申　鑒

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰　611830)

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千年古堰——都江堰丘陵灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展與展望

申鑒

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰611830)

摘要：經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在用水管理與工程管理上發(fā)揮了重要的作用。以都江堰丘陵灌區(qū)為例，闡述了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的歷史、現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決措施與辦法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)；管理體制；用水管理；展望；都江堰丘陵灌區(qū)

都江堰灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立以來(lái)，充分發(fā)揮了其調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民用水戶參與用水管理的優(yōu)勢(shì)，在用水管理、工程管理上都發(fā)揮了重要作用。而丘陵灌區(qū)是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建立最多、最集中的地區(qū)，為了進(jìn)一步了解都江堰灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r及其存在的問(wèn)題，筆者對(duì)逐步建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)這樣的基層群管組織和自主管理為主的小型農(nóng)田水利工程管理體制的方式，以都江堰丘陵灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為對(duì)象進(jìn)行了淺析，旨在促進(jìn)工程的良好運(yùn)行、充分發(fā)揮水利工程的效益。

1丘陵灌區(qū)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的歷史背景

1.1丘陵灌區(qū)的管理現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以后，經(jīng)歷六十多年的發(fā)展和建設(shè)，都江堰水利工程灌面迅速擴(kuò)大，至2015年已有灌面1 042.84萬(wàn)畝(1hm2=15畝)，其中丘陵區(qū)灌面385.84萬(wàn)畝，包括人民渠二處灌區(qū)、黑龍灘灌區(qū)、龍泉山灌區(qū)、通濟(jì)堰灌區(qū)和井研灌區(qū)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源供需矛盾與供水管理制度存在的問(wèn)題日益凸顯，工程效益的發(fā)揮受到了嚴(yán)重的制約。特別是丘陵灌區(qū)，人均水資源量為435m3/人，人均水資源可利用量為217.5m3/人，低于500m3/人的人均水資源量，屬于極度缺水地區(qū)，其供需水矛盾與供水管理制度存在的問(wèn)題凸顯，主要表現(xiàn)在：

(1)末級(jí)渠系管理缺位。

長(zhǎng)期以來(lái)，都江堰灌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田水利設(shè)施與工程的建設(shè)管理均為集體所有，而作為用水主體的農(nóng)民沒(méi)有參與到用水管理中，沒(méi)有用水的知情權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)。隨著農(nóng)村土地承包到戶，實(shí)行了以每個(gè)農(nóng)戶家庭為主體的“個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織”，使得作為末級(jí)渠系群管體制失去了組織基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、管理無(wú)人真正負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了責(zé)任主體“缺位”，使得原本落后脆弱的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施更加破舊，導(dǎo)致水利工程老化、破損、大水漫灌等問(wèn)題突出，農(nóng)業(yè)效益低下、水費(fèi)征收困難惡性循環(huán)。

(2)用水秩序混亂。

由于都江堰丘陵灌區(qū)工程興建于上世紀(jì)七十年代，受歷史條件的限制，建設(shè)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)低，運(yùn)行多年后工程老化、損毀日益嚴(yán)重。由于缺乏有效的管水組織，放水秩序雜亂無(wú)章，村、組之間的管水和用水各自為政，在整個(gè)丘陵灌區(qū)基本上都存在末級(jí)渠系管理缺位，灌區(qū)行之有效的灌溉管理制度、灌區(qū)交接水制度、灌區(qū)輪管制度得不到保證和落實(shí)。常常是有人放水、無(wú)人關(guān)閘，不能及時(shí)協(xié)調(diào)灌區(qū)用水糾紛、化解用水矛盾于萌芽狀態(tài)，灌區(qū)春灌用水高峰期用水秩序混亂，爭(zhēng)水搶水、打架斗毆甚至因此鬧出人命的事時(shí)有發(fā)生。

(3)灌溉水利用率低。

由于末級(jí)渠系管理缺位，導(dǎo)致灌區(qū)田間用水管理粗放，水量浪費(fèi)十分嚴(yán)重。就常規(guī)而言，灌區(qū)農(nóng)灌試驗(yàn)田間凈泡田平均水量只需80～120m3/畝，而實(shí)際泡田用水量卻達(dá)130～180m3/畝，每畝直接浪費(fèi)水量50～60m3，浪費(fèi)水量近一半。同時(shí)，末級(jí)渠系工程維修、淘淤不徹底、渠道輸水能力差、下游搶水、上游無(wú)奈泄水的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

(4)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收困難。

改革前，都江堰丘陵灌區(qū)水費(fèi)征收的方式主要有兩種：一種是灌區(qū)供水管理單位將水費(fèi)直接征收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村；另一種是由當(dāng)?shù)卣虍?dāng)?shù)厮姓鞴軉挝淮?，再按一定比例向供水單位繳納水費(fèi)。由于水費(fèi)不能直接向農(nóng)民用水戶收取，因此，在水費(fèi)征收過(guò)程中往往存在搭車收費(fèi)、挪用、擠占、截留部分水費(fèi)的情況，水費(fèi)到位率很低。隨著農(nóng)業(yè)稅征收政策的改革，政府職能的調(diào)整，拖欠水管單位水費(fèi)的情況十分突出，加之現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本，進(jìn)而造成了水管單位和水利工程維持良性運(yùn)行舉步維艱。

鑒于上述用水管理中存在的問(wèn)題，特別是由末級(jí)渠系管理缺位引發(fā)的問(wèn)題，根據(jù)水利部、省水利廳及政府相關(guān)文件精神，按照“民建、民管、民營(yíng)、民受益”的原則在都江堰丘陵灌區(qū)組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是非常必要的。

1.2都江堰丘陵灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀

(1)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組建的思路。

為有計(jì)劃、有步驟地搞好農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)工作，大力推進(jìn)農(nóng)民用水戶參與灌溉管理工作，從都江堰丘陵灌區(qū)管理的實(shí)際出發(fā)，因地制宜地制定出了加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的具體措施，根據(jù)本地的具體情況，制定出適合自身實(shí)際情況的規(guī)劃。按照協(xié)會(huì)組建程序，采取積極措施，加快建設(shè)步伐，做到建設(shè)一處，成功一處，發(fā)揮效益一處，由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。

(2)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組建的工作方法。

為了規(guī)范協(xié)會(huì)的運(yùn)作，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立后，必須按照章程健全農(nóng)民用水戶代表大會(huì)制度。按照管理規(guī)范化、決策民主化、事務(wù)公開(kāi)化的原則加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)的管理，保障協(xié)會(huì)的良好運(yùn)行和健康發(fā)展。堅(jiān)持以農(nóng)民為主角，減少行政干預(yù)。農(nóng)民用水戶代表大會(huì)是協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使農(nóng)民的民主權(quán)利，用水戶代表是由各用水人推薦選舉，一般2～3年進(jìn)行換屆選舉，每年至少要召開(kāi)兩次代表大會(huì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的支持下，通過(guò)農(nóng)民用水戶投票選舉產(chǎn)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)1名、副會(huì)長(zhǎng)2～3名、執(zhí)委成員、用水組長(zhǎng)、財(cái)務(wù)人員，聘請(qǐng)工程技術(shù)人員1名，建立較為完備的組織機(jī)構(gòu)，明確各自的職責(zé)，基本健全協(xié)會(huì)管理、財(cái)務(wù)、水費(fèi)征收、工程整治等一系列規(guī)章制度。定期召開(kāi)執(zhí)委會(huì)和用水戶代表大會(huì)，一是對(duì)上一年的工作進(jìn)行總結(jié)，公布當(dāng)年的財(cái)務(wù)收支及工程管理情況，對(duì)當(dāng)年存在的問(wèn)題進(jìn)行討論并提出解決辦法；二是對(duì)下一階段的工作進(jìn)行安排部署，特別是灌溉用水、水費(fèi)收繳、工程管理方面的問(wèn)題，由執(zhí)委討論通過(guò)。

(3)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建立后取得的成效。

通過(guò)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)，廣大用水戶逐步形成了自我管理的觀念，積極參與協(xié)會(huì)的工作和活動(dòng)。增強(qiáng)了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，將“要我節(jié)水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙?jié)水”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)轄區(qū)內(nèi)水利工程、用水、收費(fèi)的自我決策、自治管理，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，規(guī)范了用水秩序，減少了用水糾紛，取得了良好效果。筆者舉例如下：

在都江堰丘陵龍泉山灌區(qū)，月華臺(tái)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和老龍農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)2008年?duì)幦〉絿?guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革“民辦公助”項(xiàng)目支持，通過(guò)對(duì)斗、農(nóng)渠系進(jìn)行改造，協(xié)會(huì)能力建設(shè)也得到提高。春灌實(shí)施計(jì)量用水以來(lái)，節(jié)水效益非常明顯：灌溉水利用系數(shù)由0.43提高到0.58，系數(shù)遞增0.15；實(shí)施計(jì)量收費(fèi)后，用水戶節(jié)水意識(shí)普遍增強(qiáng)，農(nóng)民“多用水，就要多交費(fèi)”，使節(jié)水由“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。據(jù)測(cè)算，月華臺(tái)和老龍農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的綜合毛灌水定額由從前的270m3/畝減小到194m3/畝，每畝節(jié)水76m3，每年毛需水量從項(xiàng)目實(shí)施前的103萬(wàn)m3降低到項(xiàng)目實(shí)施后的74萬(wàn)m3，年節(jié)水29萬(wàn)m3。加之種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，部分尾水灌面由原來(lái)的“靠天栽秧”變?yōu)椤昂禎潮Ｊ铡?，灌溉保證率達(dá)到100%。

同樣，在都江堰丘陵灌區(qū)的人民渠二處灌區(qū)和黑龍灘灌區(qū)，在組建了部分農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)后，用水戶民主管水的意識(shí)增強(qiáng)了。特別是節(jié)約用水、團(tuán)結(jié)協(xié)作用水方面大大提高，取得了滿意的效果。

目前都江堰丘陵灌區(qū)已有農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)382個(gè)(注冊(cè)148個(gè))，工作人員1 762人，管理著173.5萬(wàn)畝灌面，涉及209.63萬(wàn)人。參與式的用水管理模式不僅是農(nóng)村民主管理的重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕的保障，同時(shí)也推進(jìn)了農(nóng)村節(jié)約用水和科學(xué)管水，在千年古堰——都江堰丘陵灌區(qū)供用水管理和工程管理上發(fā)揮了重要的作用。

2農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1政策支持力度不夠，協(xié)會(huì)在建設(shè)管理運(yùn)行方面存在資金不足的問(wèn)題

目前，在各個(gè)層面上對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行政策上支持力度不夠，協(xié)會(huì)建立程序復(fù)雜，協(xié)會(huì)正常的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒(méi)有文件明確規(guī)定，導(dǎo)致維持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)正常運(yùn)行的資金難以落實(shí)。沒(méi)有政策支撐，資金難以到位，協(xié)會(huì)運(yùn)作困難。

目前維持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行的資金主要來(lái)自于收繳水費(fèi)中按比例返還給協(xié)會(huì)的一部分資金、供水單位按規(guī)定補(bǔ)助的資金以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)通過(guò)“一事一議”的形式由協(xié)會(huì)成員繳納的資金。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的各成員均為農(nóng)民，其自身經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較低，加之缺乏政策支持，現(xiàn)在的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)通過(guò)以上三種方式所籌得的資金多用于渠道的清淤，而對(duì)于較為嚴(yán)重的工程維護(hù)將難以應(yīng)對(duì)，更無(wú)法處理渠系大面積的整改，因此渠系、工程條件差的情況遲遲未得到改善。

2.2協(xié)會(huì)工作人員專業(yè)技術(shù)水平參差不齊

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的工作人員基本上是以農(nóng)民為主。由于其沒(méi)有受過(guò)相關(guān)專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，在涉及水利工程維護(hù)、用水管理等不少領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)處理只能靠經(jīng)驗(yàn)，從而制約了有效發(fā)揮其自主用水管理、工程管理的能力，使得灌區(qū)大部分地區(qū)仍在沿用傳統(tǒng)的漫灌技術(shù)，導(dǎo)致滲漏量大，灌溉水利用率低。

2.3農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)注冊(cè)率低

都江堰丘陵灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)382個(gè)，但在民政部門注冊(cè)的僅有148個(gè)，占協(xié)會(huì)總數(shù)的38.7%。協(xié)會(huì)注冊(cè)難的現(xiàn)象不僅存在于都江堰灌區(qū)，在全國(guó)同樣也存在這樣的情況。究其原因主要有以下幾方面：

(1) 注冊(cè)與否和協(xié)會(huì)有無(wú)運(yùn)行資金來(lái)源不掛鉤。

由于協(xié)會(huì)的注冊(cè)涉及到辦公場(chǎng)地、一定數(shù)量的注冊(cè)資金和注冊(cè)費(fèi)用等，而且無(wú)論協(xié)會(huì)注冊(cè)與否和協(xié)會(huì)有無(wú)運(yùn)行資金來(lái)源并不掛鉤，對(duì)協(xié)會(huì)的實(shí)質(zhì)運(yùn)行并無(wú)影響，也就是說(shuō)，農(nóng)民用水戶得不到任何好處，還要自己拿出錢來(lái)維持協(xié)會(huì)的運(yùn)行，其自然導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)注冊(cè)的積極性降低。

(2) 減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和實(shí)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的影響。

隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免和農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施，很多農(nóng)民用水戶認(rèn)為：既然農(nóng)業(yè)水費(fèi)由政府財(cái)政買單，水沒(méi)有了價(jià)格，也就沒(méi)有了價(jià)值，因而對(duì)用水不再珍惜。這種情況在都江堰平壩灌區(qū)表現(xiàn)的特別明顯。由于平壩灌區(qū)相對(duì)而言經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且較易獲得水資源，因此，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)注冊(cè)率不高，甚至在個(gè)別地區(qū)已消失。

(3)其他原因。

一是省級(jí)管理部門缺乏對(duì)建設(shè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行有效的考核，加之注冊(cè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)還存在各種較高的門檻，從而極大地影響了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的注冊(cè)力度；二是地方相關(guān)單位對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的作用認(rèn)識(shí)不足，而且在成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)后，原先水費(fèi)由地方代收后分成的部分沒(méi)有了，因此而存在利益上的紛爭(zhēng)；同時(shí)，上級(jí)部門對(duì)各縣農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的推廣力度缺乏考核，進(jìn)而造成地方相關(guān)單位對(duì)推動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)注冊(cè)的積極性不高。

3針對(duì)上述問(wèn)題采取的解決措施與辦法

3.1加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)的宣傳，贏得社會(huì)各界廣泛的理解和關(guān)注

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是通過(guò)農(nóng)民自身組成農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，采用參與式管理的方式調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與用水管理和工程管理，以達(dá)到減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高用水效率、維護(hù)工程良性運(yùn)行等民主辦水利的目的。由于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在我國(guó)建立的時(shí)間較短，實(shí)踐中在體現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì)的同時(shí)還存在種種困難與不足，這就需要加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)所起作用的宣傳，以贏得社會(huì)各界廣泛的理解和關(guān)注，只有這樣，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)存在的意義才會(huì)被公眾特別是地方政府相關(guān)部門所了解，才能為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。

3.2進(jìn)一步加強(qiáng)政府重視力度，提升協(xié)會(huì)管理水平

一定要抓住國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有利契機(jī)，各級(jí)政府繼續(xù)大力推進(jìn)以廣大農(nóng)民參與灌溉管理為核心內(nèi)容的灌區(qū)基層管理體系改革，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與灌溉管理的積極性，加強(qiáng)協(xié)會(huì)能力建設(shè)。對(duì)協(xié)會(huì)工作人員加大綜合培訓(xùn)力度，

提高人員的素質(zhì)，提升管理水平，促使協(xié)會(huì)全面、健康發(fā)展。

3.3增加對(duì)協(xié)會(huì)的投入，完善協(xié)會(huì)管理功能

公共財(cái)政每年應(yīng)拿出一定數(shù)量的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的硬件建設(shè)，提高工作人員的積極性，為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建設(shè)、發(fā)展創(chuàng)造有利條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的良好發(fā)展。

3.4加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水改造，促進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)

從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)目前所管理的工程狀況和維修投入看，通過(guò)一事一議的方式僅能自籌解決清淤等日常管護(hù)費(fèi)用。同時(shí)，灌區(qū)支、斗、農(nóng)渠的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了末端渠系計(jì)量用水和計(jì)量收費(fèi)工作的深化開(kāi)展，因此，政府部門務(wù)必加大投入力度，使老化失修的灌區(qū)末級(jí)渠系工程得到根本改善，為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.5積極探索用水戶參與式管理，加大對(duì)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的力度

對(duì)支、斗渠以下的田間工程建設(shè)，積極推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，采取承包、租賃、股份合作制、拍賣等改革方式，將小型和末級(jí)渠的管理、維修和養(yǎng)護(hù)責(zé)任與工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)落實(shí)到具體的用水戶協(xié)會(huì)或個(gè)人，確保工程良性運(yùn)行。

3.6建立具有獨(dú)立法人社會(huì)團(tuán)體形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，規(guī)范并完善協(xié)會(huì)運(yùn)行的規(guī)章制度

灌區(qū)內(nèi)要組建具有獨(dú)立法人社會(huì)團(tuán)體形式的用水戶協(xié)會(huì)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)作，明確有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，同時(shí)，積極支持協(xié)會(huì)的軟硬件建設(shè)，落實(shí)協(xié)會(huì)工作人員的誤工補(bǔ)貼。

申鑒(1965-)，男，四川都江堰人，工程師，從事農(nóng)田水利灌溉技術(shù)與管理工作.

(責(zé)任編輯：李燕輝)

收稿日期:2015-07-07

文章編號(hào):1001-2184(2015)06-0147-03

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

中圖分類號(hào):[TV93]；S27

作者簡(jiǎn)介: