū)和群體特別是農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口。這為今后一段時期貴州貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作指明了方向，即不應局限于一地一縣的扶貧開發(fā)，要統(tǒng)籌推進全省扶貧開發(fā)重點縣、連片特殊困難地區(qū)貧困縣乃至全部88個縣市的貧困治理、生態(tài)治理、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

第三，由解決溫飽向改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距等轉變。長期以來，解決貧困人口的溫飽問題是農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的首要任務。伴隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長和扶貧開發(fā)深入推進，貧困人口溫飽問題已基本解決;提高農(nóng)村貧困人口及貧困地區(qū)的發(fā)展能力，穩(wěn)定提高他們的收入水平，逐步提高基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度，縮小地區(qū)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距，就成為扶貧開發(fā)的重要目標［8］。對貴州而言，首先要提升貧困人口自我發(fā)展能力，需強調(diào)完善公共服務和金融服務體系，保障貧困人口能夠獲得有效的資源和信息;借助促進就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、科技、衛(wèi)生等專項扶貧措施，提高貧困人口的健康、教育等人力資本提升的基本機會。其次是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、地區(qū)發(fā)展差距。近年農(nóng)村居民仍顯著低于城鎮(zhèn)居民，特別是農(nóng)村貧困人口收入增長緩慢，重點和難點都在于提高農(nóng)村貧困人口收入、促進他們持續(xù)增收。同時地區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距日益突出，貧困地區(qū)特別是連片特殊困難地區(qū)較其他地區(qū)發(fā)展仍然滯后，低收入貧困人口發(fā)展較其他人口群體發(fā)展明顯遲緩。全面促進民族地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口收入持續(xù)增長和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和，成為今后貴州扶貧開發(fā)的重要使命。

第四，由政府主導扶貧向政府引導、全社會參與的大扶貧轉變。上世紀的50多年間，中國扶貧開發(fā)更多倚重政府的作用，社會救濟、專項扶貧等都是以政府主導為基本特征，如以工代賑以政府組織實施的基礎設施建設等公益性項目為主體，易地移民搬遷、整村都是以政府為核心力量的扶貧推進項目。自新世紀以來，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》強調(diào)全社會參與扶貧的重要性，明確提出實施諸如黨政機關定點扶貧、東西扶貧協(xié)作(即沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū))，以及動員社會各界(如工商聯(lián)、科研院所、大專院校、社會團體和群眾)幫助和參與貧困地區(qū)的發(fā)展和建設，引導非政府組織參與扶貧開發(fā)，由此形成了政府主導、部門協(xié)作、社會參與、國際支持的扶貧開發(fā)新機制。其中，政府是扶貧開發(fā)政策制定、制度安排和項目實施的主要推動者，在貧困地區(qū)基礎設施建設、公共服務體系和社會保障制度建設中應承擔主導作用，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進等方面應搭建平臺，營造公平的機會和良好的環(huán)境，發(fā)揮市場的導向作用，扶貧產(chǎn)業(yè)選擇以及扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定就業(yè)市場及促進就業(yè)增收，都應以市場為基礎，實現(xiàn)政府和市場雙導向、市場導向穩(wěn)步增強，這對貴州推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要。與此同時，新階段扶貧開發(fā)也實現(xiàn)從資金單向輸入向資金、技術、物資、培訓相結合輸入和配套服務轉變。

［1］廖赤眉.貧困與反貧困若干問題的探討［J］.廣西師范學院學報(哲學社會科學版)，2002(1):1-5.

［2］郭佩霞，鄧曉麗.中國貧困治理歷程、特征與路徑創(chuàng)新——基于制度變遷視角［J］.貴州社會科學，2014(3):108-113.

［3］汪三貴.在發(fā)展中戰(zhàn)略貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結與評價［J］.管理世界，2008(11):78-88.

［4］徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變［J］.中國社會科學，2007(3):40-53.

［5］宋洪遠.改革以來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟政策的演變［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2000:450-468.

［6］國務院新聞辦公室.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展［Z］.新華社.2001-11-16.

［7］游 俊，冷志明，丁建軍.中國連片特困地區(qū)發(fā)展報告(2013)［M］.北京:社會科學出版社，2013:323-340.

［8］華中師范大學，中國國際扶貧中心.中國反貧困發(fā)展報告(2012)［M］.武漢:華中科技大學出版社，2013:1-20.