吳 超

（福建警察學院，福州 350007）

東南亞國家聯(lián)盟對移民勞工權(quán)利的保護

吳 超

（福建警察學院，福州 350007）

東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）從一個以政治——安全為發(fā)展重心的經(jīng)濟性質(zhì)組織，發(fā)展成為一個注重移民勞工權(quán)利方面保護的組織。為了更好地促進ASEAN《促進和保護移民勞工權(quán)利宣言》的實施，國際勞工組織創(chuàng)建了《ASEAN關(guān)于勞動力遷移論壇》。當然，限于機制和能力，ASEAN在做這項工作的過程中還存在問題和缺陷，需要進一步提出建議并作出相關(guān)完善。

東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN)；移民勞工；權(quán)利保護

由于世界經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各國的發(fā)展水平不均衡，因此世界移民勞工的流動就日益頻繁起來。事實上，移民在接受國或者地區(qū)由于語言、文化習俗或者種族等不同，往往處于弱勢地位，不僅常常受到劣于國民的不平等待遇，而且受到雇主剝削的可能性也非常大。剝削的形式不僅包括不付工錢、隨意扣欠薪資，通常還包括人身傷害、拒絕提供食物或者強奸等。①郭秋梅：《亞太移民區(qū)域磋商機制與國家移民問題》，《南洋問題研究》，2013年第4期。隨著移民勞工權(quán)益糾紛的增加，②根據(jù)聯(lián)合國《保護移民工人及其家庭成員權(quán)利的國際公約》第2條的規(guī)定，移民工人是指“即將、正在或者已經(jīng)在國籍國外從事有報酬的勞動的人”，包括永久移民工人和臨時移民工人。如果沒有特殊說明，這篇文章提到的移民勞工指臨時移民工人。如何保護移民勞工的權(quán)益也就成為全世界一項艱難的任務。本文將重點放在ASEAN是如何參與、發(fā)展和完善關(guān)于移民勞工權(quán)益的保護問題，并在此基礎上分析在其所建立的保護機制背后是否還存在問題以及如何解決等。希望通過分析ASEAN在保護移民勞工問題方面的運作機制，為我國政府或者相關(guān)部門提供些許借鑒。

一、ASEAN的發(fā)展與對移民勞工的保護

（一）ASEAN早期的發(fā)展方向③ASEAN 成立于1967年，ASEAN目前共有10個正式的成員國，其中四個是創(chuàng)始國，包括印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國，其余六個成員國是文萊、柬埔寨、老撾、緬甸、新加坡和越南，除此之外還有一個候選國為東帝汶，一個觀察國為巴布亞新幾內(nèi)亞。

在1976年2月簽訂的《東盟協(xié)調(diào)一致第一宣言》和《友好合作條約》兩個協(xié)議中，ASEAN的工作重心被放置在政治和社會安全的合作上面，ASEAN的職能被定義為一個為了促進區(qū)域安全和穩(wěn)定的組織。

從1975年開始，ASEAN的勞動部長會議就存在了，但是移民勞工有關(guān)的權(quán)利問題一直到1998年都沒有被重視。在1994到1996年期間，ASEAN（勞動部長會議）曾明確表態(tài)，勞工的權(quán)利、勞動標準以及勞動環(huán)境相關(guān)的問題更適合其他能夠勝任的國際組織的參與解決，比如國際勞工組織（ILO)?？梢姡敃r的ASEAN并沒有打算向維護移民勞工權(quán)益保護邁開步伐。

(二）對移民勞工保護問題的關(guān)注

1997年《東盟2020展望》中提到的ASEAN將更多的關(guān)注弱勢群體、殘疾人和邊緣化的群體，讓社會正義和法律真正成為這個社會的發(fā)言人。由此看出，移民勞工的弱勢地位開始被關(guān)注。事實上，相較于本國公民，移民勞工屬于弱勢群體，他們在很多方面不僅無法獲得普通公民所能享有的待遇，甚至常常面對困難卻求助無門，尤其是非法移民勞工。同樣作為社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻者，移民勞工難道不應該被輸出國、接受國以及國際社會所重視嗎？社會不應該確保他們應該享有的權(quán)利嗎？移民勞工的權(quán)利保護是一個亟待解決的問題，需要全世界的參與。

事實上，ASEAN在參與移民勞工權(quán)利保護的活動中, 第一部直接關(guān)聯(lián)移民勞工的法律是《萬象行動綱領(lǐng)》，該綱領(lǐng)第一部分關(guān)于促進人權(quán)保護的部分提到，ASEAN需要一部專門針對保護和促進移民勞工權(quán)利的法律。①Santoso.A., A Two Level Sociological Institutionalist Critique of Migrant Workers Protection:A State and Regional Analysis of Indonesia and the Philippines[D].(2013-07)[2015-02-25].這也是ASEAN第一次有針對性的將移民勞工保護問題推上歷史的舞臺。

二、ASEAN保護和促進移民勞工權(quán)益的行動

（一）保護和促進移民勞工權(quán)益的宣言

《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》不僅承認了移民勞工為ASEAN勞工的輸出國以及接受國的社會和經(jīng)濟發(fā)展做出了很大貢獻，而且強調(diào)了保護移民勞工的基本原則。②ASEAN第十二次首腦會議于2007年1月13日在菲律賓宿務舉行，會議簽署了《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》。該宣言與一些相關(guān)的國際公約不同，更多的關(guān)注成員國家的責任。

1.宣言的內(nèi)容

（1）關(guān)注的對象

需要注意的是，該宣言所關(guān)注的對象有些模糊，因為整篇宣言沒有出現(xiàn)一個關(guān)于移民勞工的定義，③國際勞動組織（ILO)的第九十七號公約有關(guān)于移民勞工的定義。但是宣言的第2條似乎有意區(qū)別了兩類非法勞工，第一類是入境的時候就是非法的，第二類是入境的時候尚屬合法，之后并非因自身的錯誤而變成非法勞工，比如簽證到期，宣言的第2條特意強調(diào)，出于人道主義原因，輸出國和接受國應當緊密合作來幫助移民勞工解決問題，這里特指的是第二類非法勞工。由此推斷出宣言中的勞工并不包括非法入境的非法勞工。

為了與國際標準接軌，宣言的序言部分提到了《世界人權(quán)宣言》，還有一些能夠確保人權(quán)和基本自由的國際公約，比如《消除一切形式的歧視女性公約》和《兒童權(quán)利公約》，但是卻沒有提到國際勞工組織（ILO)公約、《消除種族歧視公約》以及《保護所有移民勞工和他們家屬的權(quán)利國際公約》。這些都是與保護勞工權(quán)益緊密相關(guān)并且至關(guān)重要的國際公約。

（2）輸出國和接受國的責任④Kneebone.S., ASEAN Norms and Setting the Agenda for the Rights of Migrant Workers, in Nasu.H and Saul.Beds.(eds) Human Rights in the Asia Pacific Region. Routledge, Chapter8(2011), p.145，154[M].

該宣言的第二和第三部分說明了關(guān)于勞工輸出國和接受國責任分配的問題。

第一，接受國的責任包括：第1條，加大保護移民勞工的基本人權(quán)、促進福利和提升勞工人格尊嚴的工作力度；第2條，接受國要努力達到接納移民勞工并且使勞工能夠在和諧環(huán)境下生活的狀態(tài)；第3條，促進移民勞工能夠接收到各種信息以及資源，獲得培訓和教育，以及司法公正和社會福利服務（根據(jù)接受國的法律）；第4條，促進公平和合適的就業(yè)保護，發(fā)放工資，使移民勞工充分獲得體面生活和工作的條件；第5條，為可能遭受歧視、虐待、剝削、暴力的移民勞工，充分提供在接受國獲得進入法律和司法系統(tǒng)的途徑；第6條，促進和發(fā)揮領(lǐng)事對輸出國的領(lǐng)事以及外交當局的作用，當移民勞工被逮捕、入監(jiān)、拘留或者是以其他方式被扣留，要根據(jù)接受國的法律法規(guī)規(guī)定，還要按照《維也納領(lǐng)事關(guān)系的公約》的規(guī)定。

宣言的第5條，也就是以上列舉的第一個責任，在實際操作中是難以實現(xiàn)的。因為當外國勞工是非法入境或者說是當勞工變成非法狀態(tài)的時候，接受國可以以非法入境或者停留的罪名將他們驅(qū)逐出境，在這種情況下又何談權(quán)利和保護。

第二，輸出國的責任。第1條，加強關(guān)于促進和保護移民勞工權(quán)利的措施；第2條，確保其公民就業(yè)以及民生問題，使移民勞工返回輸出國后能夠可持續(xù)發(fā)展；第3條，建立健全的政策和程序去促進和規(guī)范勞工的移民，包括招聘、準備遷移海外和為身在國外的移民勞工提供保護，以及遣返和重返輸出國；第4條，建立和促進法律實踐去規(guī)范移民勞工的招聘過程，采用合法有效的合同規(guī)范來消除招聘過程的不法行為，認證人才招聘機構(gòu)和雇主，同時也將不合法、不符合標準的機構(gòu)列入黑名單。

宣言中輸出國責任的第12條，也就是以上列舉的第2條，在實踐過程中較難實現(xiàn)，通常情況下，勞工一旦離開了輸出國，其社會保障所帶來的福利也跟著消失，即使之后勞工重新回到輸出國，其社會保障方面的權(quán)利也很難得到恢復，比如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等。國家方面的理由無非是，該勞工已經(jīng)停止對本國納稅，為國家建設履行其義務，又如何享受權(quán)利。除此之外，上文的第3條責任，關(guān)于勞工遣返和重返輸出國的責任問題，該宣言忽略了從移民勞工離開接受國至到達輸出國之前的這個過程，對移民勞工實施保護的責任主體歸屬問題，成了法律上的空白。

2.對《宣言》的評價

通過以上列舉的接受國和輸出國的責任，可以發(fā)現(xiàn)對于兩國的責任分配是有輕重之分的，用來形容輸出國責任的是強烈、嚴肅的命令式語言，而對接受國責任的描述是一種建議式，并且允許其自由裁量的語言。由此可見，該宣言認為在保護暫時移民勞工的權(quán)利方面，輸出國應該負主要責任。這與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（ICCPR)中的標準有很大的不同，后者強調(diào)的是接受國的責任，公約第2條第1款規(guī)定要尊重和確保所有在其領(lǐng)土上的個人受到保護，享有該公約規(guī)定的權(quán)利。①Hugo.G, Global Commission on International Migration, Migration in the Asia-Pacific Region (A Paper Prepared for the Policy Analysis and Research Programme of the Global Commission on International Migration), 2005, p.46-7[R].(2005-09)[2015-02-28].該公約認可暫時入境的移民勞工有權(quán)利在接受國的法庭上提出訴訟并且被他們的法律保護。

事實上，《保護和促進移民勞工權(quán)益的宣言》存在很多弊病。首先是該宣言否定了非法勞工的地位，很大一部分的非法勞工是由于輸出國或者接受國的招聘、移民機構(gòu)的不合法操作而產(chǎn)生的，沒有規(guī)范和引導，沒有懲罰制度，這無疑促進了移民的非法入境和就業(yè)，而在他們成為非法勞工后接受國又無法為其提供有效保護；其次是關(guān)于人才招聘機構(gòu)，宣言中在輸出國的責任方面只提到將不法機構(gòu)列入黑名單，卻沒有提到相應的懲罰措施，如此一來懲罰措施就很難得到落實；再次，該宣言將責任的重心放在了輸出國身上，而不是強調(diào)兩個國家來共同承擔保護移民勞工的責任，在移民勞工保護的過程中，很多環(huán)節(jié)都是需要雙方相互協(xié)作才能為勞工提供全面的保護；不僅如此，該宣言所列舉的內(nèi)容沒有實質(zhì)性的操作細節(jié)，幾乎都是紙上談兵，該如何操作，缺少一個程序規(guī)范；最后，該宣言關(guān)注的是接受國和輸出國的責任，而不是具體的勞工權(quán)利，在實施保護的過程中，更需要法律上的引導是指移民勞工具體有哪些權(quán)利受到保護。這些存在的漏洞無疑給宣言的履行增添了很多阻礙。

3.宣言簽訂后的兩個重要發(fā)展

（1）建立了特別任務組。在2007年2月，ASEAN移民勞工特別任務組建立了，它的建立是為了更好的履行和實現(xiàn)《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》。特別任務組的成員包括工會、人權(quán)方面的非政府組織、移民權(quán)利和移民組織。①12th ASEAN Summit in Cebu, Philippines, ASEAN Declaration on Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers[DB/OL].(2007-01-13)[2015-02-26].http://www.asean.org/communities/aseanpolitical-security-community/item/asean-declaration-on-the-protection-and-promotion-of-the-rights-of-migrantworkers-3.特別任務組標志著民間團體組織開始參與到實現(xiàn)該宣言的活動中來。

（2）建立ASEAN委員會。委員會成立于2007年8月，其成立的目的是為了針對移民勞工的保護發(fā)展而建立一個有效保護機制。它的建立意味著東南亞國家勞工的權(quán)利保護問題已經(jīng)被廣泛意識并且關(guān)注。

（二）ILO和ASEAN的移民勞工權(quán)利的保護

1.ILO和ASEAN的合作

1996年，ILO的工作組做了一個關(guān)于ILO公約的“低認可率”研究，②國際勞工組織（International Labour Organization, 簡稱ILO)是一個國際勞工標準處理有關(guān)勞工問題的聯(lián)合國專門機構(gòu)。其研究表明，最主要的原因是成員國家極不情愿參與有關(guān)外國人政策的多邊承諾制度，通常以涉及“國家內(nèi)政”為理由而拒絕。由此得出一個結(jié)論，政府干預并不是解決移民勞工保護問題的最好方法。③Kneebone.S., ASEAN Nnorms and Setting the Agenda for the Rights of Migrant Workers, in Nasu. H and Saul.Beds.(eds) Human Rights in the Asia Pacific Region. Routledge, Chapter8(2011), p.145，154[M].鑒于此結(jié)論，在與ASEAN合作來共同解決東南亞地區(qū)的勞工問題時，ILO提倡輸出國和接受國采用簽訂雙邊和多邊條約、三方協(xié)議（政府代表、工人組織代表和雇主組織代表）以及工人組織之間條約的方式。④Hugo.G, Global Commission on International Migration, Migration in the Asia-Pacific Region (A Paper Prepared for the Policy Analysis and Research Programme of the Global Commission on International Migration), 2005, p.46-7[R].(2005-09)[2015-02-28].在ILO參與的過程中，ILO不僅努力使ASEAN成員國樹立起對移民勞工保護的一般性意識，同時也促進了工會和非政府組織的參與。ILO并沒有強制性要求成員國家保護移民勞工權(quán)利的做法，而是試圖通過建議和示范的方式使得成員國真正意識到保護移民勞工權(quán)利的重要性和必要性，當然在實際操作過程中并不容易實現(xiàn)。

2.ILO建立ASEAN論壇

為了能夠建立有效對話，進一步發(fā)展和完善區(qū)域內(nèi)移民勞工保護方面的事宜，I L O建立了《ASEAN關(guān)于勞動力遷移論壇》。⑤2007年3月21日，ILO和ASEAN簽訂了《東南亞國家聯(lián)盟秘書處和國際勞工辦公室的合作協(xié)議》。其目的是為了促進參與者在相關(guān)事宜上建立對話，促進實現(xiàn)《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》的核心條款，要求ASEAN頒布有關(guān)保護勞工權(quán)利的法律性文件。⑥12th ASEAN Summit in Cebu, Philippines, ASEAN Declaration on Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers[DB/OL].(2007-01-13)[2015-02-26].http://www.asean.org/communities/aseanpolitical-security-community/item/asean-declaration-on-the-protection-and-promotion-of-the-rights-ofmigrant-workers-3.該論壇每年1次，是在勞動部長會議的贊助之下舉行的，參加者包括勞動部門，其他關(guān)注移民勞工的政府部門、工會、非政府組織和民間團體，①Kneebone.S., Monash University, Introduction Migrant Workers Between States: In Search of Exit and Integration Strategies, Asian Journal of Social Science 40(2002) 378[J].論壇給參加者提供了一個分享和交流的平臺，目的是使《保護和促進移民勞工權(quán)益的宣言》能夠真正在成員國的法律和政策中得到落實。參加者多元化的“跨國對話”前所未有，這也是該論壇的最大亮點之一。

第四屆ASEAN移民勞工論壇的參與代表有來自于政府、雇主和勞工的組織、成員國的民間團體組織、ASEAN秘書處、ILO、國際移民組織、聯(lián)合國婦女組織和ASEAN移民勞工特別任務組。②第四屆ASEAN移民勞工論壇于2011年10月印度尼西亞的巴厘島舉行；第五屆ASEAN移民勞工論壇于2012年10月在柬埔寨召開；第六屆ASEAN論壇于2013年11月在文萊召開；第七屆ASEAN論壇于2014年11月在緬甸召開。此次論壇的主題是“促進對移民勞工在接受國權(quán)利的保護和理解維護他們尊嚴的重要性”，加強對他們返回輸出國的支持，以及他們回到輸出國后的生活、經(jīng)濟保障的發(fā)展。③ASEAN, The 4th ASEAN Forum on Migrant Labour, Indonesia[R/OL].(2011-10-26)[2015-02-28]. http://www.workersconnection.org/articles.php?more=145.移民勞工被很多國家當作是影響社會長治久安的消極因素，該論壇首次宣傳移民勞工的正面形象，以及強調(diào)保護他們的權(quán)利和尊嚴。筆者認為只有讓接受國的政府、國民從法律上和事實上都接納移民勞工，通過媒體或者其他方式讓民眾知道移民勞工對社會和經(jīng)濟的發(fā)展都作出了巨大貢獻，消除移民勞工給社會成員帶來的消極印象。在此基礎上，才能有效發(fā)展和完善對移民勞工權(quán)利的具體保護措施。

第五屆ASEAN移民勞工論壇的主題是“保護和促進移民勞工的權(quán)利：針對有效的招聘實踐和法規(guī)”。筆者認為該屆論壇最為有意義的是促進監(jiān)督和投訴機制的建立，對于移民勞工來說，受到剝削、虐待或者是不公正待遇之后，最為直接有效的方法就是尋找有關(guān)機關(guān)進行投訴，但在大多數(shù)情況下，身為“外來人口”的移民勞工向來是無人問津，他們通常不知道如何向政府相關(guān)部門，或者是向相關(guān)團體組織表達訴求，或者因相關(guān)部門互相推諉責任而吃了“閉門羹”，因此建立有效的監(jiān)督投訴和訴求處理機制是一項至關(guān)重要的措施，但是此次論壇并未提到訴求處理機制。

第六屆ASEAN論壇的的主題是“加強政策力度和通過信息共享，以及在就業(yè)方面充分提供尋求法律和司法系統(tǒng)救濟的途徑，包括有效的投訴機制”。這個主題包括兩個重要內(nèi)容，第一，促進信息的收集、分析和共享，其中提到ILO于2013年11月在曼谷召開的ASEAN國際勞工移民數(shù)據(jù)庫技術(shù)會議，此次論壇支持在會議上提出的成立一個國際移民勞工數(shù)據(jù)庫工作小組的提議；第二，促進有效的投訴和訴求處理機制的建立。筆者認為此次關(guān)于投訴機制建立的方案比上一屆的更加完善了，除了投訴機制，訴求處理機制也被列入要求范圍，否則就會出現(xiàn)“有地投訴，無人處理”的局面。除此之外，建議中強調(diào)“雇主要負責確保移民勞工在返回和遣返的情況下得到充分的安排”，這彌補了《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》中的法律空白，忽略勞工離開接受國至回到輸出國之前保護勞工權(quán)利的責任歸屬問題。

第七屆ASEAN論壇參加代表相比之前增加了ASEAN工會委員會、ASEAN雇員服務工會委員會。論壇的主題是“在2015年前針對ASEAN共同體，加強保護和促進移民勞工權(quán)利的措施”。該次論壇第7和第8條提到要為移民勞工建立一個有效的轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，這個系統(tǒng)能夠?qū)⒁泼駝诠まD(zhuǎn)介到他們需要的機構(gòu)，使勞工獲得相應的幫助。同時，接受國和輸出國之間應該建立一個轉(zhuǎn)介機構(gòu)，在大使館的幫助下能夠確保給予勞工的賠償和福利及時的支付，即使他們回到輸出國以后，除了賠償和福利，也包括衛(wèi)生保健和長期治療的工傷和職業(yè)病的的補助。通常移民勞工對于接受國的職能部門并不熟悉，因此當他們需要幫助的時候可能會處于不知如何求助的尷尬境地。轉(zhuǎn)介系統(tǒng)能夠給予移民勞工指引或者將他們介紹到該部門，并為其提供服務。但問題是，轉(zhuǎn)介機構(gòu)應該由輸出國還是接受國來建立，由哪一方負責，還是雙方都應該建立相應的轉(zhuǎn)介機構(gòu)分工負責移民勞工達到接受國后以及返回或者遣返輸出國后的事宜，這些都是需要商榷并且明確的問題，否則又是“紙上談兵”沒有后續(xù)規(guī)制來保障實施。除此之外，第12條提到，勞工對雇主的投訴在處理的過程中，應該給勞工在接受國的居留提供支持，勞工和勞工的代表應該獲得適當和及時的幫助，接受國相關(guān)部門也應該幫助勞工免于報復。①ASEAN, The 6th ASEAN Forum on Migrant Labour, Bandar Seri Begawan, Brunei Darussalam[R/OL]. (2013-11-27)[2015-02-28]. file:///C:/Users/Wu%20Chao/Downloads/The%206th%20ASEAN%20Forum%20on%20 Migrant%20Labour.pdf該條規(guī)定不僅支持和鼓勵勞工對雇主進行監(jiān)督，而且還為其提供保護，由此可見投訴機制的建立正在逐漸完善。

三、ASEAN在保護移民勞工問題上的缺陷

盡管ASEAN在保護移民勞工的權(quán)利方面，做出了很多努力，從《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》的頒布，一直到ASEAN關(guān)于勞動力遷移的論壇，每一階段都有新的改進，一步步完善對移民勞工權(quán)利的保護，但即使如此，仍然存在棘手的難題。

（一）不具有法律約束力

無論是《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》，還是ASEAN關(guān)于勞動力遷移論壇上的“跨國對話”，還是之后發(fā)表的建議，都是不具有法律約束力的。因此ASEAN僅能夠?qū)Τ蓡T國給予示范和引導，而無法強制要求成員國去執(zhí)行某一個行為。因此在很大程度上，ASEAN保護移民勞工權(quán)利的工作是否成功取決于成員國的態(tài)度。一個評論家曾說：“ASEAN只能合理的期待，通過不斷的相互作用，在共同的原則、目的、標準以及較強的區(qū)域流程之下，發(fā)揮組織的作用，使得成員國遵守他們的承諾和履行義務?！雹贙neebone.S., ASEAN Norms and Setting the Agenda for the Rights of Migrant Workers, in Nasu.H and Saul.Beds.(eds) Human Rights in the Asia Pacific Region. Routledge, Chapter8(2011), p.145[M].

（二）缺乏保護勞工權(quán)利的法律

上文已經(jīng)提到過《保護和促進移民勞工權(quán)利宣言》并不是一部具有約束力的公約或者協(xié)議，不僅如此，該宣言是強調(diào)國家間的責任，并不是以勞工權(quán)利為基礎的權(quán)利性法律文書。因此ASEAN的確需要一部具有法律約束力的、以強調(diào)勞工權(quán)利為主的法律。

這是一個聽而容易，但是實際操作起來卻很復雜的條款。在2010年4月，一部有關(guān)保護和促進移民勞工權(quán)利的法律文書草稿被提出，但是最終卻以失敗告終，因為馬來西亞拒絕接受幾個關(guān)鍵點，比如文書將具有法律約束力，以及非法勞工將被確認于保護范圍中。③ASEAN, TFAMW Presses for Stronger Protection of Migrant Workers in ASEAN[R/OL].(2010-04-29) [2015-03-01].http://www.workersconnection.org/pdf/TFAMW_presses_for_stronger_protection_of_migrant_workers _ in_ASEAN-29-Apr-2010.pdf亞洲論壇關(guān)于人權(quán)和發(fā)展的一位官員Yap Swee Seng說，所有的ASEAN國家，包括馬來西亞，必須認可這個關(guān)于保護移民勞工的草稿，就像對待保護兒童的公約以及消除婦女歧視公約一樣。④Adarah.M., Draft Deadlocked over Key Issues, Jakarta[DB/OL].(2009-03-30)[2015-02-28].http:// www.dpiap.org/resources/article.php?genreid=15&id=0000400&genre=ASEAN由此可見，這位官員認為對移民勞工的權(quán)利保護問題就猶如保護兒童和婦女一般，必須要得到國際組織以及各個國家的認可和重視，才可能形成一部系統(tǒng)、完整的法律性文件。在ASEAN委員會起草組的第八次會議上，這部法律文書依然在商榷和修訂之中，其中內(nèi)容包括一般原則，移民勞工的定義(合法以及非法勞工，或者說合格和不合格勞工)，勞工及其家屬的基本權(quán)利，合法移民勞工的特殊權(quán)利。⑤ASEAN Human Rights, 8th Meeting of ACMW Drafting Team, Indonesia[C].(2013-04-30)[2015-03-01].倘若成員國能夠在國家利益和移民勞工的人權(quán)保護問題之間形成一個平衡點，那建立一部系統(tǒng)的保護移民勞工權(quán)利的、具有強制力的法律性文件將指日可待。

（三）缺少后續(xù)跟蹤機制

《ASEAN關(guān)于勞動力遷移論壇》為成員國家以及相關(guān)的民間團體、組織等提供了一個分享和交流經(jīng)驗的平臺，在“跨國對話”中發(fā)現(xiàn)問題，討論如何解決問題，最后將內(nèi)容報告給ASEAN工黨高級官員會議，由工黨高級官員會議最終決定如何實施方案，這無疑對完善和發(fā)展保護移民勞工的工作起到了極大的作用。

但問題是，來自論壇的內(nèi)容都不具備法律約束力，無法強制成員國實施。盡管該次論壇的內(nèi)容以及提出的建議是否被采納或者實施進度，將會在下一次論壇上討論或者報告工作進度，但是具體如何實施，由哪些主體來實施，是否有獎勵懲罰機制，是否有監(jiān)督機制，倘若與國內(nèi)法的要求沖突的情況下該如何處理等規(guī)定，這些細節(jié)都由成員國自主決定。因此是否建立后續(xù)跟蹤機制和保證后續(xù)工作的進程就取決于成員國的態(tài)度。

四、對ASEAN保護移民勞工權(quán)利的建議

ASEAN對移民勞工的保護問題并不是短期內(nèi)就能夠有效解決的，因此它除了需要適當和高效的措施之外，還需要一個長期的計劃保證實施，由此才可能達到預想的結(jié)果。

（一）區(qū)域內(nèi)指南

如今，ASEAN依然在為建立一部區(qū)域內(nèi)的具有強制約束力的法律而努力，因此就目前的情況而言，“軟法”似乎更適合當前形勢，就是通過頒布不具有強制約束力的綱領(lǐng)來指導成員國的行為。

ILO于2006年頒布了一部不具有約束力的原則和指導方針，《國際勞工組織勞動力遷移的多邊框架》。該框架主要是為了給各成員國的政府和相關(guān)代表（雇主和勞工組織，民間團體）提供指導，以促進和完善移民勞工的政策制定和實施，這部綱領(lǐng)對移民輸出國、接受國或者是中轉(zhuǎn)國在針對移民勞工問題的實際操作過程中起到指導、促進和完善的作用。ILO的多邊框架中包括九項重要內(nèi)容：第一，體面工作，創(chuàng)造一個自由、公平、安全和尊重人格尊嚴的工作環(huán)境；第二，增強在移民勞工方面的國際合作，包括交流信息，政府間對話合作，雙邊和多邊協(xié)議，以及發(fā)展援助；第三，全球資源數(shù)據(jù)庫，指導建立這樣一個移民勞工信息方面的數(shù)據(jù)庫，包括改善數(shù)據(jù)收集和分析，國際數(shù)據(jù)和研究的交流；第四，有效的管理勞動力遷移，包括非法移民勞工；第五，保護移民勞工，強調(diào)尊重移民勞工的人權(quán)，與國際勞工標準接軌并執(zhí)行國內(nèi)法律；第六，保護移民勞工使其免遭虐待，指導方針強調(diào)了嚴厲懲罰對剝削和虐待移民勞工的雇主；第七，在移民過程的保護，該指南提供了具體建議給處于移民過程中的勞工以及對招聘中介機構(gòu)的監(jiān)督；第八，社會的整合和包容，強調(diào)采取反歧視措施和幫助移民勞工和他們家人融入社會的方法；第九，最佳的實踐例子，羅列了很多國家的優(yōu)秀實踐案例和相關(guān)政策，為實際操作提供指導；后續(xù)工作強調(diào)了主管部門應該承擔監(jiān)督工作，確保移民勞工權(quán)利保護的實施。①International Labor Organization, ILO Multilateral Framework on Labor Migration, Non-binding Principles and Guidelines for a Rights-based Approach to Labor Migration, International Labor Office Geneva, 2006. 55p[DB/OL].(2006)[2015-03-01].http://www.ilo.org/dyn/migpractice/docs/28/multilat_fwk_en.pdf.

ASEAN可以在ILO多邊框架的基礎上，根據(jù)自身實際情況來制定適合本區(qū)域內(nèi)使用的綱領(lǐng)，其中ILO多邊框架中的“最佳實踐例子”這一部分，應該作為一個不可缺少的部分，ASEAN及其成員國通過對最佳實踐例子的學習研究以獲取指導和借鑒。事實上ILO框架中的很多內(nèi)容，ASEAN都已經(jīng)在著手實施或者已經(jīng)在論壇中被討論過，建立移民勞工數(shù)據(jù)庫，為移民的遷移過程提供保護包括規(guī)范中介機構(gòu)以及對處于弱勢地位的移民勞工的關(guān)注等，除此之外，論壇上還提出要建立投訴機制和申訴處理系統(tǒng)和轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，這是ILO多邊框架中沒有提到過的。倘若能夠以ILO多邊框架為模板，綜合ASEAN的實際情況以及相關(guān)公約、條約，將這些內(nèi)容匯編成冊，作為ASEAN移民勞工保護的行動指南，這無疑會給移民勞工權(quán)益保護工作帶來積極的促進作用。

（二）移民勞工的最低權(quán)利標準

筆者認為ASEAN應該建立一部移民勞工的最低權(quán)利標準，以保證移民勞工享有最基本的權(quán)利，非法移民勞工也應該在保護的范圍內(nèi)。

該標準應該包括四個過程的內(nèi)容，從招聘，移民到國外，工作以及遣返回國。比如招聘機構(gòu)的行為準則以及懲罰機制，在移民勞工達到接受國之后由招聘機構(gòu)或者是當?shù)匾泼窕蛘邉诠そM織為其提供基本生活幫助，最低工資標準、最低社會保障以及最低衛(wèi)生健康和醫(yī)療保障，確保一個安全、公平、無歧視以及尊重人格尊嚴的工作環(huán)境，除此之外建立投訴機制以及享有司法救濟的權(quán)利也是必不可少的。移民勞工的最低權(quán)利標準應該參照《世界人權(quán)宣言》、ILO核心公約以及《保護所有移民勞工和他們的家屬的權(quán)利國際公約》等國際公約。事實上，歐洲委員會頒布的《指令2009/52》就屬于最低標準性質(zhì)的法律文書，其所針對的是非法移民勞工，指令中規(guī)定了非法移民勞工的工資最低標準。①European Commission, Brussels, COM(2014)286 Final, the Application of Directive 2009/52/EC of 18 June 2009 Providing for Minimum Standards on Sanctions and Measures Against Employers of Illegally Staying Third Country Nationals[DB/OL].(2014-05-22)[2015-03-01].http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/ documents/com/com_com%282014%290286_/com_com%282014%290286_en.pdf.

（三）雙邊或者多邊協(xié)議

筆者認為在具有最低權(quán)利標準的基礎上，應該根據(jù)不同國家的情況而利用雙邊磋商或者多邊會談的方式來簽訂協(xié)議，以此來保護移民勞工的權(quán)利。

事實上，ASEAN在制定一部統(tǒng)一的有關(guān)勞工權(quán)利保護的法律上進展得如此緩慢，很大一部分原因是受到ASEAN模式的影響。ASEAN模式就是在談判協(xié)商時（The ASEAN Way，或稱亞洲方式）對成員國內(nèi)政、領(lǐng)土和主權(quán)采取不干涉的原則，而許多具爭議性的議題，往往因ASEAN模式而無法取得共識而被擱置。因此，成員國家的態(tài)度往往會成為保護移民勞工工作順利進行的阻礙。倘若積極的促進采取雙邊或者多邊協(xié)議的方式，根據(jù)各自的特點，相互協(xié)商，尋找平衡點，情況可能會有所改善。

（責任編輯：王建民）

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