(國家行政學(xué)院,北京 100089)

黨的十八大以來,黨中央以雷霆萬鈞之力,出重拳反腐肅貪,掀起了“老虎”“蒼蠅”一起打的狂飆巨浪。腐敗,蓋源于公共權(quán)力的不正當(dāng)使用。遏制和清除腐敗,從根本上說必須制約監(jiān)督權(quán)力。為此,習(xí)近平提出“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”[1]388。本文擬就如何治理權(quán)力,切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的問題,進行討論。

1　權(quán)力腐敗問題的診察

從當(dāng)前的情況看,我國的權(quán)力腐敗十分嚴(yán)重。有關(guān)統(tǒng)計表明,從2000年至2014年3月底,15年間共有367名廳局級以上官員發(fā)生權(quán)力腐敗案件。其中,擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有219人,占了60%左右,近八成在黨委核心部門工作；2014年1月至7月,涉及全國31個省市自治區(qū)的500余名官員,被中紀(jì)委先后點名通報,而在落馬官員中位高權(quán)重的“一把手”也居多[2]。那么,我國各級領(lǐng)導(dǎo)者手中的權(quán)力究竟發(fā)生了怎樣的問題呢?從深層次說,就是要尋找權(quán)力腐敗的根源,這主要在于:

其一,權(quán)力存在盲區(qū)的問題。我國現(xiàn)有各級領(lǐng)導(dǎo)者到底擁有哪些權(quán)力呢?我們試以黨政“一把手”為例,進行相關(guān)的診察分析。

對于黨政“一把手”的權(quán)力,我國已有黨章和黨的相關(guān)文件、憲法和相關(guān)的法律作出了規(guī)定。例如,對書記和黨委的權(quán)力規(guī)定是,從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來說,黨要“總攬全局,協(xié)調(diào)各方”,對整個國家和社會實行“總的領(lǐng)導(dǎo)”；從權(quán)力運行的方式方法來說,黨章規(guī)定,“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度”,“委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工,切實履行自己的職責(zé)”。這就是民主集中制的權(quán)力運行方式。對政府各行政首腦或行政主管的權(quán)力規(guī)定,從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來說,是要“加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施”,加強“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”；從權(quán)力運行的方式方法來說,憲法規(guī)定,“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”,同時強調(diào)負責(zé)制,“國務(wù)院實行總理負責(zé)制”,“各部、各委員會實行部長、主任負責(zé)制”,“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責(zé)制”。從這樣的制度設(shè)計來看,我國對黨政部門以及黨政“一把手”的權(quán)力,可以說在其“權(quán)重”“權(quán)值”“權(quán)規(guī)”“權(quán)界”等方面,都有了一個相應(yīng)的規(guī)定。

但是,從上述規(guī)定可知,它們也只是一些原則性的、大致的規(guī)定,這就造成了當(dāng)前我國“一把手”權(quán)力事實上存在著模糊地帶,容易產(chǎn)生真空、盲區(qū)。黨章和憲法所作的原則說明,不可能具體明細,這就需要在黨章之下的黨內(nèi)其他規(guī)則規(guī)制中和在憲法之下的其他法律條例中,作出更為具體的規(guī)定。坦率地說,在這些方面目前還比較缺乏,做得很不夠。

其二,權(quán)力過分集中的問題。權(quán)力需要集中統(tǒng)一,才能發(fā)揮治國理政的應(yīng)有效用。但是,過猶不及,目前我國的現(xiàn)實情況,一如既往,仍是權(quán)力過分集中。

1978年黨的十一屆三中全會決定實行改革開放后,鄧小平就提出,我國政治體制的總病根是權(quán)力“過分集中”,由此造成了社會主義的根本弊端和很多奇怪現(xiàn)象。其中就有“一把手”的權(quán)力在我國黨政部門中實際上成了“一霸手”,形成“決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆”的權(quán)力壟斷。權(quán)力過分集中,造成對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各方面治理的嚴(yán)重危害:第一,官僚主義、高高在上,拍腦袋、瞎指揮,最終很可能出現(xiàn)顛覆性、毀滅性的失誤；第二,官大的說了算,有權(quán)就有真理,壓抑、窒息了社會的生機活力；第三,濫用權(quán)力,貪污受賄,腐敗泛濫,因為權(quán)力過分集中就會產(chǎn)生絕對權(quán)力,而絕對權(quán)力就會導(dǎo)致絕對腐敗。

權(quán)力過分集中的問題,究其實質(zhì)是一個體制性的問題。它來自于世界上第一個社會主義國家形成的蘇聯(lián)模式,或者說斯大林模式。蘇聯(lián)模式的社會主義具有三大特征:經(jīng)濟方面實行計劃經(jīng)濟,產(chǎn)供銷、人財物都管得死死的；政治方面實行黨政不分、以黨代政,強調(diào)“一元化”領(lǐng)導(dǎo),實際上就是黨委領(lǐng)導(dǎo),黨委領(lǐng)導(dǎo)實際上變成書記領(lǐng)導(dǎo),又搞了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；文化方面實行輿論一律,假、大、空盛行,千人一面,萬口一調(diào)。以上這些特征聚焦到一點,就是權(quán)力過分集中。

我國政治領(lǐng)域權(quán)力過大和過于集中的情況,就與我們過去長期受到極左思想的侵蝕、沿襲斯大林模式的做法分不開。它造成對領(lǐng)袖的崇拜、迷信,領(lǐng)袖一句話頂一萬句,乾綱獨斷,大家不能持有異議、不能反對,領(lǐng)袖的權(quán)力也不受任何制約。最高領(lǐng)袖是這樣,上行下效,下面各級的領(lǐng)導(dǎo)者也成了大大小小的領(lǐng)袖式人物,也可以說一不二。這樣一來,歷史唯物論就被歷史唯心論所代替,黨的民主集中制和憲法的規(guī)定就被徹底破壞了。中國共產(chǎn)黨在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時就深刻地指出,發(fā)生“文化大革命”的根本原因,就在于搞了家長制、一言堂、權(quán)力專斷,民主集中制不管用了。

權(quán)力過分集中的具體表現(xiàn),在于把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不適當(dāng)?shù)丶陬I(lǐng)導(dǎo)者一身。對權(quán)力作總體的分析,若從橫向的方面進行劃分,可以分為“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三個權(quán)力環(huán)節(jié)。科學(xué)的權(quán)力配置,絕不可把“三權(quán)”集于某一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和某一個領(lǐng)導(dǎo)自身,而一定要“三權(quán)”分離。把“三權(quán)”集于“一把手”一身,正是現(xiàn)存權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本弊端。比方說,辦一個運動會,如果某一組織或某些人既當(dāng)“組織員”——制定游戲規(guī)則、擁有決策權(quán),又當(dāng)“運動員”——親自參與比賽、擁有執(zhí)行權(quán),還當(dāng)“裁判員”——可以對是否違規(guī)進行裁決判定、擁有監(jiān)督權(quán),那就沒有其他人敢來參加比賽了,因為哪怕別人成績再好,也會被判為犯規(guī)而罰下場去,冠軍總能歸于他們自己[3]。因此,要革除權(quán)力過分集中且不受制約監(jiān)督的弊端,惟有對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行科學(xué)重構(gòu)。

其三,權(quán)比法大、官比法大的問題。“權(quán)比法大、官比法大”的觀念源于中國兩千多年的封建歷史。封建意識形態(tài)崇尚“萬般皆下品,唯有讀書高”,而讀書就是為了能夠做官掌權(quán),以便高居于民眾、社會之上,也包括高居于法律之上。由于受到封建思想的侵蝕影響,時至今日,我們的一些干部仍然法治意識薄弱,存在著“權(quán)比法大、官比法大”的觀念。由于身居高位、手握重權(quán),工作中習(xí)慣于把法律拋在一邊,喜歡自己說了算,正如黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)所指出的,“一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強”,“知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[4]。毫無疑義,不解決權(quán)比法大的問題,權(quán)力就會無法無天,橫行無忌。應(yīng)該樹立憲法法律的權(quán)威,樹立法比權(quán)大的觀念,對此,《決定》強調(diào),“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力”[4]。必須堅決掃除權(quán)比法大、官比法大的流毒遺禍。

2　以民主集中制治理權(quán)力

解決黨政權(quán)力過分集中的問題,必須依靠制度,走制度化、法治化的道路。民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度,也是國家的根本組織原則、法律制度。治理權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,歸根到底,必須把民主集中制堅持好、完善好。民主集中制是關(guān)住權(quán)力最強、最嚴(yán)、最好的制度籠子。2015年1月12日,習(xí)近平在同中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談時強調(diào)指出,縣委書記“要帶頭執(zhí)行民主集中制,按照程序進行決策,做到總攬不包攬、分工不分家、放手不撒手。要注意聽取班子成員意見,帶頭增進和維護縣委班子團結(jié)”[5]。這就為運用民主集中制治理權(quán)力,澄清權(quán)力盲區(qū),防止權(quán)力過分集中,肅清權(quán)比法大的錯誤觀念,克服權(quán)力腐敗,正確行使權(quán)力,依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán),發(fā)揮民主集中制作為關(guān)住權(quán)力的強大而有效的籠子的作用,指明了根本的途徑。

當(dāng)前,民主集中制對治理權(quán)力的作用發(fā)揮不夠,涉及對民主集中制這個根本的組織原則和組織制度在理論上沒有理解好、在實踐中沒有執(zhí)行好的問題。當(dāng)然,我們也還需要不斷發(fā)展和完善民主集中制的原則和制度規(guī)定。概括起來,運用民主集中制治理權(quán)力必須解決兩個關(guān)鍵問題,一是民主集中制的原則沒有被正確理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問題；二是民主集中制作為制度,其本身確實也還存在著一些缺陷,需要加以改進和完善的問題。

先看關(guān)于民主集中制的原則沒有被正確理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問題。民主集中制的定義是,民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。民主集中制在權(quán)力運行方面,為了貫徹民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合,必須實行兩條重要的工作原則:一是集體領(lǐng)導(dǎo),二是分工負責(zé)。實行集體領(lǐng)導(dǎo),就是說凡屬于重大問題必須集體討論、研究、決定,這是決策權(quán)的問題。決策權(quán)不能歸于某個人,書記和委員是平等的,作決策進行表決時一人一票,必須實行少數(shù)服從多數(shù),這就防止了個人或少數(shù)人拍板。實行分工負責(zé),就是說經(jīng)過決策定了要做的事情后,要有專人去承擔(dān)、負責(zé),這是執(zhí)行權(quán)。與決策權(quán)不同的是,執(zhí)行權(quán)可以歸于個人,而且應(yīng)該歸于個人。列寧曾經(jīng)指出,民主集中制是一個好制度,但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負責(zé),那就會成為最壞的制度,出現(xiàn)最糟糕的情況。因此應(yīng)要求,在執(zhí)行過程中出問題了,任務(wù)沒有完成,某個人作為總負責(zé)人,要負起全部的責(zé)任。

那么,現(xiàn)在的問題出在哪里呢?主要就出在對民主集中制的這兩條工作原則,不能正確地理解和執(zhí)行。首先,該集體決策的時候,沒有具體討論、研究,一個人或一兩個人可以隨意拍板定案,集體領(lǐng)導(dǎo)淪為一個人或少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)。為此,十八屆四中全會《決定》指出,“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”,“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制,未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的,不得提交討論”[4]。強調(diào)了民主集中制的鐵律,只有經(jīng)集體討論,才能對重大問題作出決策。

其次,在分工負責(zé)的時候,沒有給分工負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者以真正的職權(quán),權(quán)力還是牢牢地攥在“一把手”的手中?，F(xiàn)在,各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和成員雖然也有一定的分工,每個領(lǐng)導(dǎo)成員也有分管的一塊,但可以說都沒有真正的實權(quán),最終還要請示“一把手”,實際上這個分工不過是名義上的。可是,到了出問題的時候,因為是你分管的,又要讓你負責(zé)任,對你進行問責(zé),所以,副職普遍感到很憋屈,實際上是為“一把手”而代責(zé)受過。那么,現(xiàn)在為什么會產(chǎn)生“一把手”不被問責(zé),而由副職代責(zé)的悖謬情況呢?只能說明在我們現(xiàn)有的這個權(quán)力體制下,一些地方的“一把手”太過于強勢了,本來是他的責(zé)任,但他可以找到“替罪羊”,讓別人為他“背黑鍋”。對此,十八屆四中全會《決定》指出,要“全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制,嚴(yán)格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機制”[4]。真正執(zhí)行民主集中制,就必須分清誰是行使執(zhí)行權(quán)的負責(zé)人,出了問題,就要把責(zé)任落實到真正負責(zé)人的頭上。

再看民主集中制還有不完善的問題。這個不完善在于,民主集中制關(guān)于權(quán)力運行的工作原則,只涵蓋了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。那么,還有監(jiān)督權(quán)呢?目前確實沒有這方面的原則規(guī)定,應(yīng)該說這是一個很大的漏洞。須知,決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都需要受到嚴(yán)密監(jiān)督,如果沒有監(jiān)督,就會變形走樣?，F(xiàn)在,恰恰缺了這么重要的一個原則。民主集中制作為根本的組織原則和組織制度,必須補上監(jiān)督權(quán)方面的原則規(guī)定。只要是決策了、執(zhí)行了,都必須受到有效的制約監(jiān)督。民主集中制既然講了要分工負責(zé)、要講責(zé)任,就要對責(zé)任進行問責(zé)、追責(zé)。因此,民主集中制的工作原則,不應(yīng)只限于現(xiàn)有的兩條,還必須加上第三條即監(jiān)督問責(zé)的原則[3]。

關(guān)于對決策權(quán)的制約監(jiān)督,十八屆四中全會《決定》在論述“健全依法決策機制”時指出,“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制,對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”[4]。這實際上已經(jīng)肯定了在貫徹民主集中制、行使決策權(quán)時,必須同時包含監(jiān)督問責(zé)的原則規(guī)定。

關(guān)于對執(zhí)行權(quán)的制約監(jiān)督,十八屆四中全會《決定》指出,“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,增強監(jiān)督合力和實效”,“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán),定期輪崗,強化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督,改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督,建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責(zé)機制,健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序”[4]。這更明確地強調(diào)了,在貫徹民主集中制、行使執(zhí)行權(quán)過程中一旦出現(xiàn)問題,必須有問責(zé)、追責(zé)的原則跟進,而且規(guī)定了具體的五種問責(zé)方式。

3　切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上的講話中明確指出:“認真執(zhí)行民主集中制,健全施政行為公開制度,保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私?！盵1]388習(xí)近平的論述,為運用民主集中制治理權(quán)力,指明了正確的路徑,給出了對癥下藥的方子。治理權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,應(yīng)采取下述三個措施。

一是進行分權(quán)治理。如前所述,權(quán)力結(jié)構(gòu)是由“三權(quán)”即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中已提出,要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”[6]。這就是說,決策權(quán)這一塊要做到科學(xué)決策,就要求實行集體領(lǐng)導(dǎo)；執(zhí)行權(quán)這一塊要做到堅決執(zhí)行,就必須落實分工負責(zé)；監(jiān)督權(quán)這一塊要做到監(jiān)督問責(zé),就必須保證監(jiān)督權(quán)的獨立性。我們要對權(quán)力進行分權(quán),再不能由領(lǐng)導(dǎo)者個人掌管決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。分權(quán)的結(jié)果,就是明確領(lǐng)導(dǎo)者究竟享有怎樣的權(quán)力才是合適的權(quán)力。

首先,領(lǐng)導(dǎo)者特別是“一把手”擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動及工作,最重要的就是對國內(nèi)外重大問題和黨政重大事務(wù)包括重大人事安排作出決策。在實施這些重大決策的過程中,必須充分發(fā)揚民主,廣泛征求意見。決策是否可行,要采取會議表決的形式,達到過半數(shù)或三分之二的才能獲得通過。顯而易見,作為黨政各級組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”,在集體領(lǐng)導(dǎo)制度下,必須擁有參與決策的權(quán)力。而且,“一把手”在決策過程中還要發(fā)揮重要的作用,這就是要善于集中大家的好主意、好看法,或者自身能夠提出好主意、好想法并引導(dǎo)大家形成新見解、新共識。當(dāng)然,“一把手”所擁有的這樣的決策參與權(quán),不是權(quán)力的壟斷權(quán)。

其次,領(lǐng)導(dǎo)者擁有專屬執(zhí)行權(quán)。在各級黨的委員會集體分工、個人負責(zé)的情況下,以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下,領(lǐng)導(dǎo)者具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán),即首長負責(zé)制的辦事權(quán)力。需要強調(diào)指出的是,首長負責(zé)制的辦事權(quán)力,僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力,具體地說,即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過程中所負有的一定的用事權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)、處罰權(quán)等等。這樣的執(zhí)行權(quán)是專屬的,必須是有職有權(quán)、實實在在、能夠令行禁止的權(quán)力。當(dāng)然,領(lǐng)導(dǎo)者在行使這樣的專屬執(zhí)行權(quán)時,必須遵守和符合黨規(guī)國法。

最后,領(lǐng)導(dǎo)者也享有紀(jì)律監(jiān)督權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)者所擁有的監(jiān)督權(quán),就是對班子其他成員和黨內(nèi)其他人員在違紀(jì)違規(guī)違法方面的監(jiān)督權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)者中的“一把手”同樣享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定所賦予的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán),以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護權(quán)、保留意見權(quán)等等。當(dāng)然,這樣的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)不一樣,并不是唯一專屬于他的,他自身也要受到來自他人的監(jiān)督和專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督[3]。

二是進行限權(quán)治理。對權(quán)力的限權(quán),針對的是主要領(lǐng)導(dǎo)干部主管的權(quán)力,也就是分工管轄的實權(quán)、執(zhí)行權(quán)。過去,主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力太多、太大,諸如干部人事、財政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、外資引進、工程項目等等,無不經(jīng)由“一把手”。主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力過大,這就有必要進行限權(quán)。最近,全國已有不少地方紛紛出臺了條例規(guī)定,對主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力進行限權(quán)。比如媒體報道的,山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財務(wù)、工程項目等；安徽省還要求“一把手”實行“末位表態(tài)制”,也就是作決定時最后表態(tài)；國家海洋局要求各級領(lǐng)導(dǎo)班子要明確分工、保持制衡。又如,北京市西城區(qū)黨委常委的權(quán)力一共是116項,其中作為黨委“一把手”的區(qū)委書記有15項,作為行政首長的區(qū)長有19項[7]。而在過去,這樣的黨政“一把手”究竟手握多少權(quán)力,是講不清道不明的。

對主要領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力進行限權(quán)治理,還要做到使權(quán)力公開透明。仍以北京市西城區(qū)為例,該區(qū)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章,全面理清各類行政權(quán)力,制定了權(quán)力清單和權(quán)力運行流程,將區(qū)政府68個職能部門、街道辦事處的9大類6 636項“行政權(quán)力清單”一一公開,同時張榜公布了2 128張“行政權(quán)力運行流程圖”,說明了行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、投訴舉報途徑和方式等[7]。通過這樣的公開,就讓群眾知道政府手中究竟有多少權(quán)力,政府部門什么事可以做、什么事不可以做。類似北京市西城區(qū)這樣的做法,全國不少地方都在實行,既曬出了“權(quán)力清單”,也曬出了“權(quán)力流程”。這樣,群眾如果在辦事過程中遇有不明事項,就可以“按圖索驥”、查詢了解,從而將有效規(guī)范權(quán)力的行使,防止出現(xiàn)權(quán)力不作為和越權(quán)行為。

三是進行控權(quán)治理。對領(lǐng)導(dǎo)者無法進行有效權(quán)力制約監(jiān)督的情況,可歸納為四個“不管”:上級管不到,同級不好管,下級不敢管,群眾管不了。四個“不管”,成為領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督難的主要原因。歷史和現(xiàn)實告訴我們,要對權(quán)力實行有效的制約,必須擺脫監(jiān)督過弱太軟的窘境。黨的十八大報告明確指出,“進一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”,“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”[8]。權(quán)力要依法獨立行使,權(quán)力對權(quán)力要能夠依法獨立地進行監(jiān)督制約,使領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力受到有效的管控。

為了對領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力進行有效的管控,應(yīng)著手實施以下四方面獨立的監(jiān)督:第一,各級黨的紀(jì)檢委由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生,向其負責(zé),作工作報告,接受同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)和上級紀(jì)律檢查委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)。并且,各級黨的紀(jì)檢委主要受上級紀(jì)檢委直接領(lǐng)導(dǎo)。第二,各省、市、縣監(jiān)察廳(局)和預(yù)防腐敗局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個由上至下的獨立機構(gòu),接受上一級直接領(lǐng)導(dǎo),財政撥款和人事任命也由上級決定。第三,各省、市、縣的反貪污賄賂局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個由上至下的獨立機構(gòu),接受上一級直接領(lǐng)導(dǎo)。第四,各省、市、縣的法院不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo),成為一個由上至下的獨立機構(gòu),各省、市、縣的法院接受上一級直接領(lǐng)導(dǎo)。財政撥款、人事任命都由上級領(lǐng)導(dǎo)和最高人民法院決定。只有取得了這些監(jiān)督的獨立性,才能保證對權(quán)力的制約監(jiān)督真正落實到位。

參考文獻:

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[4]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29.

[5]習(xí)近平同中央黨校縣委書記研修班學(xué)員座談強調(diào)做焦裕祿式的縣委書記心中有黨心中有民心中有責(zé)心中有戒[N].人民日報,2015-01-13.

[6]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16.

[7]金國坤.按圖“索權(quán)”:權(quán)力透明運行的北京試驗[J].決策,2013(Z1).

[8]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告(2012年11月8日)[N].人民日報,2012-11-18.