吳 鵬，宋凱利*，任榮波

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100000；3.北京經(jīng)濟(jì)研修學(xué)院，北京 100076）

《食品安全法》修訂中的十大問(wèn)題

吳 鵬1，宋凱利2，*，任榮波3

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100000；3.北京經(jīng)濟(jì)研修學(xué)院，北京 100076）

《食品安全法（修訂草案）》在落實(shí)監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成果、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、強(qiáng)化地方政府責(zé)任落實(shí)、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、完善食品安全社會(huì)共治、嚴(yán)懲重處違法違規(guī)行為等六個(gè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，但是在法律定位、食品安全風(fēng)險(xiǎn)的管理和應(yīng)用、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員職業(yè)資格制度、市場(chǎng)退出、行政處罰等方面存在著一些缺陷，建議在食品安全法修訂中進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

《食品安全法（修訂草案）》；食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；食品安全標(biāo)準(zhǔn)；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員職業(yè)資格

食品安全事關(guān)人民群眾健康和生命安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)政府和國(guó)家的形象，是重大的民生問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)［1］。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，通過(guò)立法過(guò)程凝聚共識(shí)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，是促進(jìn)食品安全工作發(fā)展的重要方向。2013年10月，國(guó)務(wù)院法制辦全文公開(kāi)《食品安全法（修訂草案送審稿）》，并向社會(huì)征求意見(jiàn)。送審稿從落實(shí)監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成果、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、強(qiáng)化地方政府責(zé)任落實(shí)、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、完善食品安全社會(huì)共治、嚴(yán)懲重處違法違規(guī)行為等六個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行法律作了修改、補(bǔ)充，體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式解決食品安全問(wèn)題的理念，也體現(xiàn)了在法治軌道上推進(jìn)改革的精神。當(dāng)前，食品安全法還正在修訂過(guò)程中，為構(gòu)建最嚴(yán)格的覆蓋全程的食品安全監(jiān)管制度還需要著力研究和解決以下十方面的問(wèn)題。

1　明晰食品安全法在食品安全法律體系中定位的問(wèn)題

目前，隨著食品安全工作的逐步加強(qiáng)，我國(guó)形成了80余部與食品安全密切相關(guān)又相互獨(dú)立的法律、法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)、規(guī)章并不是在食品安全理念和原則指導(dǎo)下謀劃形成的，也沒(méi)有按照食品安全理念和原則進(jìn)行系統(tǒng)清理和修訂，這導(dǎo)致對(duì)橫跨整個(gè)食品安全鏈條的風(fēng)險(xiǎn)治理、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、追溯、召回、無(wú)害化處理等全程管理制度規(guī)定得并不充分、科學(xué)，銜接并不十分順暢，有些法律條款之間甚至存在沖突。例如，對(duì)于屠宰、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸病死或者死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品，《動(dòng)物防疫法》第76條規(guī)定，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正、采取補(bǔ)救措施，沒(méi)收違法所得和動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，并處罰款。而《食品安全法》第85條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類的制品，由食品安全主管部門（并不包括農(nóng)業(yè)部門）按照職責(zé)分工，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品，并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。這導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)不同部門對(duì)同一事項(xiàng)依據(jù)不同法律進(jìn)行執(zhí)法的問(wèn)題。

因此，食品安全法修訂過(guò)程中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮食品安全法在整個(gè)食品安全法律體系中的地位及相關(guān)法律之間的關(guān)系。歐盟、日本和俄羅斯食品安全法律中有專門解決此類問(wèn)題的條款。2002年頒布的《歐盟食品安全基本法》規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)防性、透明度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等原則，并規(guī)定為落實(shí)上述原則，應(yīng)當(dāng)于2007年1月1日前對(duì)現(xiàn)行食品法進(jìn)行修訂；在修訂之前，實(shí)施現(xiàn)有法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮上述原則［2］。俄羅斯《聯(lián)邦食品質(zhì)量與安全法》第2條規(guī)定，涉及食品質(zhì)量與安全保障的聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦主體法律和按照上述法律采用的法令不應(yīng)與本法相違背。日本食品安全基本法規(guī)定，國(guó)家應(yīng)以食品安全基本法確定的以保護(hù)國(guó)民健康為前提、覆蓋全程、預(yù)防為先等基本理念為依據(jù)，制定實(shí)施食品安全作序的政策和措施［3］。

在此次修訂中，應(yīng)當(dāng)明確食品安全法是整個(gè)食品安全法律體系中的基本法，食品安全法所確立的全程預(yù)防和控制、全程追溯、風(fēng)險(xiǎn)治理、透明度等基本原則應(yīng)當(dāng)貫穿到整個(gè)食品安全法律體系之中，以食品安全法為基準(zhǔn)進(jìn)行法律規(guī)范的清理和修訂。

2　改革食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行格局的問(wèn)題

食品安全首先是“產(chǎn)”出來(lái)的，源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須正本清源，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好；食品安全也是“管”出來(lái)的。要建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的食品安全監(jiān)管制度，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”［4］。但是，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行的是食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行的格局。根據(jù)現(xiàn)行食品安全法，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定；而制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守食品安全法的有關(guān)規(guī)定。這將除標(biāo)準(zhǔn)和信息之外的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理排除在食品安全法的適用范圍之外。

這種兩法并行的格局導(dǎo)致進(jìn)入市場(chǎng)和加工領(lǐng)域的食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管法律依據(jù)和法律要求不明確。根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理總局“三定”方案，進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)之前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；之后的按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品存在較大差異，絕大多數(shù)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶都沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證照，也沒(méi)有產(chǎn)品檢驗(yàn)合格證明；對(duì)于沒(méi)有實(shí)行定點(diǎn)屠宰馬、驢、狗、雞、鴨等，動(dòng)物檢疫部門難以進(jìn)行屠宰檢疫，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在購(gòu)入這些肉類時(shí)無(wú)法索取檢疫證票，無(wú)法滿足食品流通領(lǐng)域的索證索票要求。據(jù)此，進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管要求是應(yīng)當(dāng)遵守食品安全法，還是應(yīng)當(dāng)在遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，并沒(méi)有明確規(guī)定；食用農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)和銷售是否要辦理流通許可、食用農(nóng)產(chǎn)品的初加工是否要取得生產(chǎn)加工許可、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者是否要提供食品合格的證明文件等問(wèn)題，也沒(méi)有明確規(guī)定［5］。

目前，各國(guó)都強(qiáng)調(diào)食品安全法律對(duì)食品鏈條的全程控制。例如歐盟食品安全基本法規(guī)定，“由于食品生產(chǎn)鏈中的每一個(gè)因素都可能對(duì)食品安全產(chǎn)生潛在影響，為了保證食品安全，必須將食品生產(chǎn)鏈中的所有方面作為統(tǒng)一整體考慮，其中包括初級(jí)生產(chǎn)和上游的飼料生產(chǎn)以及食品向消費(fèi)者運(yùn)輸和銷售”［6］。其實(shí)，食品與食用農(nóng)產(chǎn)品不是兩個(gè)獨(dú)立的概念，從性質(zhì)上講，食用農(nóng)產(chǎn)品是食用加工產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的概念，既可以是直接食用的食品，也可能是需要加工的食品原料［7］。在我國(guó)，從食品安全法的具體規(guī)定來(lái)講，也嘗試對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)范：一是第13條規(guī)定，對(duì)農(nóng)藥、肥料、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家參加。二是第28條第5項(xiàng)和第6項(xiàng)規(guī)定，禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類及其制品；未經(jīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品。三是第35條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥、肥料、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品。食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度?？h級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品使用的管理和指導(dǎo)，建立健全農(nóng)業(yè)投入品的安全使用制度。四是在進(jìn)出口領(lǐng)域，沒(méi)有區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品和食品，第68條規(guī)定，出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門備案。五是在食品安全事故處置方面，不僅未區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品還是食品引發(fā)的食品安全事故，而且食品安全事故的部門職責(zé)在法律中也沒(méi)有科學(xué)的配置［8］。六是第95條在食品安全監(jiān)管部門責(zé)任追究方面，也將農(nóng)業(yè)部門納入進(jìn)來(lái)。根據(jù)上述分析，食品安全法修訂中，需要深入反思食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行格局對(duì)食品安全保障產(chǎn)生的影響，對(duì)于影響和制約食品安全工作的體制、法治和機(jī)制，要堅(jiān)決地予以修改，進(jìn)一步解放思想，嘗試研究和論證將食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一到食品安全法中進(jìn)行規(guī)范必要性與可行性［9］。食品安全法作為國(guó)家食品安全監(jiān)管的基本法律應(yīng)該規(guī)定食品安全監(jiān)管的體制、標(biāo)準(zhǔn)等宏觀層面的問(wèn)題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法作為食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的專門法律應(yīng)該針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的獨(dú)特之處進(jìn)行規(guī)定，包括對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管范圍的界定、食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管鏈條的整合以及食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管過(guò)程中多部門之間的整合進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

3　健全科學(xué)權(quán)威的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的問(wèn)題

根據(jù)食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與食用農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?？h級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政部門依照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。新一屆76 名食用農(nóng)產(chǎn)品專家委員會(huì)中，除了6 名食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的專家外，其余均是農(nóng)業(yè)方面的專家；已公布的88 個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室中，全部是食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖領(lǐng)域的實(shí)驗(yàn)室。根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)構(gòu)化程序要求，需要開(kāi)展危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描述等內(nèi)容開(kāi)展，這些內(nèi)容均與流行性病學(xué)、人體健康、膳食攝入量等密切相關(guān)，而食用農(nóng)產(chǎn)品專家委員會(huì)和質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室在上述領(lǐng)域存在明顯的局限和不足。從實(shí)踐上看，農(nóng)業(yè)部門開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不是自然科學(xué)意義上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，并從監(jiān)督管理意義上進(jìn)行綜合分析評(píng)估。此外，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，為保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性、科學(xué)性，食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)督管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)分離，不應(yīng)全部交由農(nóng)業(yè)部門行使。根據(jù)上述分析，可以考慮組建統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將各個(gè)部門之間的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系進(jìn)行統(tǒng)一，構(gòu)建權(quán)威的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地位，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)直屬于食品安全委員會(huì)，避免行政資源、技術(shù)資源和信息資源分散，不斷從整體上提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力［10］。

4　強(qiáng)化化學(xué)物質(zhì)向食品領(lǐng)域蔓延風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的問(wèn)題

目前，我國(guó)已登記的化學(xué)物質(zhì)名錄有4萬(wàn)5千多種，美國(guó)有8萬(wàn)3千多種，歐盟有10萬(wàn)多種［11］。大量的化學(xué)物質(zhì)對(duì)人體健康可能造成的危害還缺少系統(tǒng)的評(píng)估，向環(huán)境的排放量、通過(guò)環(huán)境遷移轉(zhuǎn)化進(jìn)入人體的途徑、人體的暴露量等都不清楚。這就導(dǎo)致人們對(duì)于可能通過(guò)合法或者非法途徑進(jìn)入食物鏈的物質(zhì)不清晰，不能立即發(fā)現(xiàn)和控制。例如蘇丹紅、三聚氰胺、塑化劑等向食品領(lǐng)域蔓延，都引發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而發(fā)現(xiàn)和控制都經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間［12］。建議結(jié)合食品安全法的修訂，強(qiáng)化食品安全源頭管理，要求有關(guān)部門完善化學(xué)物質(zhì)登記和監(jiān)控制度，并要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得購(gòu)買、貯存和使用國(guó)家公布的食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)以及禁止在飼料和飲用水中使用的物質(zhì)。

5　完善食品安全科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系的問(wèn)題

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與食用農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。根據(jù)原衛(wèi)生部制定的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理規(guī)定（試行）》，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，是通過(guò)系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，并進(jìn)行綜合分析和及時(shí)通報(bào)的活動(dòng)。但是，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)管理辦法》，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是指為了掌握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，系統(tǒng)和持續(xù)地對(duì)影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有害因素進(jìn)行檢驗(yàn)、分析和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)、普查和專項(xiàng)監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查［13］是指為了監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，依法對(duì)生產(chǎn)中或市場(chǎng)上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢測(cè)的活動(dòng)。

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)組織體系上，根據(jù)食品安全法及其實(shí)施條例，衛(wèi)生部會(huì)同質(zhì)監(jiān)、工商和國(guó)家食品藥品監(jiān)管以及工業(yè)和信息化、商務(wù)等部門，本著及時(shí)性、代表性、客觀性和準(zhǔn)確性的原則，制定、實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，這里并不包括農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部制定全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃并組織實(shí)施。縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃制定本級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃并組織實(shí)施。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息，并指定機(jī)構(gòu)建立國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理平臺(tái)，承擔(dān)全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息的采集、整理、綜合分析、結(jié)果上報(bào)等工作［14］，農(nóng)業(yè)部應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。這種相互獨(dú)立并行的兩種體系，不利于全盤統(tǒng)籌食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的目的、內(nèi)容、資源、經(jīng)費(fèi)等，也不利于發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督管理的技術(shù)支撐作用。

6　進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問(wèn)題

6.1關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主體

在我國(guó)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)類似于世貿(mào)組織界定的技術(shù)性法規(guī)，是強(qiáng)制性的。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)禽肉和肉制品食品安全技術(shù)法規(guī)的制定和發(fā)布，食品藥品管理局負(fù)責(zé)其他食品安全技術(shù)法規(guī)的制定。在加拿大，食品安全技術(shù)法規(guī)由政府部門組織制定，有時(shí)也會(huì)由政府授權(quán)自律性行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體組織各方面利益主體一起制定?？梢钥闯?，不少國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與食品安全監(jiān)督管理職權(quán)是統(tǒng)一的。在此次食品安全法修訂中，是否將食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定職權(quán)交由食品安全監(jiān)督管理部門是一個(gè)需要認(rèn)真深入研究的問(wèn)題。同時(shí)，考慮到改革的嚴(yán)肅性和慎重性，在研究成熟之前，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的緊密結(jié)合，可以賦予農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫等部門提出制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)建議的權(quán)力，上述部門提出要求制定標(biāo)準(zhǔn)的，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)在2 個(gè)月內(nèi)決定是否制定標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生部門決定不制定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門堅(jiān)持制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，報(bào)請(qǐng)食品安全委員會(huì)裁決［15］。

6.2關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)規(guī)章競(jìng)合與沖突問(wèn)題

目前，食品安全法第20條規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，但是，“對(duì)與食品安全、營(yíng)養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說(shuō)明書的要求”、“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的衛(wèi)生要求”、“與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求”等內(nèi)容，既可以由食品安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定，也可以由食品安全法律法規(guī)來(lái)規(guī)定，這就產(chǎn)生了競(jìng)合，甚至?xí)霈F(xiàn)不一致。例如，關(guān)于食品標(biāo)簽問(wèn)題，食品安全法第42條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明保質(zhì)期等事項(xiàng)。而根據(jù)GB 7718—2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標(biāo)示保質(zhì)期；當(dāng)預(yù)包裝食品包裝物或包裝容器的最大表面積為10 cm2時(shí)，可以只標(biāo)示產(chǎn)品名稱、凈含量、生產(chǎn)者（或經(jīng)銷商）的名稱和地址。與此類似，質(zhì)檢總局頒布的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》與《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》都對(duì)標(biāo)簽作了規(guī)定，也出現(xiàn)諸多不同，讓食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從。建議厘清食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)規(guī)章的各自規(guī)范的范圍、效力等級(jí)，有助于保持法律秩序的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

6.3關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間不一致的問(wèn)題

在食品安全標(biāo)準(zhǔn)整合完成前，一些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間存在不一致。例如，GB 18406.1—2001《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全 無(wú)公害蔬菜安全要求》等無(wú)公害系列標(biāo)準(zhǔn)與GB 2762—2012《食品中污染物限量》，分別在列舉的污染物種類、限量指標(biāo)存在多處不同，而且在實(shí)踐中也無(wú)法區(qū)分兩種標(biāo)準(zhǔn)的法律效力關(guān)系。同時(shí)，也有一些食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)之間存在不一致，例如北京市豆芽地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑的殘留限量（默示允許使用），而銀川市出臺(tái)的地方標(biāo)準(zhǔn)則禁止添加使用植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑。此外，在農(nóng)夫山泉標(biāo)準(zhǔn)事件中，也揭示出實(shí)踐中存在地方標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題。

6.4關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定遲緩的問(wèn)題

食品安全法頒布實(shí)施4 年來(lái)，衛(wèi)生部門積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)清理整合，但標(biāo)準(zhǔn)制定和整合速度比較遲緩，目前僅僅整合約100 項(xiàng)，導(dǎo)致不少食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)食品安全檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)缺失，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)監(jiān)管需求［16］。

6.5關(guān)于推薦性食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

推薦性食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)在促進(jìn)食品行業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展提升食品質(zhì)量方面具有重要意義。但現(xiàn)行食品安全法沒(méi)有明確其法律地位。由于缺少規(guī)范和清理，一些推薦性標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范性政策存在沖突，例如《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)［2002］51號(hào)），將“姜黃”列入“保健食品原料”，不允許在普通食品中使用。而GB/T 12729.1—2008《香辛料和調(diào)味品》又規(guī)定可以用于食品中［17］。

目前，大多數(shù)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性的、自愿性的，其強(qiáng)制性是通過(guò)特定協(xié)議、法律、條例和管理章程的引用或規(guī)定才得以實(shí)現(xiàn)的。例如，歐盟食品標(biāo)準(zhǔn)是以反復(fù)使用為目的，由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的、非強(qiáng)制性的、規(guī)定產(chǎn)品或者相關(guān)的食品加工和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或者特征的文件［18］。美國(guó)食品安全技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制遵守的、規(guī)定與食品安全相關(guān)的產(chǎn)品特性或者相關(guān)的加工和生產(chǎn)方法的文件，包括適用的行政性規(guī)定，類似于我國(guó)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。而食品安全標(biāo)準(zhǔn)是為通用或者反復(fù)使用為目的，由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的、非強(qiáng)制性遵守的、規(guī)定產(chǎn)品或者相關(guān)的食品加工和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或者特征的文件。通常，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)在制定技術(shù)法規(guī)時(shí)引用已經(jīng)制定的標(biāo)準(zhǔn)，作為對(duì)技術(shù)法規(guī)要求的具體規(guī)定，這些被參照的標(biāo)準(zhǔn)就被聯(lián)邦政府、州或地方法律賦予強(qiáng)制性執(zhí)行的屬性［19］。德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)都是自愿性的，其強(qiáng)制性是通過(guò)特定協(xié)議、法律、條例和管理章程的引用得以實(shí)現(xiàn)的［20］。日本的標(biāo)準(zhǔn)也是自愿性的，其強(qiáng)制性是通過(guò)政府將標(biāo)準(zhǔn)列入法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。按《日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化法》制定發(fā)布的日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，只要求“國(guó)家及地方公共團(tuán)體”尊重，而不是強(qiáng)制執(zhí)行的［21］。因此，建議在食品安全法修訂中，明確自愿性食品相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地位，并予以規(guī)范和指導(dǎo)，具有重要意義。

6.6關(guān)于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案問(wèn)題

現(xiàn)行食品安全法規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的食品沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用［22］。省級(jí)人民政府衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)將備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，向同級(jí)農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理、商務(wù)、工業(yè)和信息化等部門通報(bào)。實(shí)踐中，有些地方衛(wèi)生部門并不對(duì)食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，其防范和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)的效果不明顯。也有一些省份食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案演變成了包含對(duì)企業(yè)配方、質(zhì)量指標(biāo)和安全指標(biāo)的審查，拖延時(shí)日，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，不是真正為了防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。從簡(jiǎn)政放權(quán)的角度出發(fā)，建議將食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度改為公開(kāi)制度，除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，一律在食品安全監(jiān)督管理部門指定的網(wǎng)站公開(kāi)，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的方式防范風(fēng)險(xiǎn)。

7　明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理的問(wèn)題

根據(jù)現(xiàn)行食品安全法，國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，對(duì)食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)。從監(jiān)測(cè)對(duì)象看，食源性疾病監(jiān)測(cè)的目的在于及早發(fā)現(xiàn)食源性異常病例/異常健康事件并及時(shí)預(yù)警、控制、治療，進(jìn)一步對(duì)食源性疾病的種類、致病因素、危害后果和分布地區(qū)等進(jìn)行綜合分析，形成和健全預(yù)防和控制食源性疾病的食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，降低和消除食源性疾病發(fā)病率。食品污染和食品有害因素的監(jiān)測(cè)既包括已經(jīng)出臺(tái)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的情況，也包括尚未制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品污染和食品有害因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，主要目的在于確定食品安全監(jiān)督管理的重點(diǎn)和監(jiān)管措施，并跟蹤評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施情況。對(duì)尚未出臺(tái)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品污染和食品有害因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，在于通過(guò)系統(tǒng)的收集數(shù)據(jù)，對(duì)污染物進(jìn)行暴露評(píng)估，以評(píng)估污染物和有害因素的對(duì)公眾健康的影響，進(jìn)而決定是否制定法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)，是否采取針對(duì)性的臨時(shí)性預(yù)警、臨時(shí)控制等管理措施。因此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理是緊密相連的，是需要隨時(shí)互動(dòng)和緊密聯(lián)系的［23］。

據(jù)此，在食品安全法修訂中，可以考慮由衛(wèi)生計(jì)生部門承擔(dān)食源性疾病和尚未制訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的污染物質(zhì)和有害因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)；食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身職責(zé)對(duì)已經(jīng)制訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)性監(jiān)測(cè)，并統(tǒng)一這一部分風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與監(jiān)督抽檢的程序，確保監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)納入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的范圍，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)可以作為監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。

8　市場(chǎng)退出食品的處置問(wèn)題

近年來(lái)，三聚氰胺“陰魂不散”、地溝油流向餐桌、生產(chǎn)加工病死畜禽、過(guò)期食品流向農(nóng)村、回收食品被重新當(dāng)作原料等問(wèn)題多次發(fā)生，嚴(yán)重侵害公眾的身體健康和生命安全，也對(duì)食品安全監(jiān)管法律秩序形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［24］。綜合分析原因，一方面是違法犯罪分子唯利是圖，以身試法。另一方面，這些問(wèn)題的發(fā)生與過(guò)期食品、不合格食品、召回食品、責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品、病死或者不明原因死亡動(dòng)物、染疫動(dòng)物等的處置的主體、方式途徑、程序、場(chǎng)所、循環(huán)利用、監(jiān)督銷毀、各方責(zé)任等問(wèn)題規(guī)定不明確、不科學(xué)有關(guān)。據(jù)此，市場(chǎng)退出食品的處置問(wèn)題，是構(gòu)筑食品安全全過(guò)程監(jiān)管的重要內(nèi)容，需要認(rèn)真研究和解決。 通過(guò)食品安全信息化建設(shè)和信用體系建設(shè)，發(fā)揮信息互聯(lián)互通效應(yīng)，解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”的良好效應(yīng)，構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制，加大處罰力度，形成完善的食品安全監(jiān)管過(guò)程。

9　關(guān)于嚴(yán)懲重處和行政拘留問(wèn)題

根據(jù)目前形勢(shì)，國(guó)務(wù)院多次要求對(duì)食品安全領(lǐng)域違法犯罪行為保持嚴(yán)懲重處的高壓態(tài)勢(shì)。為此，對(duì)于一些故意使用有毒有害非食品原料，故意使用禁用農(nóng)藥、獸藥和飼料，編造和散布虛假食品安全信息對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)秩序或食品產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)病死、死因不明或者檢驗(yàn)檢疫不合格的畜、禽、獸等動(dòng)物及其肉類、肉類制品的，制作提供虛假檢驗(yàn)報(bào)告和文件或者篡改標(biāo)簽等尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，屢禁不止，通過(guò)聲譽(yù)罰、經(jīng)濟(jì)罰和資格罰等其他行政處罰方式尚不足以預(yù)防和控制違法行為多發(fā)頻發(fā)的勢(shì)頭，根據(jù)刑法又不構(gòu)成犯罪的，有必要設(shè)定行政拘留的處罰［25］。

國(guó)外對(duì)于食品安全違法行為入罪標(biāo)準(zhǔn)較低，嚴(yán)懲重處力度較大。例如意大利、西班牙、瑞典、泰國(guó)、越南等國(guó)的刑法典將有關(guān)食品安全犯罪規(guī)定為危害公共安全罪，其中意大利刑法典與西班牙刑法典規(guī)定的比較全面。意大利刑法典分則第6章第3節(jié)（以欺詐造成公共危險(xiǎn)的犯罪）第440條（造成食品變質(zhì)或者摻假）規(guī)定，在銷售之前，使飲用水或食品腐壞變質(zhì)，對(duì)公眾健康造成危險(xiǎn)的，處以3 年至10 年有期徒刑。以對(duì)公眾健康造成危險(xiǎn)的方式在用于銷售的食品中摻假的，處以同樣的刑罰［26］。西班牙刑法典第17章（危害公共安全罪）第3款（違反公共衛(wèi)生罪）第363條規(guī)定，實(shí)施提供不足量、違反法規(guī)更換組成成分的或者過(guò)期的食品；生產(chǎn)公開(kāi)銷售的或者公開(kāi)銷售含有對(duì)健康有害物質(zhì)的食品、飲料；銷售腐爛食品；未經(jīng)批準(zhǔn)，生產(chǎn)、銷售和使用會(huì)對(duì)健康造成損害的食品等行為，對(duì)消費(fèi)者生命構(gòu)成危險(xiǎn)的，處1 年以上4 年以下徒刑，并處6 個(gè)月至12 個(gè)月罰金，同時(shí)剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)3至6 年的權(quán)利：第364條規(guī)定，在食品飲料中摻雜對(duì)健康有害物質(zhì)，以供銷售，按照前條規(guī)定處罰。罪犯是該廠擁有人或負(fù)責(zé)人的，另將同時(shí)剝奪其從事工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)6至10 年的權(quán)利［27］。這些國(guó)家將銷售腐敗變質(zhì)或者摻假或者有毒物質(zhì)超標(biāo)的食品都是危害不特定多數(shù)人的身體健康與生命安全的，都被視為是危害公共安全的犯罪。

在美國(guó)，根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦食品藥品化妝品法第3章第303節(jié)規(guī)定，對(duì)于摻雜假冒商品的處罰，將根據(jù)情況給予1 年以下監(jiān)禁，或者1 000 美元以下罰金，或者并處。任何人如果被確定上述犯罪之后又再次違法的，或者如果違法行為是故意欺騙或者故意誤導(dǎo)消費(fèi)者，則應(yīng)被處以3 年以下監(jiān)禁或1萬(wàn)美元以下罰金，或者并處［28］。美國(guó)聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法第4章第6節(jié)規(guī)定，任何個(gè)人或公司，違背肉類檢驗(yàn)法的規(guī)定，而本法沒(méi)有規(guī)定其他定罪處罰的，應(yīng)當(dāng)被處以1 年以內(nèi)的監(jiān)禁，或者1 000 美元以下的罰金，或者并處。如果此種違法行為屬于故意欺詐，或者銷售或準(zhǔn)備銷售的肉品是摻假的，這個(gè)自然人或公司，應(yīng)被處以3 年以下監(jiān)禁或1 萬(wàn)美元以下罰金，或者并處。在英國(guó)，如果農(nóng)戶或商人在銷售有關(guān)食品時(shí)有意或無(wú)意隱瞞食品的真實(shí)性，一旦發(fā)現(xiàn)或投訴將被處以3 年以上的有期徒刑。英國(guó)一商人把圈養(yǎng)雞蛋混入標(biāo)注為散養(yǎng)雞蛋的商品中進(jìn)行銷售，經(jīng)食品安全檢測(cè)官員檢測(cè)和消費(fèi)者投訴，判定此行為屬欺詐行為，并處以3 年有期徒刑。另一方面，人身自由屬于公民最重要的基本權(quán)利，設(shè)定限制人甚至有的處罰必須慎重?，F(xiàn)行法律規(guī)定，限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律設(shè)定。對(duì)此，可否借鑒《消防法》第63條和《道路交通法》第91條關(guān)于設(shè)定行政拘留處罰的規(guī)定，在《食品安全法》修訂中，對(duì)上述嚴(yán)重危害食品安全的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，而且資格罰、經(jīng)濟(jì)罰等商不足以遏制高發(fā)勢(shì)頭的，設(shè)定有關(guān)行政拘留的處罰。

10　設(shè)立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員職業(yè)資格制度的問(wèn)題

目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位39.5 萬(wàn)個(gè)，其中絕大部分與食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖有關(guān)。全國(guó)共有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員34 874 萬(wàn)人，其中初中以下文化程度占96%，高中以上文化程度占4%［29］。在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，我國(guó)獲得生產(chǎn)許可證的食品和食品添加劑生產(chǎn)加工企業(yè)有14.3 萬(wàn)家，保健食品生產(chǎn)企業(yè)2 000多家，流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體約811 萬(wàn)戶，餐飲服務(wù)單位約263余萬(wàn)戶。此外還有大量沒(méi)有獲得許可的食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販和小餐飲［30］。

《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備專職或者兼職食品安全管理人員。目前，不少大中型企業(yè)建立了食品安全管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置了食品安全負(fù)責(zé)人、食品質(zhì)量總監(jiān)、品質(zhì)控制部經(jīng)理等崗位，不少管理人員具備食品安全工程師、質(zhì)量工程師等職稱或者資格，或者具備食品安全師等培訓(xùn)證書。但由于法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)管理人員的能力或者資格條件做出規(guī)定，不少企業(yè)的食品安全管理人員缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)防控技能，不能適應(yīng)保障食品安全的需要［31］。2013年，全國(guó)食物中毒事件152 起，中毒5 559 人，死亡109 人。其中發(fā)生在集體食堂的食物中毒事件37 起，中毒人數(shù)2 388 人，占總中毒人數(shù)的46.3%，死亡3 人。發(fā)生在集體食堂的食物中毒事件中毒人數(shù)最多，中毒主要原因是由于食品加工、貯藏不當(dāng)導(dǎo)致食品交叉污染或變質(zhì)；發(fā)生在家庭的食物中毒事件81 起，中毒人數(shù)1 563 人，死亡87 人，占總食物中毒死亡人數(shù)的87.2%，其中導(dǎo)致死亡的主要原因是食用有毒動(dòng)植物及毒蘑菇中毒和化學(xué)性食物中毒［32］。這與食品安全管理人員和從業(yè)人員食品安全素質(zhì)和能力低下有一定關(guān)系。建立食品安全管理人員職業(yè)資格制度是國(guó)外通行的做法。在美國(guó)，食品安全職業(yè)資格證書、國(guó)家職業(yè)食品經(jīng)理證書、食品安全管理員證書等食品安全領(lǐng)域的資格證書針對(duì)不同職業(yè)崗位，對(duì)申請(qǐng)者的資歷要求不完全相同，但無(wú)論申請(qǐng)哪種資格證書，都必須經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)規(guī)定的培訓(xùn)，通過(guò)國(guó)家職業(yè)資格考試和鑒定［33］。在日本，生產(chǎn)加工企業(yè)設(shè)置食品衛(wèi)生管理員，是企業(yè)內(nèi)除企業(yè)負(fù)責(zé)人以外的衛(wèi)生管理的最高責(zé)任人，依法應(yīng)當(dāng)取得厚生勞動(dòng)省賦予的資格，對(duì)企業(yè)中從事食品、食品添加劑制造或加工活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)企業(yè)的衛(wèi)生管理事項(xiàng)進(jìn)行檢查，并向企業(yè)負(fù)責(zé)人陳述整改意見(jiàn)［34］。在澳大利亞，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位都要從企業(yè)內(nèi)部選派一名質(zhì)量監(jiān)督員，經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格后，由州一級(jí)政府任命并發(fā)給證書，由其全面負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部食品安全的監(jiān)督工作，如遇大的食品質(zhì)量安全問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向地方政府報(bào)告［35］。

同時(shí)，設(shè)立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員資格制度有助于強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)主體法律責(zé)任，提高食品安全管理人員職業(yè)化水平，吸引社會(huì)力量參與食品安全治理。而且設(shè)立食品安全管理人員職業(yè)資格制度符合國(guó)家職業(yè)資格制度的總體要求，也是社會(huì)各界共同的呼聲，而且不會(huì)給企業(yè)增加太多負(fù)擔(dān)。目前，我國(guó)農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、酒飲料精制茶制造業(yè)、食品飲料批發(fā)業(yè)、米面制品及食用油批發(fā)業(yè)、超級(jí)零售市場(chǎng)等行業(yè)規(guī)模以上或者限額以上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位總數(shù)約為7萬(wàn)4千余家［36］。從全國(guó)范圍來(lái)講，這些企業(yè)的數(shù)量占的比重較小，要求配備具有一定資格的專職管理人員不會(huì)給企業(yè)和社會(huì)增加太多負(fù)擔(dān)。

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Ten Major Issues Regarding Food Safety Law Amendments to be Studied and Solved

WU Peng1， SONG Kaili2，*， REN Rongbo3
（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. Beijing Dongcheng District Procuratorate， Beijing 100000， China； 3. Beijing Economic Research Institute， Beijing 100076， China）

Considerable progress has been made in six aspects of the Revised Draft of the Food Safety Law， namely reforming the current supervision system and transforming government functions， strengthening the primary responsibility of enterprises， intensifying local governments’ responsibility of for food safety supervision， developing innovative regulatory mechanisms， improving co-regulation for food safety governance， and severely punishing illegal activities. However， there are some defects in several aspects of the Food Safety Law， including legal position， management and application of food safety risks and food safety standards， food production and management personnel vocational qualification system，market exit， and administrative penalties. We should improve and solve these defects or problems in order to perfect the Food Safety Law.

Revised Draft of the Food Safety Law； food safety risk assessment； food safety standard； food production and management personnel vocational qualification

TS201.6

A

1002-6630（2015）03-0289-07

10.7506/spkx1002-6630-201503054

2014-11-26

吳鵬（1970—），男，副教授，博士，研究方向?yàn)樾姓?、憲法。E-mail：wupeng@188.com

宋凱利（1973—），女，博士，研究方向?yàn)楸容^法。E-mail：kerrysong@126.com