王鵬（中共巴音郭楞蒙古自治州委黨校　新疆 庫爾勒 841000）

社會治理創(chuàng)新視域下新疆庫爾勒市“智慧社區(qū)”研究*①

王鵬
（中共巴音郭楞蒙古自治州委黨校新疆 庫爾勒 841000）

在社會治理主體和治理模式多元的背景下，以往單純的行政管理模式早已不能適應(yīng)社區(qū)居民的多元需求，也不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新成為必然。新疆庫爾勒市以構(gòu)建“智慧社區(qū)”為突破口，試圖構(gòu)建信息全覆蓋的“大社區(qū)”模式，對當(dāng)?shù)靥嵘鐓^(qū)服務(wù)和維護(hù)社會穩(wěn)定方面起到了重要作用。

新疆 庫爾勒市 社會治理 智慧社區(qū)

社區(qū)作為黨和政府的“神經(jīng)末梢”和最終主體的作用越來越凸顯。在社會治理主體和治理模式多元的背景下，當(dāng)今社會治理創(chuàng)新應(yīng)該把工作重心放在社區(qū)。特別是在民眾由過去的“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)型，人們對單位的依附性越來越小的情況下，構(gòu)建以社區(qū)為主體的基層社會治理體系，把社區(qū)打造成社會治理全覆蓋的制度平臺，顯得尤為重要。新疆庫爾勒市以政府為主導(dǎo)，探索適應(yīng)少數(shù)民族聚集社區(qū)的“智慧社區(qū)”模式，改善了民生，提升了服務(wù)，助推了維穩(wěn)。然而，在少數(shù)民族聚集社區(qū)如何更好地發(fā)揮“智慧社區(qū)”在社會治理中的作用還在進(jìn)一步的探索中，在運行過程中尚有很多困境和難題需要破解。

一、庫爾勒市社區(qū)治理中面臨的困境

1.“人戶分離”造成的“漏管”嚴(yán)重。隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，“人戶分離”現(xiàn)象越來越普遍，大量居民戶籍所在地與居住地、工作地相分離，傳統(tǒng)的戶籍管理制度很難有效發(fā)揮作用。加之服務(wù)業(yè)、自由職業(yè)的發(fā)展，社會流動人口和游業(yè)民眾日趨增多，過去“以單位管人”的模式力度趨弱，致使一些人游離出了社會治理的“視界”，出現(xiàn)了“真空”和“漏管”地帶。近幾年，庫爾勒市城市化進(jìn)程速度很快，城市人口特別是流動人口快速膨脹，如庫爾勒市邊緣社區(qū)常住人口幾千人，而流動人口就達(dá)三四萬人。這部分人群民族成分多，文化層次較低、來源地復(fù)雜、人口流動性大，社會管理和治理的難度很大。

2.社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重，服務(wù)工作不細(xì)致。社區(qū)工作的行政化傾向是我國傳統(tǒng)的城市管理“一竿子插到底”的管理思想和方式的延伸，影響了社區(qū)功能的發(fā)揮。社區(qū)承擔(dān)大量行政工作，導(dǎo)致許多民生工作、維穩(wěn)工作粗線條地推進(jìn)，使居委會沒有真正成為居民合法利益的代言人和維護(hù)者，而是成為了政府的附屬物。一些社區(qū)辦公時間機關(guān)化、工作方式辦公室化，無暇走街串戶和主動了解居民的愿望和要求。

3.維護(hù)社會穩(wěn)定在社區(qū)形勢嚴(yán)峻。近年來，新疆的維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻，暴恐事件增多，各種不穩(wěn)定因素的滲透和影響，使得社區(qū)工作面臨著錯綜復(fù)雜的情況。社區(qū)作為維穩(wěn)的前沿陣地，很多工作流于表面，空泛說教，沒有抓住維穩(wěn)的深層次原因，也沒有把轉(zhuǎn)變思想觀念同解決實際問題結(jié)合起來，工作的針對性不強。比如近幾年推行的四知四清四掌握工作機制，有效解決了社區(qū)工作者對業(yè)務(wù)工作不夠熟悉、對社情民意了解不夠深入、對社區(qū)事務(wù)管理和社區(qū)居民服務(wù)不夠到位等問題。但在具體實施過程中，由于上級部門的層層檢查，使這項工作機制逐漸流于形式，嚴(yán)重影響了社區(qū)維穩(wěn)工作的實際效果。

4.居民參與度不夠，工作覆蓋不寬泛。目前相當(dāng)一部分居民的社區(qū)參與意識比較淡薄，沒有意識到自己屬于社區(qū)建設(shè)的主體，沒有意識到自己也應(yīng)該對本社區(qū)建設(shè)盡一份責(zé)任和義務(wù)，很多人從未參加過社區(qū)會議或社區(qū)組織的活動，尤其是“上班族”的社區(qū)意識普遍缺乏。

5.社區(qū)工作人員配置數(shù)量不足、素質(zhì)不高。一方面，隨著社區(qū)居委會管理幅度增加，服務(wù)人口增多，工作量隨之增大。每個社區(qū)工作人員都要應(yīng)對很多的工作任務(wù)，工作量超負(fù)荷，精神壓力大。另一方面，社區(qū)工作人員來源結(jié)構(gòu)復(fù)雜，學(xué)歷和專業(yè)技術(shù)水平普遍不高，有相當(dāng)部分社區(qū)管理人員難以承擔(dān)起社區(qū)工作的重任。新聘用人員現(xiàn)代辦公技術(shù)應(yīng)用熟練，但缺乏社區(qū)工作的耐心，面對社區(qū)居民無理的要求或一遍遍的詢問等，易耍態(tài)度；老社區(qū)工作人員，有做群眾工作的經(jīng)驗，有耐心和熱心，但對電腦等一些現(xiàn)代辦公技術(shù)使用不熟練。

二、社會治理多元視角下的庫爾勒市“智慧社區(qū)”的嘗試

針對社區(qū)治理中面臨的眾多問題，庫爾勒市以加大社會建設(shè)為基點，不斷探索社會治理新模式，社區(qū)治理的有效性在加強。特別是近幾年庫爾勒市借鑒內(nèi)地發(fā)達(dá)城市推行的“智慧社區(qū)”模式，并結(jié)合自身少數(shù)民族聚集的特點，不斷改造升級社區(qū)治理的智能化模式，使得社區(qū)治理日趨精細(xì)化和有效化。

1.庫爾勒市“智慧社區(qū)”系統(tǒng)的構(gòu)建。庫爾勒市“智慧社區(qū)”建設(shè)始于2011年在薩依巴格街道進(jìn)行的“數(shù)字城鄉(xiāng)”信息化試點工作，之后與正在構(gòu)建的“智慧城市”結(jié)合，不斷升級改造社區(qū)“數(shù)字城鄉(xiāng)平臺系統(tǒng)”，在社區(qū)推進(jìn)“單位化管理、網(wǎng)格化覆蓋、社會化服務(wù)”，利用現(xiàn)代科技和網(wǎng)絡(luò)手段不斷增強社區(qū)管控社會和服務(wù)居民的能力。

庫爾勒市的“智慧社區(qū)”平臺內(nèi)含一個中心，兩大主線，三級管理?！耙粋€中心”即基層社會管理創(chuàng)新服務(wù)平臺數(shù)據(jù)中心；“兩大主線”即網(wǎng)格化綜治管理及以服務(wù)群眾、便利群眾兩大應(yīng)用設(shè)計主線；“三級管理”即以市——街道——社區(qū)三級聯(lián)動，形成“橫向到邊，縱向到底”的基層社會管理創(chuàng)新服務(wù)平臺。當(dāng)前，庫爾勒市“智慧社區(qū)”運行成熟的板塊主要有三個：社區(qū)概況、綜治業(yè)務(wù)以及居家養(yǎng)老。社區(qū)概況板塊主要是通過電子沙盤技術(shù)將不同社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格，并在每一個網(wǎng)格內(nèi)將常住人口、流動人口、出租屋數(shù)等數(shù)據(jù)信息細(xì)化，實現(xiàn)居民信息分類管理，建成人口基礎(chǔ)信息庫為其他部門提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；綜治業(yè)務(wù)板塊主要實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息管理（人口管理、家庭管理、重點人群管理、場所管理）、網(wǎng)格員管理、專項任務(wù)管理、企業(yè)平安建設(shè)管理等功能。社區(qū)工作人員不僅可以通過平臺實現(xiàn)人口數(shù)據(jù)信息的錄入，還可以通過綜治E通手持終端實現(xiàn)人口數(shù)據(jù)信息的采集上報；居家養(yǎng)老板塊主要側(cè)重社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，將社區(qū)內(nèi)老年人口數(shù)量、老年人基本信息、個人病史等進(jìn)行細(xì)致統(tǒng)計錄入，并建立數(shù)據(jù)庫，為老年人配發(fā)老人機，不僅在緊急情況下可以實現(xiàn)緊急呼救和定位功能，還可以全天候為老年人提供信息查詢、社區(qū)服務(wù)、家政上門等服務(wù)功能。此外還包括社會事務(wù)、民辦救助、勞動保障、計劃生育等相關(guān)信息管理板塊。

2.“智慧社區(qū)”效能分析。（1）正向效能日趨凸顯。隨著服務(wù)平臺功能逐漸完善，社區(qū)治理更加趨向智能化和精細(xì)化。依托這一智能化的社會服務(wù)管理平臺，社區(qū)各項工作開展更為便捷，社區(qū)服務(wù)功能更加突出，滿足了居民多元化服務(wù)的需求。一方面創(chuàng)新治理模式，促進(jìn)社區(qū)治理的規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化，更少的人手可以承擔(dān)更多的工作；另一方面創(chuàng)新服務(wù)模式，為轄區(qū)居民和單位、社會組織提供人文化、多元化、社會化的公共服務(wù)，使其感受到智能生活的新體驗，享受到一種“全響應(yīng)”智慧狀態(tài)，真正實現(xiàn)“寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中體現(xiàn)管理”。

（2）庫爾勒市“智慧社區(qū)”在運行中也發(fā)現(xiàn)了很多現(xiàn)實的問題。如：數(shù)據(jù)的來源、數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一些職能部門從自己的工作角度出發(fā)，開發(fā)建設(shè)自己的信息資源系統(tǒng)，而且封閉管理和運作，不能實現(xiàn)信息資源共享，容易形成“信息孤島”，再加上一些社區(qū)人員統(tǒng)計和錄入時粗心大意，使得一些數(shù)據(jù)失真以及同樣的一批居民信息在不同的子系統(tǒng)中重復(fù)出現(xiàn)的情況。另外，“數(shù)字城鄉(xiāng)”系統(tǒng)往往被作為社區(qū)管理、治理的輔助工具，沒有真正地發(fā)揮其效能，尤其是少數(shù)民族較為聚集的社區(qū)，很多社區(qū)工作人員連計算機基本知識都不懂，很難真正地去使用和推廣“智慧社區(qū)”服務(wù)平臺。

三、庫爾勒市社區(qū)智能化治理的路徑指向：提升社區(qū)服務(wù)與維護(hù)社會穩(wěn)定

庫爾勒市的“智慧社區(qū)”是在智慧城市構(gòu)建的基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體化而提出的。但庫爾勒的“智慧社區(qū)”建設(shè)縱深發(fā)展不足，信息板塊零散，應(yīng)用水平有待提高。加之庫爾勒市是多民族聚集的城市，其“智慧社區(qū)”建設(shè)有別于內(nèi)地發(fā)達(dá)城市，不僅要提供優(yōu)質(zhì)的精細(xì)化服務(wù)，還要維護(hù)社會穩(wěn)定。

1.社區(qū)治理智能化：服務(wù)優(yōu)先與資源整合。一是加大社區(qū)治理的信息覆蓋面，要實現(xiàn)資源整合、共享。通過設(shè)立統(tǒng)一信息平臺，將城市眾多服務(wù)熱線進(jìn)行整合，實現(xiàn)服務(wù)熱線統(tǒng)一出口，政策咨詢統(tǒng)一出口，解答辦事統(tǒng)一出口，保證全市信息化建設(shè)工作步調(diào)一致。不能把信息化建設(shè)搞成基層工作中的累贅和負(fù)擔(dān)，要體現(xiàn)出信息化工作的便捷、高效、系統(tǒng)。同時加強現(xiàn)有各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的資源整合，實現(xiàn)民政、計生、殘聯(lián)、黨務(wù)、綜治、勞動保障等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有機整合與共享，減輕基層工作人員的工作強度，提升工作效率。

二是把民生保障服務(wù)放在優(yōu)先位置。要準(zhǔn)確把握各社區(qū)的困難居民、困難家庭的主要需求，通過智能化的服務(wù)平臺，準(zhǔn)確、及時地幫其解決困難。寓管理于服務(wù)中去，加大對社區(qū)特殊人群的幫扶，如老弱病殘、刑滿釋放人員等。不斷完善居家養(yǎng)老的信息服務(wù)平臺，為老年人提供一個方便生活、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的平臺，提供老人機及定位設(shè)備，實現(xiàn)空巢老人一鍵呼救、實時定位和緊急救助，為弱勢群體提供必要的上門服務(wù)。

三是建立社區(qū)社會治理的協(xié)調(diào)機制。積極動員社會組織和各類主體共同參與治理，將其納入到“智能社區(qū)”服務(wù)平臺，理順社區(qū)黨組織、居委會、各社會組織與社區(qū)居民的關(guān)系。本著吸引、培育、發(fā)展的理念，健全與社會組織信息共享的服務(wù)平臺，優(yōu)化社會組織參與社區(qū)治理的外部環(huán)境，進(jìn)而建立適應(yīng)社區(qū)治理的社會組織參與運行機制。將社區(qū)黨建、民政、勞動保障等各項社區(qū)工作納入到“智能社區(qū)”服務(wù)平臺中去，促進(jìn)各社區(qū)間的互動交流。

2.社區(qū)治理的精細(xì)化：化解矛盾與突出維穩(wěn)。

一要不斷完善“智慧社區(qū)”數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)無縫化管理。新形勢下轉(zhuǎn)變簡單“以戶籍管人”的觀念，把“以房管人”作為管理和服務(wù)的重點，將房屋居住作為數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重點。在“數(shù)字城鄉(xiāng)”系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善人口數(shù)據(jù)，保證了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實時性。對轄區(qū)的常住人口和流動人口、出租屋進(jìn)行網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)流動人口流動軌跡的跟蹤查詢，對所需要的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和統(tǒng)計。通過電子沙盤和庫爾勒市二維地理信息平臺的結(jié)合，使數(shù)據(jù)精確到每戶每人，全面實現(xiàn)人口管理信息化、精細(xì)化。

二要探索全覆蓋的“大調(diào)解”體系，使社區(qū)成為化解矛盾的第一主體。積極探索新形勢下的群防群治的新途徑、新方法，通過“智慧社區(qū)”的數(shù)字平臺引導(dǎo)眾多的社會主體參與社會治理，注重通過多元的治理來實現(xiàn)社會矛盾的“大調(diào)解”。努力使社區(qū)成為化解矛盾、解決群眾訴求的第一責(zé)任主體，通過信息平臺使社區(qū)能夠做到群眾怨有所訴、聲能上傳、難有人幫，使矛盾化解在基層社區(qū)。

三要實現(xiàn)維護(hù)穩(wěn)定的網(wǎng)格化管理。通過為網(wǎng)格管理人員配發(fā)的綜治E通，通過日常巡控、通過轄區(qū)內(nèi)的電子監(jiān)控，實現(xiàn)管理人員與平臺互動，發(fā)現(xiàn)問題及時上報中心，及時分派解決。通過“智慧社區(qū)”信息平臺GPS全球定位，實時掌握巡控力量的巡控路線，確保突發(fā)事件發(fā)生時，就近調(diào)集巡控力量，保證第一時間到達(dá)第一現(xiàn)場，配合公安、武警處置突發(fā)事件。同時對街道內(nèi)所有巡控力量進(jìn)行有效整合，繼續(xù)加大對“三股勢力”和嚴(yán)重暴力犯罪的打擊力度，保證對突發(fā)事件時時巡控力量及時調(diào)配和到位。

總之，庫爾勒市“智慧社區(qū)”建設(shè)是在多民族聚集的社區(qū)進(jìn)行社會治理創(chuàng)新的一種嘗試，對新疆其他中小城市社區(qū)治理將會起到一定的示范作用。

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［5］居來提·吐爾地.庫爾勒市2013年政府工作報告［EB/OL］http://www.xjkel.gov.cn/gk/zdjc/zfgzbg/47650.htm，2013—12—29.

［6］周文建，寧豐.城市社區(qū)建設(shè)概論［M］.北京：中國社會出版社，2001.

［7］戚學(xué)森.城市社區(qū)建設(shè)思路與方法［M］.北京：中國社會出版社，2009.

責(zé)任編輯：洪美云

C916.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.24

①*本文系國家社科基金青年項目：社會管理視角下的新疆南疆鄉(xiāng)村社會變遷與社會穩(wěn)定研究（批準(zhǔn)號：11CMZ024）的階段