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我國警察行政補償問題探究

何文波，沈 峰，鄒文海

（上海公安高等專科學校， 上海 200137；上海市公安局普陀分局， 上海 200333）

摘 要：目前，我國警察行政補償制度還存在諸多不完善之處。其中，最為突出的問題集中表現(xiàn)在：補償原則不統(tǒng)一；補償范圍不明確；補償程序缺失以及救濟效果不佳。在社會生活中，由警察行政補償引起的糾紛逐漸增多，由警察行政補償導致的警民關系也日趨緊張，造成不良影響。因此，為了更好地完善我國的警察行政補償制度，就需要對目前我國警察行政補償問題作系統(tǒng)性研究和分析，為實現(xiàn)警察行政補償規(guī)范化、合理化提供理論支撐。

關鍵詞：警察；行政補償；制度

責任編輯：陳 匯

警察行政補償是行政補償?shù)囊环N，與行政補償相似，警察行政補償也是一個較為分散且不斷發(fā)展變化的概念。目前關于警察行政補償?shù)难芯糠浅１∪?，筆者在中國知網(wǎng)以“警察行政補償”為關鍵詞進行搜索，僅搜到一篇直接寫警察行政補償?shù)奈恼隆Ｒ罁?jù)學界對行政補償概念的研究成果，鑒于行政補償與警察行政補償?shù)年P系，警察行政補償同樣可以從兩方面來理解：第一是從狹義上來說，即警察行政補償是指警察機關對于公民因合法警察行為遭受的特別犧牲而給予的彌補；第二是從廣義上來說，即警察行政補償不僅包括因合法警察行為造成公民的特別犧牲而給予的補償，還包括公民為維護社會公共利益主動實施相關積極行為而受到特別犧牲的補償。

一、警察行政補償?shù)幕締栴}

狹義的警察行政補償，源于警察的合法權力行為，受害人遭受的特別犧牲即損害包括對財產(chǎn)權和人身權的損害且主要是財產(chǎn)損害。而公民為維護公共利益主動實施無因管理遭受損害的補償，源于公民的公務協(xié)助和見義勇為，所遭受的損害主要是人身權的損害，其補償義務應由各級人民政府承擔而非警察機關或歸于其他方面的補償。所以，本文所研究的警察行政補償是狹義上的警察行政補償。基于此，筆者將警察行政補償?shù)母拍疃x為：警察機關及其人民警察在依法履行警察職責、行使警察權的過程中，因合法行使警察權侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害，依法由國家給予補償?shù)姆芍贫取?/p>

在我國，警察行政補償?shù)谋举|(zhì)是“公民的財產(chǎn)權神圣不可侵犯”這一憲法原則在警察執(zhí)法活動中的具體體現(xiàn)。公民的財產(chǎn)權至高無上，憲法和法律不僅要保護公民的財產(chǎn)權不受非法行為的損害，同時也應當避免其受合法行為的損失。

二、警察行政補償制度存在的問題

（一）警察行政補償?shù)脑瓌t不明

雖然我國現(xiàn)行的法律體系中，有關于警察行政補償?shù)囊?guī)定，但是這些規(guī)定均分散于各個單行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及相關規(guī)范性文件之中，沒有統(tǒng)一的警察行政補償?shù)幕驹瓌t，且各單行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章之間的規(guī)定存在不同，使得警察行政補償制度難以做到“有法可依”，在執(zhí)行上出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象，這必然導致不公平的結果產(chǎn)生，催生不和諧的因素。歸根結底，出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是我國現(xiàn)行的《憲法》中沒有行政補償原則的規(guī)定，其他相關法律中也沒有警察行政補償原則的規(guī)定?，F(xiàn)行的《憲法》中，關于“補償”的內(nèi)容僅僅是第10條第3款中的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，此處的“補償”僅僅是行政補償種類中的一種，而且并沒有提到補償?shù)脑瓌t?！度嗣窬旆ā返?3條規(guī)定：“公安機關因偵查犯罪的需要，必要時，按照國家有關規(guī)定，可以優(yōu)先使用機關、團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物，用后應當及時歸還，并支付適當費用；造成損失的，應當賠償。”該法條也僅僅是規(guī)定了需要進行補償?shù)那樾?，但是對進行補償需遵守的原則并沒有進行規(guī)定。

（二）警察行政補償?shù)臉藴什灰?/p>

目前，有關我國警察行政補償?shù)姆梢?guī)定，分散于各個單行法律當中，沒有統(tǒng)一的補償原則，致使警察行政補償沒有統(tǒng)一的標準，在補償?shù)某潭壬线_不到統(tǒng)一和一致的效果。各地的警察機關之間，或者是同一警察機關的不同部門之間，對于同樣的或者相似的警察行政補償請求，做出的補償決定也各不相同，尤其表現(xiàn)在警察行政補償?shù)某潭壬厦?。當事人就同一個或者相似的情形，向不同的警察機關或者同一警察機關的不同部門提出補償請求，會得到不同的結果。比如，同一事件，A警察機關和B警察機關都具有警察行政補償?shù)墓茌牂?，兩機關做出的警察行政補償決定，會在補償?shù)姆秶?、補償?shù)臄?shù)額、補償?shù)钠谙薜榷鄠€方面出現(xiàn)不一樣的結果，且差距明顯，產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。雖然目前我國各個地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平有所不同，居民收入水平存在差距，警察行政補償做到絕對的平等不太現(xiàn)實，但是，應當考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展水平以及居民收入水平，制定相對公平的警察行政補償標準，使補償?shù)慕Y果能夠盡可能地彌補當事人由于警察權力的合法行使造成的損失，做到相對的公平，這也是我國憲法當中“法律面前人人平等”原則在警察行政補償制度中的具體體現(xiàn)。

（三）警察行政補償?shù)某绦蛉笔?/p>

我國關于警察行政補償?shù)囊?guī)定，分散于單行法律中，大多是用“適當補償”、“相應補償”等表述。但是，上述的“適當”、“相應”只是對補償?shù)膶嶓w方面進行了較為寬泛的規(guī)定，在補償?shù)某绦蚍矫?，則沒有規(guī)定。比如，行政相對人如果需要提起警察行政補償?shù)恼埱?，那么，關于“向哪個部門提起”、“何時提起”、“哪個部門有權做出警察行政補償?shù)臎Q定”、“多少時間期限內(nèi)做出決定”、“做出的決定如何執(zhí)行”、“由誰執(zhí)行”、“如何對警察行政補償進行監(jiān)督”等一系列問題，在現(xiàn)行的法律中沒有任何規(guī)定。對于一個完善的法律制度而言，程序和實體同樣重要，缺一不可。如果只對程序方面進行規(guī)定，不規(guī)定實體方面，那么該制度就形同虛設，無法將權利的保護落到實處；反之，如果只對實體方面進行規(guī)定，而沒有對程序方面進行規(guī)定，那么，再怎么完善的實體內(nèi)容也將因為程序的缺失而無法及時有效地實現(xiàn)。我國現(xiàn)行的警察行政補償制度，正是缺失了關于補償程序的相關規(guī)定，致使當事人的相關合法權益無法得到及時有效的保護，影響社會公平。

（四）警察行政補償?shù)姆绞诫S意

我國現(xiàn)行法律中對警察行政補償?shù)姆绞經(jīng)]有統(tǒng)一而明確的規(guī)定，致使不同地區(qū)的警察機關或者同一警察機關的不同部門，在進行警察行政補償?shù)臅r候，補償?shù)姆绞轿寤ò碎T，各不相同。我國主要的警察行政補償方式是支付補償金，這也是目前相對比較認可的警察行政補償方式。但是，除了支付補償金以外，其他的補償方式不盡相同，而且特別隨意。例如，某地的消防部門因撲滅火情的需要，在滅火過程中，強制拆除了火場建筑周圍的門面房和相關設施，對門面房的戶主和經(jīng)營戶造成了損失，使其無法繼續(xù)經(jīng)營或者出租盈利，失去經(jīng)濟來源，造成生活困難，對此，該消防部門應當按照警察行政補償?shù)脑瓌t及制度進行補償。然而，由于我國現(xiàn)行法律對于警察行政補償?shù)姆绞經(jīng)]有明確的規(guī)定，該補償主體可以選擇任意的方式進行補償：如果經(jīng)費充足或者得到相關的財政支持，就會采取發(fā)放補償金的方式進行補償；倘若經(jīng)費不足、財力有限，就會采取其他方式（如減免相應的管理費用、安排相關人員到警察機關的輔助崗位工作）進行補償。而且，采取何種方式進行補償，完全由警察機關一方?jīng)Q定，很少與當事人進行溝通，聽取當事人的意見、要求。上述隨意的補償方式，必然會使當事人的合法權益受到侵害，久而久之，會激化警民矛盾，造成社會問題，影響社會的和諧穩(wěn)定。

三、完善警察行政補償制度的建議

（一）警察行政補償制度的比較與借鑒

我國行政補償制度建立較晚，警察行政補償制度起步的時間更晚，而且制度的內(nèi)容不健全，存在諸多漏洞和不足，未能全面維護當事人的合法權益。目前，雖然世界上大多數(shù)國家也還沒有關于警察行政補償?shù)膶ｉT性法律，不過，相關的單行法律或者執(zhí)法實踐中的實例，對警察行政補償進行了規(guī)范。為此，我們可以借鑒其他國家和地區(qū)的警察行政補償制度，將我國現(xiàn)行的警察行政補償制度與之進行比較，并對我國的警察行政補償制度加以完善。

以具有“行政法母國”之稱的法國為例，大革命時期，在《人權宣言》中對私有財產(chǎn)的保護作了規(guī)定①私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，除非為合法認定的公共需要所必需，且予以公平的補償, 任何人的財產(chǎn)不得被剝奪。。雖然法國的法律沒有對行政補償做出具體的規(guī)定，但是在執(zhí)法實踐中，司法警察會根據(jù)《人權宣言》中的這一精神，對當事人進行補償，并將補償?shù)那闆r告知檢察官，檢察官在整個補償?shù)倪^程中，對補償?shù)膶嶓w和程序進行監(jiān)督，保證當事人的合法權益不受侵害。

再以進入緊急狀態(tài)最為頻繁的國家——日本為例，日本目前雖然沒有關于緊急狀態(tài)的完整法律，但是該國《災害救助法》以及《災害對策基本法》的有關規(guī)定，出于保護當事人合法權益的目的，對緊急情況下公權力，特別是警察權力的行使作了限制，同時，也明確規(guī)定由于應對緊急情況的需要而對當事人的合法權益造成侵害的，事后應當予以補償。

其他國家，例如美國、德國、英國以及俄羅斯等，都在其《緊急狀態(tài)法》中，對警察行政補償作了規(guī)定。雖說還沒有達到完善的程度，但上述國家的《緊急狀態(tài)法》都明確規(guī)定了當事人享有獲得補償救濟的權利，以及獲取補償?shù)耐緩?，比起我國現(xiàn)行的警察行政補償制度，可以說是相對健全的，值得我們借鑒。

國內(nèi)其他領域的行政補償與警察行政補償相類似，既無明確的原則，也無合理的標準和可行的程序，對此需要繼續(xù)加以完善和研究。

（二）完善警察行政補償制度的建議

完善警察行政補償制度，需要多管齊下，多措并舉。不僅涉及法律的構建問題，還應包括更新執(zhí)法理念、完善執(zhí)法程序以及建立監(jiān)督機制等。筆者建議從以下幾個方面對現(xiàn)有的警察行政補償制度進行完善：

1. 明確警察行政補償?shù)幕驹瓌t

有些專家學者非常精辟地概括了警察行政補償原則所具有的雙面性特征，即警察行政補償原則在平衡公共利益與個人利益矛盾之間所發(fā)揮的作用，既是行政主體（警察機關）對行政相對人的利益造成侵害的“合法”依據(jù)，也是有效制衡行政主體（警察機關）進一步擴大公權力侵害的有力武器，可以有效地保護行政相對人的合法權益。鑒于現(xiàn)行法律沒有對警察行政補償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定，應當通過修改《人民警察法》對“限制警察行政權的濫用，保護相對人合法權益不受侵害”的這一根本原則加以明確，同時出臺相關的規(guī)范性文件，設立警察行政補償具體實施的準則。

2. 完善警察行政補償?shù)姆秶?/p>

完善行政補償范圍的規(guī)定，不能缺少對相關問題的研究，即什么性質(zhì)的行政行為，在什么情況下造成什么樣的損失才會涉及賠償問題。首先，就行政行為的性質(zhì)而言，有的學者認為，其應是具體行政行為，而有的學者認為還應包括抽象行政行為，還有的學者認為，在某些情況下是可以包括抽象行政行為的。筆者贊同最后一種觀點，即行政補償?shù)脑蛐袨橐跃唧w行政行為為必要，以抽象行政行為為補充。其次，就造成的哪些損失才會涉及到行政補償，有的學者認為應限定為直接的財產(chǎn)損失，不應包括間接損失和精神損失。筆者認為，我國《國家賠償法》中的行政賠償范圍往往只針對直接的財產(chǎn)損失（或可以轉化為財產(chǎn)損失的人身侵害），而警察行政補償是基于合法的警察行為，并非基于違法的行為而導致被害人損失的彌補，因而警察行政補償?shù)姆秶鷳摮^賠償?shù)姆秶?。所以，警察行政補償?shù)姆秶鷳敂U大，在人身權和財產(chǎn)權的基礎上，將勞動權利、社會文化權利等有可能被合法警察行為侵犯的權利納入到警察行政補償?shù)姆秶小?/p>

結合我國的實際情況，除以上所論之外，完善警察行政補償范圍還需明確下列問題：

在現(xiàn)有的《人民警察法》以及相關法律的基礎上，對警察行政補償?shù)闹黧w范圍進行明確規(guī)定。值得注意的是，現(xiàn)在各地的公安機關所聘用的輔警、協(xié)警，以及其他在公安機關工作的文職人員（非正式公務員編制），該類工作人員無獨立執(zhí)法權，與公安機關所委托的單位一樣，他們所做出的輔助執(zhí)法行為，可以視為得到了所屬公安機關的委托，因此，由該類工作人員做出的受托行為引起的行政補償，應該歸入警察行政補償范圍。

同時，關于補償?shù)姆秶?，在現(xiàn)行的《人民警察法》以及相關法律中，增設相關章節(jié)，對警察行政補償?shù)姆秶凑招袨榉N類和造成損害的程度進行分類，對各種類型的補償范圍加以詳細規(guī)定，尤其是對損害程度盡可能予以量化，使其在執(zhí)行過程中能夠減少爭議，避免矛盾。

3. 構建警察行政補償?shù)某绦?/p>

和其他法律一樣，警察行政補償?shù)某绦虿襟E和實體內(nèi)容同樣重要。為此，我們需要從以下四個方面對警察行政補償?shù)某绦蚣右悦鞔_：

第一，明確當事人提起警察行政補償?shù)姆沙绦?。當事人認為自己的合法權益受到公安機關及其人民警察執(zhí)法過程中的合法行為所造成的侵害時，可以依照《人民警察法》中的相關規(guī)定，向造成侵害的警察所屬機關請求行政補償。此處的“提起”應當是書面的，因為警察行政補償具有后置性，一般發(fā)生在造成侵害的行為發(fā)生之后，不存在緊急情況當事人具備提起書面請求的可能性。如果當事人因為客觀原因無法由本人提起書面請求，可以由當事人委托代理人代為提起。代理人可以是律師、當事人的近親屬、有關社會團體或者所在單位推薦的人。

第二，明確補償主體處理當事人所提起警察行政補償?shù)某绦?。公安機關的各所屬部門可在其內(nèi)部設立“警察行政補償辦公室”（以下簡稱“補償辦公室”），專職受理本部門警察行政補償事務，同時，由公安機關分管法制工作的負責人牽頭、以公安機關法制部門為主①公安機關的法制部門在警察法律的執(zhí)行方面具備專業(yè)性優(yōu)勢，所以，“警察行政補償裁決委員會”應當以公安機關法制部門為主，其他各警察機關派人員參與。、各個所屬部門和派出機構派員參與，組成 “警察行政補償委員會”（以下簡稱“補償委員會”），對各個“補償辦公室”提出的補償意見和補償方案進行研究，并做出予以補償或者不予補償?shù)臎Q定?！把a償辦公室”在決定受理當事人所提起的警察行政補償之后，應及時會同該補償請求中所涉及的公安機關所屬部門進行核實，查閱案卷記錄，詢問當事民警和相關人員，并展開調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結果以及相關規(guī)定，提出是否予以補償?shù)囊庖姾腿绾芜M行補償?shù)姆桨?，并將該補償意見和執(zhí)行方案報請公安機關的“補償委員會”批準，同時將補償意見和執(zhí)行方案反饋給當事的公安機關所屬部門。

第三，明確補償主體做出警察行政補償決定的程序。公安機關的“補償委員會”應當對各個“補償辦公室”的調(diào)查結果進行復核，并對其報送的補償意見和執(zhí)行方案進行審核，做出是否予以補償?shù)臎Q定。如果“補償委員會”認為各“補償辦公室”的調(diào)查結果存在問題，可以要求各“補償辦公室”重新進行調(diào)查，也可以直接對當事人提起的警察行政補償事項進行調(diào)查。

第四，明確警察行政補償主體內(nèi)部復議的程序。“補償委員會”做出予以警察行政補償或者不予補償?shù)臎Q定之后，如果當事的公安機關所屬部門的“補償辦公室”不服，或者認為決定欠妥的，應該根據(jù)相關的內(nèi)部復議程序進行復議。該內(nèi)部復議程序的設置，可以參照《刑事訴訟法》中公安機關對于人民檢察院做出的批捕或者不予批捕的決定存有異議時的復議情形②《中華人民共和國刑事訴訟法》（2012年3月14日修正）第90條規(guī)定：“公安機關對人民檢察院不批準逮捕的決定，認為有錯誤的時候，可以要求復議，但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。上級人民檢察院應當立即復核，做出是否變更的決定，通知下級人民檢察院和公安機關執(zhí)行?！薄．斒碌墓矙C關所屬部門的“補償辦公室”可以申請“補償委員會”進行內(nèi)部復議。如果“補償委員會”仍然維持之前做出的決定，當事公安機關所屬部門“補償辦公室”可以向上級公安機關的“補償委員會”提請復核。上級公安機關的“補償委員會”應當立即復核，做出確認或者撤銷是否變更該決定的裁定；上級公安機關的“補償委員會”也可以直接對當事人提起的警察行政補償事項進行調(diào)查，做出是否予以補償?shù)臎Q定，同時給出關于執(zhí)行方案的意見，通知下級公安機關的“補償委員會”執(zhí)行。

4. 明確警察行政補償?shù)臉藴?/p>

警察行政補償是以警察的合法行為為前提的，雖然行政主體在主觀上沒有過錯，但是其行為所導致的后果，即給當事人造成的損失在客觀上是一樣存在的。所以，對于警察行政補償?shù)臉藴?，可以參照行政賠償進行規(guī)定。

對生命健康權造成損害的，應當參照《國家賠償法》的標準補償當事人的醫(yī)療費、護理費、康復費、因誤工減少的收入等相關費用；對財物的正常使用造成影響的，應當對當事人在正常行使使用權的情況下能夠創(chuàng)造出的效益和價值進行評估，根據(jù)評估結果進行補償；對當事人其他權利造成損害的，應當根據(jù)當事人的實際情況和受損害的程度，結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，給予合理的補償。

5. 完善關于警察行政補償?shù)木葷贫?/p>

現(xiàn)行的救濟途徑雖然給予了當事人維護權益的機會，但在實踐中，存在因救濟途徑自身的問題致使當事人的合法權益并未得到有效的保障，從而引起糾紛。

為了切實保證當事人的合法權益不受侵害，制約警察權力的濫用，在現(xiàn)有救濟方式的基礎上，筆者建議在警察行政補償?shù)木葷捅O(jiān)督方面設立如下規(guī)定：若當事人對公安機關的“警察行政補償委員會”做出的行政補償決定不服或有異議，可以向同級人民政府或者上級公安機關申請行政復議。

同時，引入司法監(jiān)督機制，讓司法力量介入其中。同級人民檢察院應對警察機關的行政補償在實體和程序方面進行監(jiān)督，對違反相關法律、行政法規(guī)的行政補償決定，應當給出檢察建議，警察機關“警察行政補償委員會”收到檢察建議之后，應當及時予以撤銷或者更正決定，并將撤銷或者更正的結果反饋給做出檢察建議的人民檢察院。

此外，社會媒體也應對警察行政補償進行監(jiān)督，保證各個環(huán)節(jié)的公開透明?！瓣柟馐亲詈玫拇呋瘎保挥袑⒕煨姓a償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)顯露在社會的陽光之下，才能保證警察行政補償在實體和程序方面的公平、公正，才能促使警察行政補償制度不斷健全，朝著更加完善的方向發(fā)展。

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Research into Police’s Administrative Compensation Problems

He Wenbo, Shen Feng, Zou Wenhai

(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China; Putuo Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200333, China)

Abstract:At present, the police’s administrative compensation system in our country still has many imperfections, the most obvious problems of which are embodied in the followings: the nonuniversal compensation principle, unclear compensation scope, absence of compensation procedure and unsatisfactory relief effect. In the social life, the disputes arising from the police’s administrative compensation have gradually increased, which has led to the tense relationship between police and citizens and brought about harmful infl uence. Therefore, in order to improve the police’s administrative compensation system in our country, we need to study and analyze the problems systematically, which may provide theoretical assistance to the standardization and rationalization of the police’s administrative compensation system.

Key Words:Police; Administrative Compensation; System

作者簡介：何文波（1974—），男， 上海公安高等?？茖W校培訓四部主任；沈鋒（1966—），男，上海公安高等專科學校培訓四部第一教研室主任；鄒文海（1989—），男， 上海市公安局普陀分局宜川新村派出所民警。

收稿日期：2015-03-10

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.03.004

文章編號：1008-5750(2015)03-0026-(07)

文獻標識碼：A

中圖分類號：D915.3