耿國(guó)棟

(鄒平縣國(guó)土資源局，山東 鄒平　256200)

鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的探討

耿國(guó)棟

(鄒平縣國(guó)土資源局，山東 鄒平256200)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效手段,為快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地、切實(shí)保護(hù)耕地的目標(biāo)提供了新的思路。鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中還存在一些問題，表明該政策還需要加以完善。該文對(duì)鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)分析，并提出了相關(guān)的對(duì)策建議,為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的順利推行提供參考。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;鄒平縣

引文格式：耿國(guó)棟.鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的探討[J].山東國(guó)土資源，2015,31(2)：70-72.GENG Guodong. Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County[J]. Shandong Land and Resources, 2015,31(2):70-72.

0　引言

鄒平縣地處魯中泰沂山區(qū)與魯北黃泛平原疊交地帶，總面積1250km2，轄11個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)鎮(zhèn)級(jí)辦事處和一個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，858個(gè)行政村，人口72.97萬人，其中農(nóng)業(yè)人口50.48萬人。全縣地貌類型多樣，北部多平原，南部多山地丘陵，全縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地108km2，占土地總面積的8.64%，農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地214m2，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力較大。

鄒平縣2008年第一批增減掛鉤試點(diǎn)共有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)村列入增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，2011年1月，項(xiàng)目順利通過山東省國(guó)土資源廳專家組檢查驗(yàn)收，共周轉(zhuǎn)新增建設(shè)用地指標(biāo)33hm2，取得了階段性成果。目前，鄒平縣上報(bào)批復(fù)實(shí)施的增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)共7個(gè)，涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個(gè)村，拆舊總面積294.8hm2，復(fù)墾耕地總面積248.46hm2，順利實(shí)施可周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)171.2hm2?，F(xiàn)以鄒平縣正在實(shí)施開展的增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)為例，通過實(shí)際工作中的主要做法及存在問題，做一些具體的探討。

1　主要做法

1.1強(qiáng)化部門責(zé)任

下發(fā)了《鄒平縣人民政府關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，成立了增減掛鉤工作指揮部，負(fù)責(zé)增減掛鉤工作的落實(shí)部署、文件起草、組織協(xié)調(diào)、信息反饋等工作。強(qiáng)化部門責(zé)任，鎮(zhèn)(街)負(fù)責(zé)安置區(qū)和拆舊區(qū)的各項(xiàng)工作及周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與歸還；財(cái)政部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)資金的規(guī)范使用和投融資平臺(tái)的建立、項(xiàng)目資金的籌集運(yùn)作及后期資金平衡等工作。同時(shí)理順了增減掛鉤項(xiàng)目的申報(bào)、組織實(shí)施和申請(qǐng)驗(yàn)收流程，使其更有可操作性。

1.2整合多方資金

《意見》規(guī)定，增減掛鉤項(xiàng)目按時(shí)完成并順利通過省級(jí)部門驗(yàn)收的，節(jié)余指標(biāo)按照750萬元/hm2(50萬元/畝)的標(biāo)準(zhǔn)返還用于掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，組建鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作投融資公司，通過財(cái)政資金扶持、土地指標(biāo)抵押獲取銀行貸款、土地出讓和土地綜合開發(fā)收益等方式解決資金難題。掛鉤指標(biāo)除用于建新區(qū)、安置區(qū)及公共配套設(shè)施建設(shè)以外，節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先保障項(xiàng)目所在鎮(zhèn)(街)的用地需求，然后再由縣政府統(tǒng)籌。領(lǐng)導(dǎo)的重視、資金的保障極大調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)、村以及村民的積極性和主動(dòng)性，各鎮(zhèn)(街道)均成立了增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速開展調(diào)查摸底，積極申請(qǐng)加入增減掛鉤項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，初步確認(rèn)可整理復(fù)墾村莊30余個(gè)，為今后申報(bào)掛鉤項(xiàng)目區(qū)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.3建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

《意見》決定，自2014年起，各鎮(zhèn)(街)每年申報(bào)和實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目不少于1個(gè)，完成掛鉤指標(biāo)節(jié)余不少于6.67hm2(100畝)，并確保在3年內(nèi)通過省級(jí)驗(yàn)收。為進(jìn)一步明確責(zé)任，強(qiáng)化措施，按時(shí)保質(zhì)保量完成增減掛鉤工作，鄒平縣將增減掛鉤工作考核情況納入年度科學(xué)發(fā)展綜合考核，年終對(duì)鎮(zhèn)(街)落實(shí)工作責(zé)任、項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施進(jìn)度、資金落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，對(duì)不能按期完成任務(wù)的，縣委縣政府給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談和問責(zé)，并限期整改，整改期間不再下達(dá)新的增減掛鉤任務(wù)，并暫停建設(shè)用地項(xiàng)目預(yù)審和用地報(bào)批，直至整改合格。

1.4工作創(chuàng)新點(diǎn)

(1)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入。鄒平縣以增減掛鉤為契機(jī)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民自愿放棄承包土地，將復(fù)墾節(jié)余出的耕地以每公頃15000元(每畝1000元)不等的價(jià)格統(tǒng)一流轉(zhuǎn)集中到種植大戶，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

(2)創(chuàng)新拆遷模式，突出村集體的搬遷主體責(zé)任。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，拆舊換新、安置補(bǔ)償方案由村兩委，以“一事一議”程序確定，政府只負(fù)責(zé)把關(guān)審批。實(shí)踐證明，通過制度創(chuàng)新，重心下移，政府參與不做主，一方面可以充分發(fā)揮村干部熟悉被拆遷農(nóng)戶情況的優(yōu)勢(shì)，另一方面可以發(fā)揮村民主觀能動(dòng)性，變“要我搬遷”為“我要搬遷”。村集體制定了搬遷保證金制度,如焦橋鎮(zhèn)牛家村，凡同意搬遷社區(qū)的村民，需將宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)移交村委會(huì)，同時(shí)按照舊宅基類型不同交納保證金1萬～3萬元換購(gòu)新居，確保整村搬遷項(xiàng)目順利實(shí)施。

(3)創(chuàng)新建設(shè)模式，改造安置充分尊重民意。按照“高標(biāo)準(zhǔn)、低成本、重實(shí)用、易接受”的原則設(shè)計(jì)了90m2，120m2和140m2多種戶型，由群眾根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和實(shí)際需要，自行確定，增加了群眾的認(rèn)可度。新區(qū)建設(shè)由村集體組織自主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，所得收益除繳納部分稅費(fèi)外，全部作為村級(jí)收入，為民所用。在新村建設(shè)方式上采取村委會(huì)自建模式，統(tǒng)一建設(shè)的樓房實(shí)行村里自己的建筑工程隊(duì)，聘用工程監(jiān)理和成立由群眾代表參加的質(zhì)量監(jiān)督小組，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，大大節(jié)約了建設(shè)成本，切實(shí)將新村建設(shè)打造成群眾滿意工程。

2　存在的問題

2.1項(xiàng)目建設(shè)資金籌集難

缺乏有效吸引社會(huì)資本的機(jī)制，資金來源較單一，主要是村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民自籌資金，由于拆遷安置屬前期建設(shè)，無經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目資金缺口很大，有些項(xiàng)目區(qū)靠對(duì)外違規(guī)出售安置樓解決資金困境，影響了搬遷居民安置，甚至形成新的違法用地。

2.2拆舊區(qū)推進(jìn)緩慢

項(xiàng)目拆舊規(guī)模大，涉及拆遷戶較多，拆舊區(qū)分布點(diǎn)零散，加之現(xiàn)行農(nóng)村一家一戶的經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)民已習(xí)慣就近居住，便于農(nóng)田的生產(chǎn)和管理；由于資金短缺，對(duì)農(nóng)民拆舊房屋實(shí)際的拆舊補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，同時(shí)百姓對(duì)于增減掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)政策心存疑慮，對(duì)“補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)轉(zhuǎn)析點(diǎn)，何時(shí)補(bǔ)”的概念很模糊，致使拆舊搬遷的積極性不高，直接影響了拆舊區(qū)復(fù)墾項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)施。

2.3規(guī)劃滯后

土地利用總體規(guī)劃在設(shè)立增減掛鉤安置區(qū)時(shí)，對(duì)群眾意見征求和調(diào)查工作不到位，對(duì)居住成本的要求等實(shí)際情況缺少統(tǒng)籌安排，存在不合理布局。社區(qū)規(guī)劃不到位，沒有社區(qū)的發(fā)展納入全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃滯后，分布不合理，社區(qū)建設(shè)規(guī)劃沒有做到與交通、電力等其他專項(xiàng)規(guī)劃的融合。

3　對(duì)策建議

3.1完善增減掛鉤融資平臺(tái)

完善縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作投融資公司融資功能，制定增減掛鉤試點(diǎn)工作專項(xiàng)資金管理辦法，設(shè)財(cái)政專戶，專款專用；探索建立多元化、多渠道的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金籌措機(jī)制，采用市場(chǎng)運(yùn)作、業(yè)主開發(fā)的模式，廣泛吸納社會(huì)資金投入工程實(shí)施；發(fā)動(dòng)農(nóng)民聯(lián)合集資搞房屋自建，鼓勵(lì)并幫助村集體將社區(qū)建設(shè)用地押給銀行進(jìn)行貸款，解決項(xiàng)目建設(shè)資金困難。

3.2土地利用總體規(guī)劃與增減掛鉤規(guī)劃的銜接

結(jié)合前一階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作情況，做好土地用總體規(guī)劃修改工作,廣泛聽取社會(huì)各方面意見，實(shí)地調(diào)查摸底,把基礎(chǔ)工作做扎實(shí),將增減掛鉤工作和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，讓規(guī)劃更好的引領(lǐng)增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，任何地方未經(jīng)批準(zhǔn)不得擴(kuò)大項(xiàng)目區(qū)范圍，對(duì)于擅自擴(kuò)大范圍的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，按違規(guī)違法用地依法嚴(yán)肅查處。

3.3攻堅(jiān)克難抓突破

在山東省政府批復(fù)實(shí)施的掛鉤項(xiàng)目區(qū)中，2010年項(xiàng)目區(qū)好生鎮(zhèn)李營(yíng)村和長(zhǎng)山鎮(zhèn)大由村以及2012年項(xiàng)目區(qū)牛家社區(qū)、柴家社區(qū)群眾基礎(chǔ)工作扎實(shí)，進(jìn)展速度較快，安置區(qū)已基本建成，拆舊區(qū)也已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，是最有希望驗(yàn)收的項(xiàng)目片區(qū)。要加大扶持力度，盡快落實(shí)責(zé)任到人，加快村莊拆舊復(fù)墾力度。

3.4加大考核力度

一是要選擇部分增減掛鉤實(shí)施好的項(xiàng)目，加大扶持力度，落實(shí)承諾的獎(jiǎng)勵(lì)措施，廣造聲勢(shì)，通過媒體大力宣傳開展增減掛鉤的重要成效，做到以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，扎實(shí)推進(jìn)。二是嚴(yán)格執(zhí)行掛鉤工作年度考核，召開專題會(huì)議對(duì)正在開展的增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)部署和安排，對(duì)掛鉤工作情況進(jìn)行評(píng)估考核，統(tǒng)一調(diào)度；建立落實(shí)增減掛鉤工作責(zé)任制，縣政府與鎮(zhèn)辦政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確班子成員具體抓，將任務(wù)分解到村、責(zé)任落實(shí)到人頭。三是建立獎(jiǎng)懲制度，要求實(shí)施增減掛鉤主體單位繳納一定數(shù)額的保證金，按掛鉤工作完成情況實(shí)行獎(jiǎng)罰,充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施主體的積極性。

4　結(jié)語

增減掛鉤政策能夠縮減農(nóng)村建設(shè)用地，規(guī)范居民點(diǎn)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但是在實(shí)施過程中缺乏群眾參與，信息渠道傳遞不暢，實(shí)施過程缺乏監(jiān)督，使政策初衷難以實(shí)現(xiàn)。政府給予的復(fù)耕獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)于高額的土地出讓金仍然偏低，而農(nóng)民獲得的拆遷補(bǔ)償顯然與土地置換后的極差收益也是不相符合的。如何分配，實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”，是值得思考和探索的。

[1]山東省人民政府.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治工作的意見(魯政發(fā)[2011]12號(hào))[EB/OL].[2011-07-27]http://www2.shandong.gov.cn/art/2011/4/12/art_3883_1992.html.

[2]山東省國(guó)土資源廳.關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(魯政發(fā)[2011]12號(hào))[EB/OL].[2013-05-20]http://www.sddlr.gov.cn/resource/user/sdgtzyt/201306/a8451b38-b110-4233-ad22-5a9d4cb307cd.pdf.

[3]李旺君，王雷.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國(guó)土資源情報(bào)，2009，(4)：34-37.

[4]王玨.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析——以溧陽市為例[J].科教導(dǎo)刊(上旬刊)，2010，(9)：236-238.

[5]邱鈴章.天津市、成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的啟示[J].發(fā)展研究，2010，(10)：32-35.

Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County

GENG Guodong

(Zouping Bureau of Land and Resources, Shangdong Zouping 256200, China)

Decreasing urban construction using land and increasing rural agricultural land is an effective means of balancing urban and rural development. It will provide a new idea for how to realize concentrated land use and farmland protection goals in the rapid urbanization process. At present, there are some problems in urban and rural construction land linked work in Zouping county. It is showed that this policy needs to be improved. In this paper, problems occurred in urban and rural construction land linked work in Zouping County have been analyzed in detail, and relevant countermeasures and suggestions are put forward. It will provide some references for smoothening urban and rural construction land linked work.

Rural and urban construction using land; decreasing construction using land and increasing agricultural land; Zouping county

2014-05-19；

2014-08-05；編輯：曹麗麗

耿國(guó)棟(1982—)，男，山東鄒平人，工程師，主要從事土地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作；E-mail:ggd1999@163.com

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