趙德關

新《行政訴訟法》實施若干問題思考

趙德關

一、受案范圍

新《行政訴訟法》大大拓展了行政訴訟的受案范圍，將“具體行政行為”調整為“行政行為”，并明確法院可以對抽象行政行為進行附帶審查。在具體實施中，有三個問題值得重視：

（一）具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分

新法中雖然不再使用具體行政行為這一概念，行政事實行為、準行政行為由此都可以進行訴訟，但在具體制度安排上，具體行政行為與抽象行政行為的劃分仍然適用。因為具體行政行為原告可以直接告，法院可以直接審查；對抽象行政行為，原告不可以直接告，法院也只能附帶審查。所以具體與抽象的區(qū)分，直接關系到原告的訴權和法院的審查方式，無法回避。

但問題是具體與抽象行政行為很難區(qū)分?，F(xiàn)實之中，有大量行政行為難以界定是具體還是抽象，處于灰色地帶。如規(guī)劃部門依職權編制、調整部分規(guī)劃的行為，政府定價、調價行為，確定和調整最低工資標準的行為，單行線等交通管制措施等等，很難區(qū)分。新法之前，這個矛盾不突出，那是因為沒有附帶審查，抽象行政行為不受司法監(jiān)督，對這類模糊不清的，就可以直接以不屬于訴訟范圍予以回避。但現(xiàn)在抽象行政行為納入司法審查以后，法院就必須對一個特定行政行為的屬性作出界定，要么直接審查，要么附帶審查。這對行政機關和法院來講，都將是一個重大考驗。

（二）抽象性行政行為的審查

此處的抽象行政行為主要是行政規(guī)范性文件。這里還有一個重要問題，那就是附帶審查的程序公正。法院對行政規(guī)范性文件進行附帶審查，無論是全部審查，還是個別條款審查，真正的被告不是坐在法庭上的執(zhí)行機關，而是作為上級的制定機關。如果法院在附帶審查過程中，制定機關沒機會到庭發(fā)表意見，如何保障附帶審查的程序公正？如何保障審查結論的客觀、全面？新法中對于制定機關的意見發(fā)表權未作規(guī)定，需要今后在實踐中加以摸索。

與此相關的另一個問題是多種審查程序的銜接。對行政規(guī)范性文件，目前政府內部有備案審查程序。根據(jù)十八屆四中全會決定精神，人大今后也要對行政規(guī)范性文件進行審查。再加上法院的附帶審查。這三種審查之間究竟是什么關系？如果人大、政府對涉案行政規(guī)范性文件已經(jīng)有了審查結論，法院還需不需要再審查？同一個文件已經(jīng)被其他法院特別是上級法院審查過，受案法院還是否需要再審查？對國家部委制定的在全國范圍內實施的行政規(guī)范性文件，是不是全國各地各級法院都有權附帶審查？如何保障審查結論不互相打架？如何保障受案法院擺脫一案一地限制，避免“一葉障目、不見泰山”？如何處理好中央與地方事權劃分、行政與司法的合理分工問題？這些問題都需要在后續(xù)規(guī)則設計時認真加以考慮。

二、復議機關作共同被告

新法為防止復議變成“維持會”，強化對復議的監(jiān)督，其中一個重要舉措就是復議機關維持的也要當被告。實踐中，有一系列問題需要明確。

（一）復議維持改為駁回復議申請時，被告的認定問題

新法規(guī)定復議機關維持的，當共同被告。然而，《行政復議法》當前正在修訂中，其立法思路跟新《行政訴訟法》一樣，也要取消維持，改為駁回復議申請。沒有了維持，新法的規(guī)定如何落實，被告如何認定？復議機關是共同被告，還是單獨當被告？

（二）行政行為對外署名機關與批準機關不一致時，被告的認定問題

行政復議以批準機關為被申請人，而行政訴訟則以對外署名機關為被告。如果復議機關維持批準機關行為的，利害關系人又以對外署名機關為被告起訴，復議機關、批準機關是否都是被告?

（三）兩被告之間的地位與關系問題

行政復議是上下級之間的監(jiān)督，復議機關與原行政機關共同作被告的，兩被告在法庭上是何關系，是平等的當事人，還是上下級關系？這個問題主要體現(xiàn)在調解上，如果法院主持調解，原行政機關與原告達成調解意向，而復議機關不同意怎么辦？原行政機關與復議機關在法庭上，就同一事實或法律問題，發(fā)表了不同觀點或理由時，法院如何處理，以何者為準？

（四）共同被告的案件管轄問題

根據(jù)新法規(guī)定，原行政機關和復議機關所在地法院均有管轄權，由原告選擇。這在地市級以下，問題不大。但如果復議機關是省部級機關，實施中就很容易碰到問題。以國家環(huán)保部為例，其維持各省級環(huán)保機關作出的行政行為的，如果原告選擇在本省起訴，環(huán)保部就得赴全國各省出庭應訴；如果原告選擇環(huán)保部所在地法院起訴，相關省級環(huán)保機關就得和原告一道進京應訴，人力物力消耗不說，當?shù)胤ㄔ阂矔豢爸刎摚€會有一個矛盾上移的問題，不利于將矛盾化解在基層。無論是哪一種情形，筆者都擔心實踐中復議機關很可能因為人力、物力、時間、交通條件等限制，無法做到件件出庭。要解決這個問題，需要項頂設計，關鍵是要給復議機關充分的人員編制保障，保障法律規(guī)定真正能落到實處。

（五）復議行為在訴訟中的審查范圍和程度

行政復議具有準司法性，居中裁決，化解爭議，現(xiàn)在明確復議行為全部納入訴訟審查范圍，固然是好事，有利于強化監(jiān)督，督促復議機關積極履職，化解爭議。但與此同時，司法審查也有一個度的問題。如果把握不當造成過度審查，復議機關“既當裁判員又當運動員”，不堪重負，反而會造成復議制度與功能的萎縮，這是非常值得警惕的，畢竟只有行政復議與訴訟相互支持、相互配合，才能共同實現(xiàn)實質性化解爭議的目的。同時，如果過度審查，原行政行為的爭議沒有解決，又產(chǎn)生新的爭議（復議爭議），一個訴訟兩個標的，不堪重負，造成司法和復議資源的大量浪費。因此，筆者認為司法審查中，法院審查的重點是原行政行為，而不是復議行為，復議機關到庭主要是發(fā)表意見，協(xié)助矛盾化解，只有原告提出復議程序違法或存在事實、法律方面重大問題的，法院才有側重地進行審查。

三、裁判方式

對裁判方式的思考主要集中于維持判決與駁回訴請判決方面。原來有維持判決，這是一種對事判決。同一行政行為經(jīng)法院判決維持以后，其他人再提起訴訟的，法院均可裁定適用原判決，而無需重新審查。現(xiàn)在是駁回原告訴請判決，這是一種對人判決，其他人再就同一行政行為起訴的，法院是裁定適用原判決，還是重新審理？這是一個重大問題，既涉及既判力和法律關系穩(wěn)定，又涉及司法資源和行政資源問題。筆者認為，無論是維持判決還是駁回訴訟請求判決，法院都要進行全面審查，不受原告訴訟請求的限制，因此，為防止重復審查、重復訴訟，法院可以裁定適用原駁回訴請判決。

總的來講，《行政訴訟法》的修改，會給依法行政和法治政府建設增加新的活力，通過提高認識、及時制定司法解釋、完善配套制度、加強人員機構編制建設，相信以上提到的問題都可以有效緩解或解決。

上海市人民政府法制辦復議處

（三）行政協(xié)議的履行問題

新《行政訴訟法》將作為雙方行政行為的行政協(xié)議納入行政訴訟范圍，是一大創(chuàng)新，有利于擴大監(jiān)督。然而受行政訴訟“民告官”屬性的限制，立法部門在釋義中明確作為協(xié)議一方的行政機關只能當被告，不能當原告，即“官不能告民”。這就帶來了一個問題，如果“民”不履行協(xié)議，“官”如何保障行政協(xié)議的履行？是繼續(xù)走民事訴訟，申請行政非訴執(zhí)行，還是允許行政機關在協(xié)議中通過約定自我賦予強制執(zhí)行權（這樣會不會與《行政強制法》沖突）?由于行政協(xié)議關系到行政目的的實現(xiàn)，關系到公共利益，這個問題值得重視。