唐杰英

新《行政訴訟法》對法院審理裁判的影響
——以訴訟類型化為視角

唐杰英

在行政審判實務(wù)中，時常困擾法官的問題是，如何處理原告訴請、審理程序、審查要件、裁判方式之間的關(guān)系，不同的處理方式將影響案件的審理與裁判。例如，原告因不服行政機關(guān)明示拒絕其履職申請，可能提起撤銷、確認違法、履職或撤銷加履職等多樣化的訴訟請求，面對不同的訴請，行政法官應(yīng)如何思考并及時形成審理和裁判方案？對此，新法修訂過程中及審議通過的修正案對行政訴訟類型化所做的努力，為上述問題的解決提供了有益的思路，雖然該問題無論在學(xué)理還是實務(wù)中尚存在諸多爭議。

一、行政訴訟類型化思維與新法修訂

“訴訟類型化”作為德、日等大陸法系國家訴訟制度的顯著特征源起于民事訴訟，根據(jù)原告提起民事訴訟目的和判決內(nèi)容的不同，一般分為形成訴訟、給付訴訟、確認訴訟三類，其中形成訴訟是以請求法院通過裁判形成、變更或消滅某種法律關(guān)系為目的的訴訟；給付訴訟以請求法院裁判被告為一定的給付行為為目的的訴訟；確認訴訟則以請求法院確認是否存在某種法律關(guān)系或法律地位為目的的訴訟。①江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第123～124頁。

德國行政訴訟類型，通說認為受民事訴訟類型的影響，分為形成訴訟、給付訴訟、確認訴訟，并在此基礎(chǔ)上形成以撤銷訴訟為中心的類型化體系：其中將撤銷訴訟作為形成訴訟的亞型、將課以義務(wù)訴訟作為給付訴訟的亞型、將無效確認訴訟作為確認訴訟的亞型，對訴訟種類進行了詳細的劃分，并且其訴訟程序的設(shè)置很大程度上建立在這一劃分的基礎(chǔ)之上，按各個訴訟類型分別制定了兩階段式的審查要件與裁判方式，即訴的適法性審查（實質(zhì)裁判要件）和訴的理由具備性審查，大致相當(dāng)于我國行政訴訟中的起訴條件審查與實體合法性要件審查。②[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，劉飛校，法律出版社2003年版，第4～5頁。

日本行政事件訴訟法，受到德國行政訴訟類型化的影響，不僅對行政訴訟劃分類型，而且，其整部行政事件訴訟法是以這種訴訟類型作為結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)而構(gòu)建的。從訴訟類型看，設(shè)置了抗告訴訟（包括法定和法定外）、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟、機關(guān)訴訟4種類型，其中法定抗告訴訟中規(guī)定了處分撤銷訴訟、裁決撤銷訴訟、無效等確認訴訟、不作為違法確認訴訟、課予義務(wù)訴訟、停止訴訟等。從規(guī)范方式上，該法采用撤銷訴訟中心主義，首先詳細規(guī)定了撤銷訴訟的訴訟要件、審理程序、判決效力等一般事項，對于其他類型的行政訴訟僅僅規(guī)定相對于撤銷訴訟的特殊事項，相同之處準(zhǔn)用撤銷訴訟的條款。①江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第1～19頁。

二、新法行政訴訟類型化思維對法院行政審判的影響

新法類型化思維，對法院未來行政案件的審理與裁判提供了明確的指引，但作為行政訴訟的參與者，絕大多數(shù)起訴人或原告缺乏專業(yè)律師代理，可能對行政訴訟類型化完全沒有概念，加上學(xué)界、實務(wù)界對行政訴訟類型的分類標(biāo)準(zhǔn)、審理程序、審查要件與裁判方式等均存在分歧，因此，上述類型化思維在新法施行后，原告、被告、第三人、律師、法官、學(xué)者、民眾等行政訴訟的參與者，可能因認識上的分歧而面臨溝通不暢，這對法院行政審判提出了重大挑戰(zhàn)。

為了直觀地討論上述問題，開篇以不服明示拒絕引發(fā)行政訴訟為例：原告向被告某區(qū)行政機關(guān)申請公開配套商品房供應(yīng)協(xié)議政府信息，被告以商業(yè)秘密為由書面答復(fù)不予公開。原告不服被告明示拒絕行為，以被告應(yīng)履行公開義務(wù)為由向法院起訴，訴訟請求主要有下述三種情形：一是訴請撤銷被告不予公開答復(fù)的明示拒絕行為，二是訴請判令被告履行公開的法定職責(zé)，三是訴請撤銷被告明示拒絕行為并履行公開的法定職責(zé)。上述不同的訴訟請求，涉及不同的訴訟類型，按訴訟類型化的要求，在實體審查要件、合法性判斷時點、判決方式上均存在不同，分述如下：

1.訴請撤銷被告明示拒絕行為。（1）訴訟類型：撤銷之訴；（2）實體審查要件：新法第70條確立的6項實體審查要件，包括主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)；（3）判斷時點：明示拒絕行為作出之時，即被告以商業(yè)秘密為由作出不予公開書面答復(fù)的時間作為合法性判斷時點，被告向法庭提交用于證明明示拒絕行為合法的證據(jù)，一般以該時點前收集的證據(jù)為限，對被告在該時點后收集的證據(jù)，法院將不得采納為證明被訴行為合法性的證據(jù)；（4）判決方式：經(jīng)審查，如被告明示拒絕行為合法，則作出肯定性判決，駁回原告訴訟請求；如被告明示拒絕行為違法，則作出否定性判決，具體判決形式可能包括撤銷、撤銷并重做、確認違法等幾種情形。

2.訴請判令被告履行公開的法定職責(zé)。（1）訴訟類型：義務(wù)之訴；（2）實體審查要件：包括申請、請求權(quán)基礎(chǔ)、被告拒絕、權(quán)益保護的必要性（如被告事后已向原告公開、原告通過其他途徑已獲取了該政府信息，則無保護的必要）、裁判時機成熟（如涉及行政機關(guān)首次判斷權(quán)、行政裁量權(quán)的情形，即使原告主張成立，法院亦不能直接對履行內(nèi)容作成判決）；（3）判斷時點：按通說，仍應(yīng)以明示拒絕行為作出為時點，但也有主張應(yīng)以法庭言詞審理結(jié)束為判斷時點；（4）判決方式：經(jīng)審查，如原告請求不成立或權(quán)益已無保護的必要，則判決駁回；如原告請求成立且權(quán)益仍有保護的必要，當(dāng)裁判時機成熟時，原告訴請全部支持，法院判決被告限期履行，并按原告訴請明確履行的具體內(nèi)容；當(dāng)裁判時機尚未成熟，原告訴請部分支持，法院判決被告限期履行，但不明確履行的具體內(nèi)容；然而，當(dāng)被告明示拒絕行為違法，被告事后已向原告公開或原告通過其他途徑已獲取該政府信息，原告訴請履行已無實際意義之情形，在判決方式上可能存在爭議，按新法第74條第2款第3項之規(guī)定，傾向于判決確認被告明示拒絕行為違法，但駁回原告履行訴請。但從原告訴訟類型選擇上，似乎可以考慮在本院說理中對被告行為進行違法性宣示，但徑直判決駁回原告履行職責(zé)的訴請。

3.訴請撤銷被告明示拒絕行為并履行公開的法定職責(zé)。（1）訴訟類型：是否為“撤銷之訴＋義務(wù)之訴”，對此可能存在不同意見，也有主張按實質(zhì)訴求在于訴請法院判令被告履行職責(zé)，應(yīng)為課以義務(wù)之訴；（2）實體審查要件：是否區(qū)分兩個訴請按撤銷之訴與義務(wù)之訴分別審查，將視前述訴訟類型的不同意見而確定；（3）判斷時點：同上，如區(qū)分兩個訴請則應(yīng)分別判斷；（3）判決方式：被告明示拒絕行為合法，原告主張全部不能成立，則判決駁回全部訴請；當(dāng)被告明示拒絕行為違法，原告履行訴請成立，則判決撤銷，并判令被告限期履行（全部、部分支持）；當(dāng)被告明示拒絕行為違法，被告事后已向原告公開或原告通過其他途徑已獲取該政府信息，原告訴請履行已無實際意義之情形，按新法第74條第2款第3項之規(guī)定，一方面應(yīng)判決確認被告明示拒絕行為違法，但駁回原告履行訴請。

上述案例演示了行政訴訟類型化思維下，法院司法審查中對不同訴訟請求的類型化歸入、審理程序、審查要件、裁判方式選擇適用上存在的諸多可能及爭議問題，但需要指出的是，這僅僅討論了其中的三種訴訟請求，對每一種訴訟請求亦僅討論了其中的部分情形，對其中存在的許多爭議問題實際上尚未展開討論，但這已足以表明類型化思維下需思考并解決的問題。

在行政審判實務(wù)中，當(dāng)事人因行政爭議提起訴訟的具體情形要復(fù)雜得多，訴訟請求千差萬別，不僅形式訴求與實質(zhì)訴求存在差異，而且訴訟請求與訴訟理由存在差異，有不少情形下，還會隨著訴訟的進程而調(diào)整變化。此種行政訴訟請求形態(tài)的多樣化與差異化，時常讓行政法官陷入審理程序、審查要件、裁判方式的艱難選擇之中，加上多數(shù)原告沒有專業(yè)律師代理，對法院行政審判又多抱有偏見與不信任，從而給法院就訴訟請求與當(dāng)事人之間的釋明溝通增添了困難，有時甚至干脆放棄了行政訴訟類型化的努力，從而導(dǎo)致同樣訴求，不同法院、不同法官甚至相同法院不同案件出現(xiàn)截然不同的審理程序、審查標(biāo)準(zhǔn)與裁判方式。

三、新法行政訴訟類型化思維下的幾點設(shè)想

首先，準(zhǔn)確把握行政訴訟類型化與原告訴權(quán)保障的關(guān)系。行政訴訟類型化思維受到德國、日本包括臺灣地區(qū)行政訴訟立法的影響，但以德國法為例，盡管要求當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在起訴時選擇適當(dāng)?shù)脑V種，但法院不會僅因當(dāng)事人未選擇適當(dāng)?shù)脑V種就否定訴的適法性。《行政法院法》第88條規(guī)定：“法院不得超出訴訟請求的范圍（進行裁判），但不受申請表述的限制”。該條表明，法院有義務(wù)查明原告起訴的真實意圖，并以一定方式幫助其選擇適當(dāng)?shù)脑V種。因此，訴種的分類是對訴訟程序的規(guī)范化，而不應(yīng)對原告構(gòu)成負擔(dān)。此外，學(xué)者對中國行政訴訟法與德國行政訴訟法對比后作如下評價：中國行政訴訟法中，……在起訴、受理、舉證責(zé)任、對訴訟請求實體審查等具體訴訟制度中，并沒有對訴的不同種類予以區(qū)別對待。在通常情況下，原告在起訴時只需以一定方式表示“不服”即可（原《行政訴訟法》第11條），而不用（如德國行政訴訟）考慮訴種的問題，這在一定程度上看來，是一種便于原告起訴的做法。①[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯、劉飛校，法律出版社2003年版，第4頁。在日本，當(dāng)事人對訴種的不當(dāng)選擇可能會導(dǎo)致不利裁判，但在當(dāng)事人訴種選擇明顯不當(dāng)?shù)那闆r下，法院仍有釋明指導(dǎo)的義務(wù)。有學(xué)者指出，日本劃分訴訟類型的救濟方式有時反而限制了原告提起訴訟的途徑，妨礙了對國民權(quán)益的充分救濟，對此，有觀點提出構(gòu)建“概括的、統(tǒng)一的”救濟方式。②江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第119頁。因此，對新法積極倡導(dǎo)行政訴訟類型化思維，在審判實務(wù)中應(yīng)準(zhǔn)確理解與把握，不能將之成為妨礙行政訴訟的障礙，仍應(yīng)以保障訴權(quán)便民訴訟為宗旨。

其次，合理運用行政訴訟類型化思維探求并回應(yīng)原告的實質(zhì)訴求。在新法框架下，原告因行政爭議向法院起訴，并沒有要求當(dāng)事人必須準(zhǔn)確選擇訴訟類型，否則將承擔(dān)不利后果。但努力探求并不斷接近原告實質(zhì)訴求，并準(zhǔn)確運用行政訴訟類型化思維進行審理和裁判，則是對每一位行政法官的基本職業(yè)要求，從接到行政起訴狀直至訴訟終結(jié)的全過程，均應(yīng)保有這樣的職業(yè)精神，同時，這也是新法解決行政實質(zhì)爭議的基本要求。

再次，努力探索并不斷精進行政訴訟類型化。從行政訴訟專業(yè)化、精細化、類型化、體系化的目標(biāo)，對不同訴訟類型的分類標(biāo)準(zhǔn)，及每一訴訟類型對應(yīng)的審理程序、審查要件、裁判方式，還存在著許多爭議，例如，在前引實例中，對不服明示拒絕行為，是否納入撤銷訴訟還是義務(wù)訴訟，本身即存在爭議，從形式標(biāo)準(zhǔn)可歸入撤銷訴訟；但從原告訴訟目的看，并不在于對被告拒絕行為的撤銷，而仍在于訴請被告依法履職，故可納入義務(wù)訴訟。③梁鳳云：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015年版，第427～433頁、第443～446頁。因此，需要通過理論探討、比較法研究、審判實踐不斷精進與完善。

上海市長寧區(qū)人民法院行政庭

本次行政訴訟法修訂期間，最高人民法院包括部分學(xué)者亦將訴訟類型化作為努力方向之一，最高人民法院修改建議稿（二）受案范圍部分，即以行政訴訟類型化為目標(biāo)草擬了修改建議，以訴訟請求類型確立受案范圍，包括撤銷與變更訴訟、履行與義務(wù)訴訟、違法與無效確認訴訟、預(yù)防性停止作為訴訟、附帶審查規(guī)范性文件訴訟、行政協(xié)議訴訟等。②江必新、邵長茂、方頡琳：《行政訴訟法修改資料匯纂》，中國法制出版社2015年版，第34～35頁。因涉及到立法體例的重大調(diào)整，新法最終未采納上述方案，但在審理和裁判一章中仍然體現(xiàn)了訴訟類型化的思路。新法“審理和裁判”制度從原法撤銷訴訟一體主義到完善新增給付訴訟、確認訴訟、變更訴訟等類型的審查要件及裁判方式。③最高人民法院行政庭李廣宇副庭長2015年3月面向全國法院系統(tǒng)新法培訓(xùn)課程中，將新行政訴訟法“審理和裁判”制度的修改特點概括為“四化”：精細化、體系化（第七章第一節(jié)為一般規(guī)定，余四節(jié)分別為第一審普通程序、簡易程序、第二審程序和審判監(jiān)督程序）、類型化（撤銷訴訟一體主義到完善新增給付、確認、變更等裁判方式）、民事訴訟化（以明確列舉的方式對適用民事訴訟法的范圍作了規(guī)定）。

具體而言，新法在裁判方式上最終以“駁回判決”取代“維持判決”，按訴訟類型確立了不同的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)、修改或新增了與訴訟類型相對應(yīng)的判決方式：首先，新法第70條撤銷判決、第77條變更判決系對應(yīng)以撤銷訴訟為中心的形成訴訟，第70條確立了撤銷訴訟的6項實體審查要件，包括主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)。對應(yīng)于行政相對人不服行政作為行為合法性審查的“五審”，即職責(zé)權(quán)限、事實證據(jù)、適用法律、執(zhí)法程序、執(zhí)法目的；其次，新法72條履行判決（義務(wù)判決）、第73條給付判決，系對應(yīng)給付訴訟。第74條確認違法判決、第75條確認無效判決，則對應(yīng)確認訴訟，雖然在上述法條中未明確與給付訴訟、確認訴訟相對應(yīng)的實體審查要件；再次，新法51條、第61條、第78條等條文，分別對附帶審查規(guī)范性文件訴訟、一并解決民事爭議訴訟、行政協(xié)議訴訟等新增的訴訟類別作了明確?？梢?，新法修正案審理與裁判制度所體現(xiàn)出的行政訴訟類型化思維，必然對法院今后行政審判帶來深遠的影響。