方鹿敏

2015年恰逢聯(lián)合國(guó)成立70周年，聯(lián)合國(guó)新聞部外聯(lián)司負(fù)責(zé)伙伴與公共關(guān)系的副司長(zhǎng)達(dá)莫達(dá)倫曾表示，聯(lián)合國(guó)及其所屬專門機(jī)構(gòu)將舉行一系列有關(guān)活動(dòng)慶祝這一歷史性時(shí)間節(jié)點(diǎn)?；厥走^去的70年，世界對(duì)于聯(lián)合國(guó)普遍的共識(shí)是：“促進(jìn)國(guó)際和平與安全及共同發(fā)展，維護(hù)二戰(zhàn)勝利成果與國(guó)際秩序?！被诙?zhàn)后各國(guó)人民欲免再遭毀滅性戰(zhàn)禍的強(qiáng)烈意愿，聯(lián)合國(guó)在半個(gè)多世紀(jì)中，始終秉承了“維護(hù)國(guó)際和平與安全”這一首要宗旨，并在集體安全原則與共識(shí)的基礎(chǔ)上，當(dāng)之無愧地成為現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)中最具有普遍性、最具影響力和最大的國(guó)際組織。

淵源與背景

作為國(guó)際制度框架下的世界性組織，聯(lián)合國(guó)成立的背后有著深厚的思想淵源和漫長(zhǎng)的組織基礎(chǔ)。從理論上看，由獨(dú)立主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的多國(guó)體系的形成和國(guó)家間多邊交往的需求，是國(guó)際組織產(chǎn)生的兩大基礎(chǔ)性先決條件。因此，早在古希臘時(shí)期，各個(gè)城邦國(guó)家間已存在著軍事結(jié)盟性質(zhì)的組織，此類結(jié)盟性組織也存在于中國(guó)的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代。盡管此類同盟性組織往往是一種臨時(shí)性的戰(zhàn)略同盟，卻默認(rèn)了政治組織形成的規(guī)則與規(guī)范性基礎(chǔ)。至公元14世紀(jì)，意大利文藝復(fù)興的先驅(qū)阿利蓋利·但丁 提出了成立“人類統(tǒng)一體”的政治思想，希望在一位至高無上的君主統(tǒng)治下建立一個(gè)大一統(tǒng)的世界性帝國(guó)。近現(xiàn)代國(guó)際組織的思想是世界政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在歐洲30年戰(zhàn)爭(zhēng)的沖突背景下，現(xiàn)代國(guó)際法之父雨果·格勞修斯出版了其《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》，提出國(guó)際性的法律原則可以阻止戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。事實(shí)上，16、17世紀(jì)的國(guó)際組織思想淵源大多以歐洲為中心，并附加了諸多基督教教義的原則紐帶。直到18、19世紀(jì)的一些政治理論性著作，包括克勞德·昂利·圣西門、伊曼努爾·康德等在內(nèi)的多位思想家均從更為實(shí)際的角度，提出了建立區(qū)域性、國(guó)際性組織的構(gòu)想。

近現(xiàn)代國(guó)際組織的實(shí)踐可以追溯到一戰(zhàn)前的19世紀(jì)中后期。早期的國(guó)際會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)不能滿足國(guó)家間頻繁互動(dòng)的需要，近現(xiàn)代意義上的國(guó)際組織正是在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生的。此時(shí)的國(guó)際組織大多屬于專門性、技術(shù)性類型。包括現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)體系中的部分專門機(jī)構(gòu)，如國(guó)際電信聯(lián)盟、萬國(guó)郵政聯(lián)盟、世界氣象組織等，其前身都可追溯到19世紀(jì)中后期。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在一戰(zhàn)爆發(fā)前夕，國(guó)際組織的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到200個(gè)，然而，技術(shù)性組織的存在仍難以規(guī)制國(guó)家在政治行為上的互動(dòng)，第一次世界大戰(zhàn)不可避免地爆發(fā)了。一戰(zhàn)結(jié)束后，解決戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題成為國(guó)際組織繼續(xù)建設(shè)的首要議題，因此，在戰(zhàn)后凡爾賽-華盛頓體系的構(gòu)筑下，歷史上第一個(gè)全球性的政府間國(guó)際組織——國(guó)際聯(lián)盟成立了。國(guó)際聯(lián)盟的宗旨為“促進(jìn)國(guó)際合作，保障國(guó)際和平與安全”，這一宗旨的提出在國(guó)際組織發(fā)展中具有里程碑式的意義。由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，國(guó)際聯(lián)盟本身缺乏強(qiáng)力的執(zhí)行效力和可靠的大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制，使得這一以“維護(hù)和平”為目的的國(guó)際性政治組織最終無法阻止第二次世界大戰(zhàn)的全面爆發(fā)。

國(guó)際聯(lián)盟往往被視為現(xiàn)代聯(lián)合國(guó)的原生發(fā)展樣本。第二次世界大戰(zhàn)期間，為描述同盟國(guó)之間的聯(lián)盟關(guān)系，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福首次使用了“聯(lián)合國(guó)”一詞。1942年，在美英兩國(guó)首腦起草的《大西洋憲章》中，“聯(lián)合國(guó)”一詞首次在官方文件中使用。作為世界反法西斯同盟的綱領(lǐng)性文件，《大西洋憲章》中的大多數(shù)內(nèi)容，包括尊重國(guó)家主權(quán)、尊重基本人權(quán)與人格尊嚴(yán)、建立和平體系等原則性條款均被1945年4月聯(lián)合國(guó)國(guó)際組織會(huì)議中各國(guó)起草并簽署的《聯(lián)合國(guó)憲章》所吸收。二戰(zhàn)結(jié)束后的1945年10月24日，中國(guó)（中華民國(guó)）、美國(guó)、法國(guó)、蘇聯(lián)和英國(guó)五大常任理事國(guó)與其他46國(guó)共同批準(zhǔn)并簽署了《聯(lián)合國(guó)憲章》，現(xiàn)代聯(lián)合國(guó)正式宣告成立。

機(jī)構(gòu)與活動(dòng)

與國(guó)際聯(lián)盟相比，聯(lián)合國(guó)設(shè)計(jì)了更為完善的機(jī)構(gòu)體系與分工職責(zé)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)、秘書處以及國(guó)際法院構(gòu)成了如今的整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。隨著最后一塊聯(lián)合國(guó)的托管領(lǐng)土帕勞獨(dú)立，原系統(tǒng)中的聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)已經(jīng)于1994年正式停止運(yùn)作。聯(lián)合國(guó)的總部設(shè)于美國(guó)紐約，除國(guó)際法院的總部位于荷蘭海牙外，其余4個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)都將其組織設(shè)于紐約聯(lián)合國(guó)總部?jī)?nèi)。同時(shí)，瑞士日內(nèi)瓦、奧地利維也納等地還設(shè)有諸多聯(lián)合國(guó)所屬專門機(jī)構(gòu)的總部。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)特權(quán)和豁免公約》，聯(lián)合國(guó)及其所屬各機(jī)構(gòu)在其進(jìn)行運(yùn)作的國(guó)家具有外交豁免權(quán)，以保證對(duì)東道國(guó)及成員國(guó)的公平公正。在聯(lián)合國(guó)運(yùn)作的技術(shù)層面中，英語、法語、漢語、阿拉伯語、俄語和西班牙語為官方規(guī)定的聯(lián)合國(guó)六大工作語言。截止目前，聯(lián)合國(guó)共有193個(gè)成員國(guó)，包含了除梵蒂岡外所有無爭(zhēng)議的主權(quán)國(guó)家。在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中，中國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯（蘇聯(lián)解體后繼承）和英國(guó)為5個(gè)常任理事國(guó)，擁有對(duì)非程序性決議案的“否決權(quán)”。另外，10個(gè)非常任理事國(guó)的任期為兩年，席位按照洲際區(qū)域分配，非常任理事國(guó)與常任理事國(guó)共同指定安理會(huì)議事規(guī)則，但并不擁有否決權(quán)。在行政體系中，聯(lián)合國(guó)的“行政首長(zhǎng)”是聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，由安理會(huì)推薦、聯(lián)合國(guó)大會(huì)指定產(chǎn)生。目前這一職位由韓國(guó)前外交通商部長(zhǎng)官潘基文擔(dān)任。

在20世紀(jì)中后期，聯(lián)合國(guó)參與了以色列建國(guó)、巴勒斯坦地區(qū)分治以及巴以雙方后續(xù)一系列沖突的調(diào)停。其中，20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國(guó)曾以大規(guī)模軍事介入平息了剛果民主共和國(guó)境內(nèi)地區(qū)加丹加省的叛亂。同一時(shí)期，聯(lián)合國(guó)于1964年組建了塞浦路斯維和部隊(duì)，這一部隊(duì)至今仍活躍在塞浦路斯前線，并成為迄今為止聯(lián)合國(guó)歷史上持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的維和行動(dòng)。冷戰(zhàn)中后期，隨著去殖民地化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，聯(lián)合國(guó)吸納了一批新獨(dú)立的亞非拉國(guó)家成員。成員數(shù)量的增長(zhǎng)和國(guó)家身份的平衡促使聯(lián)合國(guó)的實(shí)踐職能從維護(hù)國(guó)際和平與安全擴(kuò)展延伸到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、開發(fā)援助、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、糧食問題、貿(mào)易公平等更為廣泛和實(shí)際的領(lǐng)域。

困境與思考

盡管在冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)在實(shí)踐與功能上趨于成熟，然而，它在體系變化中自身組織機(jī)理的滯后和執(zhí)行力上的缺陷開始逐漸暴露出來，這些缺陷甚至直接導(dǎo)致了20世紀(jì)末和21世紀(jì)初聯(lián)合國(guó)在一系列國(guó)際介入行動(dòng)上的失敗。曾于1971～1985年擔(dān)任聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)的布萊恩·厄夸特甚至將此前聯(lián)合國(guó)在維和行動(dòng)上的進(jìn)步稱為“虛假的復(fù)興”。

在實(shí)踐上，面對(duì)諸多嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)危機(jī)，聯(lián)合國(guó)介入與干預(yù)的效率與有效性仍顯不足。最為典型的案例便是20世紀(jì)90年代初，索馬里在巴雷政權(quán)倒臺(tái)后陷入無政府狀態(tài)下的無限內(nèi)戰(zhàn)局面。聯(lián)合國(guó)隨后對(duì)索馬里展開的國(guó)際人道主義干預(yù)收效甚微，索馬里甚至一度陷入更為混亂的政治局面，各派別的武裝沖突愈演愈烈。這一失敗的干預(yù)案例引發(fā)了人們對(duì)國(guó)際人道主義干預(yù)合法性與合理性的爭(zhēng)論，包括對(duì)合法干預(yù)主體的界定以及干預(yù)行為本身無法避免大國(guó)利益博弈的困境。而索馬里干預(yù)行動(dòng)的失敗也在一定程度上影響了1994年聯(lián)合國(guó)在盧旺達(dá)大屠殺中的應(yīng)急反應(yīng)和干預(yù)導(dǎo)向，使聯(lián)合國(guó)最終沒能及時(shí)介入對(duì)盧旺達(dá)大屠殺的干預(yù)并阻止屠殺行為的升級(jí)。其中，美英等國(guó)在屠殺事件中的拖沓與漠然使安理會(huì)無法做出及時(shí)有效的決斷，這在另一個(gè)側(cè)面上凸顯了聯(lián)合國(guó)干涉機(jī)制仍無法擺脫被大國(guó)操縱的事實(shí)，以及安理會(huì)本身缺乏應(yīng)對(duì)國(guó)家內(nèi)部突發(fā)性暴力沖突的客觀決斷機(jī)制。如今，聯(lián)合國(guó)在北非國(guó)家動(dòng)亂和烏克蘭危機(jī)的處理中同樣面臨著執(zhí)行力的挑戰(zhàn)和參與角色的危機(jī)。在北非阿拉伯國(guó)家革命浪潮后，聯(lián)合國(guó)參與了各國(guó)內(nèi)部派別的斡旋和調(diào)停，并積極投入各項(xiàng)人道主義援助，然而，諸如敘利亞在內(nèi)的部分國(guó)家并未執(zhí)行相關(guān)決議以及遵守交戰(zhàn)規(guī)則，使國(guó)內(nèi)沖突持續(xù)升級(jí)，并形成大規(guī)模難民潮。近期日益嚴(yán)峻的烏克蘭內(nèi)部政治局勢(shì)和人權(quán)狀況也對(duì)聯(lián)合國(guó)可能參與的維和行為和人道主義干預(yù)提出了更大的挑戰(zhàn)。另外，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，聯(lián)合國(guó)的維和行為從最初的預(yù)防外交（國(guó)家間爭(zhēng)端的調(diào)解）延伸至對(duì)國(guó)內(nèi)暴力沖突的干預(yù)，亦在學(xué)理上對(duì)傳統(tǒng)的主權(quán)原則提出了挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)直指主權(quán)國(guó)家對(duì)于其內(nèi)部事務(wù)管理的排他性原則。

與此同時(shí)，在冷戰(zhàn)結(jié)束后的數(shù)十年，聯(lián)合國(guó)不斷受到來自世界各國(guó)關(guān)于其腐敗問題與管理不善的批評(píng)。不少國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)甚至停止了對(duì)聯(lián)合國(guó)及其所屬專門機(jī)構(gòu)的部分資金支持。其中，聯(lián)合國(guó)在1995年起針對(duì)伊拉克執(zhí)行的“石油換食品計(jì)劃“，受到諸多媒體和調(diào)查機(jī)構(gòu)有關(guān)腐敗問題的指責(zé)，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)科菲·阿塔·安南也一度陷入信任危機(jī)。在2005年10月“石油換食品計(jì)劃”腐敗案最終公布的調(diào)查報(bào)告中，4500家參與該計(jì)劃的有關(guān)公司中，超過半數(shù)的公司涉嫌為薩達(dá)姆政府提供了約18億美元的回扣和石油附加費(fèi)。這一腐敗泛濫的現(xiàn)象，與聯(lián)合國(guó)秘書處和安理會(huì)的監(jiān)管不力不無關(guān)聯(lián)。

近年來，對(duì)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的呼聲也愈加高漲。諸多批評(píng)人士認(rèn)為，現(xiàn)存的五大常任理事國(guó)反映的仍是二戰(zhàn)勝負(fù)的成果，今天，考慮到國(guó)際格局的演變以及部分國(guó)家對(duì)聯(lián)合國(guó)行動(dòng)參與和資金投入的力度，包括日本、德國(guó)、巴西在內(nèi)的世界主要力量明確表達(dá)了希望成為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的態(tài)度。部分改革提議者也表示，安理會(huì)常任理事國(guó)應(yīng)該適度擴(kuò)大成員國(guó)范圍，以進(jìn)一步提升聯(lián)合國(guó)的代表性與時(shí)代性。因而，另一種聲音，“不具備否決權(quán)的常任理事國(guó)”提法應(yīng)運(yùn)而生。但是，由于安理會(huì)內(nèi)部改革牽涉成員的廣泛性、結(jié)構(gòu)利益的復(fù)雜性以及諸多的歷史性矛盾，使能具備共識(shí)性的改革方案一直難以形成。

聯(lián)合國(guó)已經(jīng)走過70年，人類從二戰(zhàn)的毀滅性打擊中已逐漸恢復(fù)，并走出了對(duì)立的冷戰(zhàn)格局。新時(shí)期的國(guó)際局勢(shì)下需要一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的聯(lián)合國(guó)，隨著國(guó)際制度的有效性被不斷檢驗(yàn)，我們有理由相信并期待：未來的聯(lián)合國(guó)能夠在國(guó)際互動(dòng)中扮演更為積極的角色。

【責(zé)任編輯】林 ?京