張文忠

新《行政訴訟法》實施與法院立案登記制度

張文忠

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，新《行政訴訟法》即將于今年5月1日起實施。之所以修法，是為了解決行政訴訟制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題，是為了解決行政訴訟中存在的突出問題，其中之一就是廣為詬病的“立案難”。新《行政訴訟法》體現(xiàn)并落實了黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的精神，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。新《行政訴訟法》實施后，登記立案成為新常態(tài)，不僅帶來了司法觀念的重大變革，更為司法實務(wù)操作的重大調(diào)整帶來了新的挑戰(zhàn)和機遇。從立法技術(shù)和內(nèi)容來看，登記立案的相關(guān)規(guī)定較為原則，在某些具體事項上還需要進(jìn)一步摸索探討，通過實踐總結(jié)，才能形成明確的、可操作、可復(fù)制、可推廣的司法規(guī)則和審判經(jīng)驗。本文從司法實務(wù)角度，僅就新《行政訴訟法》（以下亦簡稱新法）實施與法院立案登記制度涉及的三個方面，作一些基礎(chǔ)性思考。

一、立案登記制度應(yīng)圍繞訴權(quán)保護保障，破解舊存難題

原《行政訴訟法》第42條對法院立案規(guī)定的極為簡單，①原法第42條規(guī)定，人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。后來雖然《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第32條，對其進(jìn)行了規(guī)定，②《解釋》第32條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭對原告的起訴進(jìn)行審查。符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案；不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)裁定不予受理。7日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合受理條件的，應(yīng)予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。前三款規(guī)定的期限，從受訴人民法院收到起訴狀之日起計算；因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補正的，從人民法院收到補正材料之日起計算。但立法上留下了制度漏洞，即立案前的審查過于嚴(yán)格、接訴后不作答復(fù)無處理結(jié)果、起訴狀的反復(fù)補正、不接收起訴狀等。某些現(xiàn)實現(xiàn)象，也放大了制度設(shè)計上的缺陷，如有的行政糾紛產(chǎn)生后，行政機關(guān)不愿當(dāng)被告。行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是立案難，社會反響劇烈。

新法完善加強了對當(dāng)事人的訴權(quán)保護，新法第3條第1、2款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。新法規(guī)定了立案登記制度，新法第51條第1款規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。新法從三個方面體現(xiàn)了登記立案的改變：一是方便當(dāng)事人起訴；第50條第2款規(guī)定，書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人。二是強化了受理程序約束；第51條第2、3款規(guī)定，對當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。三是明確了司法責(zé)任；第51條第4款規(guī)定，對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。第52條規(guī)定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

二、立案登記制度應(yīng)圍繞起訴條件審查，理順審判機制

新法對登記立案的規(guī)定，在條文理解上，學(xué)界和實踐部門存在不同的看法。有觀點認(rèn)為，登記代替審查，即對于當(dāng)事人的起訴狀一律照收，進(jìn)行登記，“登記=立案”；有觀點認(rèn)為，除當(dāng)場受理的案件外，均應(yīng)向當(dāng)事人出具書面收據(jù)，作為登記的方式，在出具收據(jù)后七日內(nèi)作出受理或不予受理的決定，“登記=出具收據(jù)”。這兩種理解，分別從結(jié)果意義還是手段意義上去理解登記立案。面臨實際問題，恐怕沒那么簡單。立足于“登記=立案”層面，可能會帶來：（1）收案激增，案多人少矛盾加?。唬?）部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)，浪費司法資源；（3）審判程序性事項審查增多，裁定不予受理、裁定駁回起訴情況增多，既無法實質(zhì)解決行政爭議，更帶來審理難度加大，信訪維穩(wěn)壓力增高等問題。

此外，對于新法規(guī)定的一些具體內(nèi)容，也需要厘清界定。譬如，在登記立案階段，如何理解新法第51條第1款規(guī)定的起訴條件。起訴條件分列于各處，是否需作全面審查？立案庭和行政庭各自的審查范圍和審查強度，特別是在接受訴狀材料的7天內(nèi)是進(jìn)行形式性的審查還是實質(zhì)性的審查，由哪個部門執(zhí)行？新法第51條第2款規(guī)定的當(dāng)場判定標(biāo)準(zhǔn)是什么？若不符合起訴條件是否必須全部以裁定方式處理？新法第51條第3款規(guī)定中，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤”的標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)釋明告知程度和范圍、不接受起訴狀的情形是什么？告知補正是否帶來登記立案期間的重新計算等等。

歸納一下，對新法條文的理解涉及如下層面：第一，邏輯或理路層面，即第51條四個條款的關(guān)系如何及其與第52條的關(guān)系，包括如何處理不接收訴狀、書面告知、裁定等處理方式的范圍及標(biāo)準(zhǔn)，尤其是不接收訴狀的范圍；第二，實質(zhì)焦點問題——對起訴狀的審查深度問題，包括內(nèi)容及形式兩個方面，內(nèi)容包括起訴條件的具體內(nèi)容深化等，形式指的是立案庭審查的起訴條件的范圍及審查的證明標(biāo)準(zhǔn)問題（對每個起訴條件要求原告證明到何種程度）。

與域外登記立案的制度相比，新法規(guī)定的登記立案屬于一種技術(shù)性的借鑒，是基于本土問題而采取的解決方式，以解決在受案范圍內(nèi)應(yīng)該依法予以立案而不予立案的問題，解決實踐中因法外因素故意規(guī)避不接收材料的問題。訴訟從當(dāng)事人提起訴訟開始。對當(dāng)事人的“起訴”行為，司法評價包括其是否成立、合法、有理由三個層次。起訴的成立要件即起訴的形式要件，合法要件即訴訟要件，理由要件即是否符合實體法的要件。因此邏輯上，應(yīng)按照這個程序步步推進(jìn)，在立案階段對形式要件進(jìn)行審查，并對訴訟要件先進(jìn)行初步審查，再對涉及實體事項的訴訟要件及實體要件在庭審程序中通過公開開庭方式由雙方當(dāng)事人在程序保障的條件下做出充分的論證后作出裁判。因此，登記立案不等于不審查，新法實施下的登記立案，需要重新確立審查標(biāo)準(zhǔn)，理順審判機制，構(gòu)建立、審的有效分工，促成新法實施后法院受案制度的轉(zhuǎn)型升級。

第一、登記立案的性質(zhì)解讀及條件設(shè)定。

新法下的登記立案，應(yīng)作“寬進(jìn)嚴(yán)出”的理解，“寬”就是需要大力解決應(yīng)立不立、可立不立的問題；“嚴(yán)”就是訴權(quán)保障要依法進(jìn)行，不能因為強調(diào)登記就放棄了立案審查，兩者不可偏廢。新法規(guī)定的登記立案，更偏重于“登記=立案”的制度設(shè)計，故在一般情況下，如果符合新法第49條提起訴訟條件且不屬于第13條規(guī)定情形的，應(yīng)該登記立案。①新法第49條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。新法第13條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)則或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；

第二、登記立案的操作模式及流程要求。

立案前，立案庭進(jìn)行形式性審查，包括：起訴狀內(nèi)容，可參照《民事訴訟法》規(guī)定，②2013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》第121條規(guī)定，起訴狀應(yīng)當(dāng)記明下列事項：（一）原告的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住所、聯(lián)系方式，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式；（二）被告的項目、性別、工作單位、住所等信息，法人或者其他組織的名稱、住所等信息；（三）訴訟請求和所根據(jù)的事實和理由；（四）證據(jù)和證據(jù)來源，證人姓名和住所。審查訴狀必要記載事項；訴訟請求，必須以被訴行政行為為基礎(chǔ)，指向明確具體的行政爭議，訴訟請求的表述方式能明確為確認(rèn)、履行職責(zé)、撤銷等法律明定的判決方式，不允許意思含糊、不允許存在不確定性；事實理由要求為表述清楚行政決定或行政行為已成立及其具體內(nèi)容、訴訟理由即可；同時包括當(dāng)事人的簽名是否有漏缺。如有必要記載事項欠缺的，經(jīng)指導(dǎo)釋明一次性告知補正，當(dāng)事人不予補正或補正后仍不符合要求的，可以不予收取起訴材料。除訴狀必要記載事項外，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤”還會涉及明顯不符合受案范圍、存在濫訴等較為特殊的情況，對此，進(jìn)行釋明后可以不接收起訴狀。

案件受理后，行政庭對訴訟案件應(yīng)當(dāng)再作進(jìn)一步的可審性審查。只有經(jīng)過審查后合議庭認(rèn)為符合新法規(guī)定的全部起訴條件的，方能轉(zhuǎn)入下一階段——對行政爭議進(jìn)行實體性審理。

三、立案登記制度應(yīng)圍繞解決行政爭議，發(fā)展行政訴訟制度

行政訴訟制度的本質(zhì)特征是提供司法救濟。新法亮點在于立法目的和適用范圍的修正。新法第1條規(guī)定，強調(diào)公正及時審理、解決行政爭議、保護合法權(quán)益、監(jiān)督依法行使職權(quán)。新法第2條規(guī)定的行政行為有別于具體行政行為，③新法第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。成為貫徹整個新法的基石、定海神針。新法第12條規(guī)定的合法權(quán)益也不再僅限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。①新法第12條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；（三）申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（六）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；（九）認(rèn)為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。新法第25條將原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)從與行政行為有“法律上利害關(guān)系”改為“有利害關(guān)系”。新法第53條規(guī)定訴訟時可以一并請求對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。新法第61條規(guī)定對部分民行交叉案件可以一并審理民事爭議。新法第46條將起訴期限放寬。這些新的規(guī)定，是對訴權(quán)限制的糾偏，也是對司法審查權(quán)的更多賦予。以往以“具體行政行為”、“原告資格”等由頭限制司法救濟、阻礙行政訴訟發(fā)展的阻力得以大大減輕。新法的實施，好比行政訴訟制度進(jìn)入了“2.0模式”，行政審判制度進(jìn)入高鐵時代，新的情勢下，立案登記制度及相關(guān)工作機制應(yīng)當(dāng)順應(yīng)立法變化、法治潮流，隨著社會民主法治程度的發(fā)展和現(xiàn)實需求，依法逐步拓展權(quán)利保護的范圍，真正在源頭上加大司法救濟的窗口，實現(xiàn)行政訴訟制度的立法本意。

新法實施后，帶來了契機，也帶來了挑戰(zhàn)，法院立案登記制度面臨著新的構(gòu)建、新的規(guī)范、新的發(fā)展，依法全面貫徹執(zhí)行新法的相關(guān)規(guī)定，有許多工作及配套機制需要跟進(jìn)。特別要著力于登記立案的簡便化，啟動訴權(quán)保護的“快捷鍵”，盡快制定登記立案清單、加強釋明指導(dǎo)，實現(xiàn)便民利民；著力于爭議請求的規(guī)范化，啟動惡意濫訴的“殺毒軟件”，加大對惡意訴訟、無理纏訟的懲治，實現(xiàn)法律規(guī)制；著力于實質(zhì)爭議的可審性審查，啟動起訴條件的“防火墻”，加強裁定不予受理、裁定駁回起訴的運用，給予當(dāng)事人上訴權(quán)，讓爭議在法律程序的軌道上解決，實現(xiàn)訴訟功能；著力于行政行為的可訴性研究，啟動權(quán)利救濟的“項目更新”，關(guān)注新類型行政行為、新類型合法權(quán)益、新類型利害關(guān)系、新類型行政主體等起訴條件的演進(jìn)，研究拓展行政訴訟受案范圍的現(xiàn)實需求和法律支撐，實現(xiàn)法治不斷進(jìn)步，社會不斷進(jìn)步，權(quán)利救濟不斷進(jìn)步。

上海市第三中級人民法院

因此，暢通行政訴訟的入口，加強訴權(quán)保護已經(jīng)成為立案登記制度的總原則。有破才有立，原先立案中存在的各種不足、不規(guī)范、不適應(yīng)，需要破題、破解、破局。唯有改變積習(xí)、革除積弊，真正從保護訴訟權(quán)利的角度去思考、理解、落實、執(zhí)行，新法下的法院立案登記制度才能煥然一新。