吳慶東

（遵義水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，貴州遵義563000）

巖溪水庫(kù)工程規(guī)劃階段移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究

吳慶東

（遵義水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，貴州遵義563000）

從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，從規(guī)劃到實(shí)施階段水庫(kù)移民涉及到安置方案變更、移民安置進(jìn)度、移民超規(guī)搬遷、物價(jià)上漲和移民搬遷期管理等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在巖溪水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)具體移民工作實(shí)施全過(guò)程中，通過(guò)對(duì)上述潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)估并采取合理的防范和規(guī)避對(duì)策，確保了水庫(kù)移民工作順利、高效優(yōu)質(zhì)的進(jìn)行。

水利樞紐；水庫(kù)移民；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是在中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)要求下，進(jìn)一步做好新形勢(shì)下群眾工作，解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性問(wèn)題。從源頭上預(yù)防和減少影響穩(wěn)定的社會(huì)矛盾，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制等，從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，將保障和改善民生工作做得更實(shí)更好，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解在萌芽狀態(tài)和基層，為水利工程項(xiàng)目創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。巖溪水庫(kù)規(guī)劃實(shí)施階段水庫(kù)移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)系統(tǒng)、深入的實(shí)證研究，在獲取大量一手資料的基礎(chǔ)上，全面分析和預(yù)測(cè)水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)規(guī)劃實(shí)施階段水庫(kù)移民可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)避對(duì)策，達(dá)到維護(hù)區(qū)域和諧穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

1 工程概況

巖溪水庫(kù)工程建設(shè)征地涉及貴州省遵義市務(wù)川縣涪洋鎮(zhèn)和都濡鎮(zhèn)，建設(shè)征地分為水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)和樞紐工程及其他水利工程建設(shè)區(qū)兩部分。依據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL290-2009）并結(jié)合庫(kù)區(qū)實(shí)際情況確定，居民遷移線計(jì)算采用20年一遇洪水流量及相應(yīng)水位回水線，耕園地遷移線計(jì)算采用5年一遇洪水流量及相應(yīng)水位回水線，林地、草地按正常蓄水位778m平水線確定。移民生產(chǎn)安置方式根據(jù)移民條例以有土安置方式為主。根據(jù)主體工程施工進(jìn)度安排，工程基準(zhǔn)年為2011年，庫(kù)區(qū)規(guī)劃水平年為2015年?；鶞?zhǔn)年工程各區(qū)生產(chǎn)安置人口712人，搬遷人口419人；規(guī)劃水平年各區(qū)生產(chǎn)安置人口718人，搬遷人口425人。水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)基準(zhǔn)年生產(chǎn)安置人口211人，搬遷安置人口213人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口216人，搬遷安置人口218人。樞紐工程及其他水利工程建設(shè)區(qū)基準(zhǔn)年生產(chǎn)安置人口501人，搬遷安置人口206人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口502人，搬遷安置人口207人。

2 水庫(kù)移民實(shí)施階段社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 安置方案變更可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

移民安置從規(guī)劃到實(shí)施，由于在建設(shè)過(guò)程中受到諸如設(shè)計(jì)深度不夠、移民需求過(guò)高、地方政府要求變化等外部因素影響，在實(shí)施階段，可能會(huì)發(fā)生安置方案的變更。安置方案變更既可能是由移民提出的，也可能是由政府提出的［2］。如移民開(kāi)始選擇有土安置方式，但安置之后發(fā)現(xiàn)有土安置的收益和穩(wěn)定性不如門面安置或進(jìn)廠務(wù)工，他們就可能要求改為二、三產(chǎn)業(yè)安置；如在征求安置方式時(shí)，移民可能限于自己自身能力、鄉(xiāng)土情結(jié)等因素，選擇后靠安置方式，但到動(dòng)遷階段，他們發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)安置方式更有利于改善居住條件，他們就可能要求改為小城鎮(zhèn)安置方式；如政府、設(shè)計(jì)單位選擇的安置點(diǎn)，移民在規(guī)劃階段認(rèn)可而在實(shí)際搬遷階段不愿意去，搬遷工作很難推動(dòng)，因此可能會(huì)造成安置點(diǎn)變更；如規(guī)劃設(shè)計(jì)外遷安置移民可能因環(huán)境容量、社會(huì)融合等問(wèn)題，安置地政府并不接收移民，造成安置方案重新設(shè)計(jì)。安置方案變更不僅會(huì)造成前期投入浪費(fèi)，增加移民工作復(fù)雜性，還有可能會(huì)降低移民搬遷意愿，導(dǎo)致移民對(duì)政府工作的不信任。

2.2 移民安置進(jìn)度可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

按照要求要在工程建設(shè)之前要完成整個(gè)移民搬遷安置工作，通常采用移民自主搬遷的形式，除前面所提到的安置方案變更，最有可能影響移民安置進(jìn)度的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［3］。移民房屋建設(shè)的一般模式為：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，為移民房屋建設(shè)做好準(zhǔn)備，提供方便。移民新的安置點(diǎn)往往缺少水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又需要部分移民先完成搬遷，移民不搬遷，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就無(wú)法實(shí)施。因此，移民搬遷進(jìn)度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相互影響。移民安置進(jìn)度緩慢會(huì)進(jìn)一步引發(fā)諸如生活成本增加、搬遷成本增加等連帶風(fēng)險(xiǎn)。另外，移民安置進(jìn)度緩慢還可能會(huì)造成后期倉(cāng)促搬遷。為保證工程如期開(kāi)工，預(yù)留給移民搬遷的時(shí)間較短，影響搬遷安置的質(zhì)量和效果。

2.3 移民超規(guī)搬遷可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

由于貴州執(zhí)行“生不增，死不減”的土地政策，因此，土地流轉(zhuǎn)較為頻繁，農(nóng)戶可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)在其他行政區(qū)域范圍內(nèi)獲得土地，用以耕作和建房。靈活簡(jiǎn)單的土地流轉(zhuǎn)就可能造成移民不按照規(guī)劃方案進(jìn)入指定安置點(diǎn)，而是自愿選擇安置點(diǎn)，并在當(dāng)?shù)刭?gòu)買土地，用于建房。這就有可能出現(xiàn)不符合移民安置規(guī)劃的跨地州自由搬遷，比較典型的就是洪家渡、引子渡自行外遷移民［4］。移民超規(guī)搬遷不僅增加了遷出地政府和安置地政府的工作難度，還無(wú)法保障移民的合法權(quán)益。因?yàn)椋孕邪徇w的移民無(wú)法得到當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)可，不能夠進(jìn)行落戶，也就不能享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳绫！⒂?jì)生、教育等政策，成為該區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期居住的外來(lái)人口，生活長(zhǎng)期無(wú)法得到保障，也不利于人口控制和管理。

2.4 物價(jià)上漲可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

巖溪水庫(kù)工程投資概算以基準(zhǔn)年的物價(jià)水平為標(biāo)準(zhǔn)，作為貴州省重大水利工程，工程從項(xiàng)目準(zhǔn)備到建設(shè)，歷時(shí)較長(zhǎng)，而物價(jià)不斷在變動(dòng)，不斷的升高，因此如果按照現(xiàn)在的物價(jià)來(lái)計(jì)算移民投資概算，等到真正搬遷時(shí)，相當(dāng)于移民補(bǔ)償資金縮水，就難以到達(dá)規(guī)劃制定的安置標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 移民搬遷期管理可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

基層政府是移民搬遷工作的直接執(zhí)行者和移民維穩(wěn)工作的主要承擔(dān)者，但基層政府不論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性上，還是從部門設(shè)立的數(shù)量上，與實(shí)際移民安置社會(huì)治安和維穩(wěn)工作需求相比，存在一定差距和壓力，匹配程度有限，如很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有專門的移民機(jī)構(gòu)，而是由其他部門工作人員兼職，這樣可能會(huì)在實(shí)際工作過(guò)程中遇到部門能力不足、機(jī)構(gòu)權(quán)力受限、工作效果不理想等問(wèn)題，可能會(huì)對(duì)移民安置社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、控制和化解等都產(chǎn)生制約。

從實(shí)物調(diào)查到移民安置工作結(jié)束，基層政府都需要相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)［5］。巖溪水庫(kù)工程處于項(xiàng)目建設(shè)階段，基層政府明顯感到管理經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致部分工作人員熱情受到影響，這也阻礙了移民安置工作的有效開(kāi)展。

雖然大部分移民工作人員具有基層工作經(jīng)驗(yàn)，但是移民工作涉及政策、工程、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、心理等諸多問(wèn)題，因此對(duì)工作人員的專業(yè)水平有很高要求，移民工作人員工作能力建設(shè)和管理能力建設(shè)都有待提高。

3 水庫(kù)移民實(shí)施階段社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究

3.1 安置方案變更誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

（1）首先要從安置方案設(shè)計(jì)之初就要做好調(diào)查咨詢工作，采用公眾參與方法，安置方案要經(jīng)過(guò)移民群眾意見(jiàn)咨詢，安置去向要與移民達(dá)成搬遷協(xié)議，外遷安置點(diǎn)選擇要與安置地政府進(jìn)行協(xié)商對(duì)接，達(dá)成接收方案。

（2）其次要認(rèn)識(shí)到，實(shí)施階段因客觀因素導(dǎo)致安置方案變更是對(duì)原有方案的修正和完善，有利于移民安置工作更好的推進(jìn)，設(shè)計(jì)單位應(yīng)及時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)變更進(jìn)行分析和論證，對(duì)變更原因進(jìn)行深入探討，并提出變更意見(jiàn)和變更方案。

3.2 移民安置進(jìn)度誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

（1）移民先行。當(dāng)安置方案確定之后，應(yīng)盡快啟動(dòng)移民搬遷安置工作，盡可能縮短移民搬遷安置過(guò)渡期。移民先行不僅可以讓移民實(shí)現(xiàn)安居，還能夠讓移民盡快適應(yīng)安置地的新環(huán)境，以便發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（2）交通等基礎(chǔ)設(shè)施先行。加快庫(kù)周和移民安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施配套復(fù)建進(jìn)度，尤其是庫(kù)周和安置點(diǎn)周邊的交通項(xiàng)目建設(shè)。移民搬遷、安置、建房等對(duì)周邊交通設(shè)施依賴較大，快捷的交通不僅可以加快移民搬遷安置進(jìn)度，還方便移民將建筑材料運(yùn)入安置點(diǎn)，減少不必要的資金和時(shí)間成本的浪費(fèi)。

（3）盡快確定安置點(diǎn)地址。加快安置點(diǎn)“三通一平”和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，為移民搬遷提供良好的基礎(chǔ)條件，以便加快搬遷安置進(jìn)度。

3.3 移民超規(guī)搬遷誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

（1）除了簽訂搬遷安置協(xié)議外，如有集中安置點(diǎn)政府還應(yīng)加快建設(shè)進(jìn)度，通過(guò)改善居住條件和居住環(huán)境，吸引移民入住安置點(diǎn)；對(duì)于不能按協(xié)議進(jìn)入安置點(diǎn)的移民，應(yīng)當(dāng)規(guī)勸其履行搬遷協(xié)議的義務(wù)，并向其宣傳自主搬遷安置所帶來(lái)的后果；經(jīng)勸說(shuō)無(wú)效的，應(yīng)聯(lián)系移民自主搬遷選擇落戶地政府，認(rèn)定其自行購(gòu)買土地的非法性，給予相應(yīng)的處罰。

（2）落實(shí)責(zé)任制，將移民超規(guī)搬遷引發(fā)的問(wèn)題落實(shí)責(zé)任到遷出地政府、安置地政府和移民自行遷入地政府。遷出地政府和安置地政府應(yīng)做好對(duì)接工作，保證移民順利搬遷，移民自行遷入地政府應(yīng)加強(qiáng)人口管理，對(duì)不符合規(guī)劃的移民進(jìn)入，不予以接納，并與遷出地政府、安置地政府及時(shí)溝通、協(xié)商，并配合他們做好移民搬遷安置工作。

3.4 物價(jià)上漲誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

為保障移民安置標(biāo)準(zhǔn)和安置水平不縮水，維護(hù)移民合法利益，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施階段，根據(jù)當(dāng)時(shí)物價(jià)水平變動(dòng)，以移民規(guī)劃制定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)和生活安置標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，適當(dāng)適時(shí)調(diào)整移民投資概算。

3.5 移民搬遷期管理誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

（1）保證人員配備規(guī)模與工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)數(shù)量、任務(wù)要求等相互匹配；根據(jù)移民工作開(kāi)展的程度，在移民工作高峰期，通過(guò)移民政策培訓(xùn)，適時(shí)增加熟悉移民政策的工作人員。

（2）開(kāi)展移民工作者業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的移民工作人員，他們是移民工作的主要承擔(dān)者，也是移民政策的主要宣傳者。

（3）合理使用移民經(jīng)費(fèi)，制定激勵(lì)機(jī)制。工作成績(jī)不僅與績(jī)效考核掛鉤，還應(yīng)適當(dāng)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，增加基層政府的工作熱情。

4 結(jié)語(yǔ)

水利建設(shè)工程在移民規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、移民安置實(shí)施階段、移民恢復(fù)發(fā)展階段，都有可能因?yàn)橐泼裾吲c其他工程移民政策的差異性、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異性、房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異性、特殊人口的認(rèn)定、生產(chǎn)生活安置、移民資金的穩(wěn)定性與安全性、移民機(jī)構(gòu)與機(jī)制的建設(shè)等方面產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素如果沒(méi)有得到很好的處理，很有可能導(dǎo)致移民的上訪、拒絕搬遷，嚴(yán)重的甚至可能發(fā)生群體性時(shí)間。

巖溪水庫(kù)工程規(guī)劃實(shí)施階段移民工作，經(jīng)充分的前期論證和實(shí)施階段的全面過(guò)程控制，準(zhǔn)確識(shí)別出可能誘發(fā)工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對(duì)可能存在的安置方案變更、移民安置進(jìn)度、移民超規(guī)搬遷、物價(jià)上漲和移民搬遷期管理等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，制定完善的規(guī)避對(duì)策。方案實(shí)施后，對(duì)于可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避后有效降低到可控范圍內(nèi)，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，得到了當(dāng)?shù)匾泼袢罕姷闹С帧?/p>

［1］耿濤，周銀珍，粱福慶.水庫(kù)移民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策研究［J］.人民長(zhǎng)江，2005（08）.

［2］陳建峰.水庫(kù)移民安置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估若干問(wèn)題之商榷［J］.貴州水力發(fā)電，2011（05）.

［3］黃莉.水庫(kù)移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究［J］.水力發(fā)電，2011（09）.

［4］王道兵，高海菊，潘大斌.依蘭航電樞紐社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.東北水利水電，2013（12）.

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TV62

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：1672-2469（2015）07-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.07.008

吳慶東（1983年—），男，工程師。