李梅

（山西省國有林管理局，山西太原 030012）

山西省天保二期工程實施現(xiàn)狀分析及對策建議

李梅

（山西省國有林管理局，山西太原 030012）

實施好天然林保護工程對保護天然林資源，改善林區(qū)民生，建設生態(tài)文明具有重要意義?？偨Y了山西省實施天保工程的主要做法及經(jīng)驗，并并針對工程實施中存在問題提出了對策建議。

山西??；天保工程；對策建議

實施好天然林保護工程二期工程（簡稱天保二期工程）對保護好天然林資源、改善林區(qū)民生、實現(xiàn)科學發(fā)展，建設生態(tài)文明具有重要意義。本文總結了山西天然林保護工程二期工程實施的經(jīng)驗做法，分析了工程實施存在的問題，并提出相應的對策建議，期待對各地進一步做好該項工程提供借鑒和參考。

1 基本情況

山西省國土面積1 566.20萬hm2，其中林業(yè)用地面積765.53萬hm2，森林覆蓋率18.03%，納入天然林保護工程二期實施范圍的面積517.09萬hm2，占全省公益林面積803.33萬hm2的64.30%；天保二期工程從2011年開始實施，工程實施范圍包括9個市的74個縣和8個省直林局以及實驗林場共83個縣（局）級實施單位，工程建設項目包括天然林停伐、森林管護、公益林建設、中幼齡林撫育、職工社會保險養(yǎng)老統(tǒng)籌等方面，概算總投資82.25億元。

2 主要做法及經(jīng)驗

2.1 政府高度重視

山西省人民政府印發(fā)了《關于進一步推進全省林業(yè)生態(tài)建設提質增效再上新臺階的意見》，要求各級人民政府大力實施天然林保護工程，逐年增加林業(yè)生態(tài)建設投入。在《各市和省直部門（單位）年度目標責任考核指標》中，將天然林資源保護工程納入生態(tài)建設目標責任考核指標。省政府組織的全省林業(yè)生態(tài)建設專項督查，將啟動生態(tài)效益林補償工作情況、天保工程資金到位以及實施情況列入督察項目。省政府辦公廳印發(fā)的《山西省創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)縣實施方案》，將建立地方公益林生態(tài)效益補償制度作為生態(tài)縣創(chuàng)建的必要條件。

2.2 狠抓政策落實

落實好天然林保護工程二期工程地方補助政策，是推動天保工程順利實施的重要基礎。采取會議部署、情況通報、檢查督導、領導調研等方式，積極推動各縣級實施單位建立地方公益林生態(tài)效益補償基金制度，加快國有林場改革。截至目前，全省已有26個縣（市、區(qū)）建立了地方公益林補償制度，工程區(qū)已有45個國有林場納入全額事業(yè)單位預算管理或人員經(jīng)費納入財政全額預算管理。解決了林場職工工資和管理經(jīng)費不足問題，為促進林區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)展和生態(tài)文明建設提供了強有力的經(jīng)濟保障。

2.3 嚴格責任落實

以落實責任制為基礎，針對不同權屬、不同保護等級、不同單位、不同地域森林資源的特點，整合林地管理、資源保護、森林防火、有害生物監(jiān)測管理平臺，推動森林管護、森林公安、森林消防力量的有機融合。工程區(qū)劃定10 200個責任區(qū)，落實10 200名專職管護人員，基本信息統(tǒng)一登記、建卡、造冊，以縣為單位，統(tǒng)一管護人員上崗標識。在示范單位開展森林管護GPS巡檢系統(tǒng)建設的試點，建設以森林管護裝備統(tǒng)一化、巡護機械化、監(jiān)管科技化、設施標準化、職能綜合化、管理信息化為目標的綜合管護隊伍。

2.4 創(chuàng)新管護機制

堅持典型引路、示范帶動，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，研究總結工程實施中的好做法、好經(jīng)驗，抓示范、樹典型，指導和推進工程建設。在森林管護中，總結推廣了國有林承包管護、以站興業(yè)、多元發(fā)展的“林區(qū)模式”和集體林家庭托管、兩權分離、保林富民的“沁源模式”和“吉縣模式”。針對國家級公益林面積分散、個人管護難度大，結合天保管護任務，以建站管護、拉網(wǎng)封禁、標牌建設為重點，有序推進設施管護，鼓勵林權所有者以林地流轉、股份聯(lián)辦等形式發(fā)展家庭（股份）林場，林業(yè)大戶實行自主管護，鼓勵國有林業(yè)單位托管經(jīng)營所轄區(qū)域插花及毗鄰的非國有公益林。建立了以設施管護為基礎、集中管護與自主管護相結合、委托管護為補充的森林資源綜合管護體系。

2.5 規(guī)范設施建設

遵循“讓國有林場貼近現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代文明走進國有林區(qū)”的理念，從2010年起，山西省發(fā)改委累計投資10 700萬元，新建、改建森林管護站384個。結合國家國有林場扶貧項目的實施，著力推進工程區(qū)國有林場場部危（舊）房改造工程，新建、改建林場117個，占工程區(qū)林場總數(shù)的64%。各市也多方籌集資金，修建綜合管護站218個，拉網(wǎng)2 217km，配備GPS儀器2 600多部。設置標準化責任碑（牌）3 800個，為森林資源管護提供了基礎保障。

2.6 實施流域綜治治理

在營造林、森林撫育等任務布局上，按流域綜合規(guī)劃、任務集中安排，宜造則造、宜封則封、宜撫則撫、宜改則改，山水林田路統(tǒng)籌規(guī)劃，管護營林產(chǎn)業(yè)齊頭發(fā)展。實現(xiàn)了全流域治理、全林分經(jīng)營，擴大了森林面積，提高了森林質量，增加了林場收入，促進了轉型發(fā)展。

3 存在的主要困難和問題

3.1 地方公益林補償基金制度建設緩慢

集體和個人所有的地方公益林是天保工程區(qū)天然林保護的重要組成部分。落實地方公益林的生態(tài)效益補償基金，是貫徹落實國務院批準實施的天保工程二期實施方案的政策要求，關系到這些地方的生態(tài)安全、林區(qū)穩(wěn)定和林權所有者的切身利益。按照國家有關天保二期工程的政策要求，對集體林中的地方公益林，主要由地方財政安排補償基金（每公頃每年應補償105元），中央財政每公頃每年補助管護費45元。盡管省財政按照每公頃每年75元安排9 552.85萬元，用于全省127.37萬hm2省直林區(qū)公益林的保護和管理工作，但省級公益林補償基金制度尚未真正建立，全省天保工程區(qū)9個市中只有運城市、晉城市啟動了市級補償，72個縣中只有26個縣建立了縣級公益林補償基金制度。

3.2 中央森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)工作遲緩

中央森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)工作遲緩主要是兩個方面的原因：一是從政策層面上說，根據(jù)國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，山西省財政廳、林業(yè)廳于2011年聯(lián)合印發(fā)了《全省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，2011年-2013年各實施單位按照此辦法進行補償資金的兌現(xiàn)。2014年，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，該辦法明確了森林生態(tài)效益補償用于國家級公益林的保護和管理，要求省級財政部門會同省級林業(yè)部門根據(jù)該辦法制定實施細則。截至目前，新的實施細則尚未出臺，補償兌現(xiàn)工作缺乏政策依據(jù)，大部分實施單位工作進展緩慢。二是從操作層上面看，2013年，全省范圍內(nèi)批復增加了國家級公益林漏報、補報面積99.15萬hm2，這部分面積在落界過程中，存在與現(xiàn)地不符、區(qū)劃界定書界定檔案不完整等問題。同時，中央森林生態(tài)效益補償資金的兌現(xiàn)涉及千家萬戶，兌現(xiàn)工作量非常之大，加之實施過程中存在著權屬爭議等問題，影響了工作的開展。

3.3 資金使用管理不規(guī)范

部分實施單位在資金使用上存在截留、擠占、挪用問題。同時由于森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)緩慢，導致全省天保工程區(qū)天保公益林資金結轉數(shù)額過大。

4 對策建議

4.1 加快地方公益林補償基金制度建立

建立分級差異化補償制度。分級補償是指地方公益林由省、市、縣三級財政進行補償。省級財政部門對區(qū)劃界定的省級公益林進行補償，其他的公益林地由市、縣級財政按比例進行補償。同時，針對地方財政財力有限、地方公益林補償啟動難的現(xiàn)狀，可以根據(jù)林地的地類、林分質量、生態(tài)效益大小進行差異化補償，可以體現(xiàn)出對不同林地生態(tài)效益補償?shù)牟町愋浴Ｈ缈上葘τ辛值睾陀嬎愀采w率的灌木林地按照每年每公頃105元的標準補償?shù)轿?，其他地類補償標準可以降低，根據(jù)地方財力情況，再逐步提高。

4.2 夯實資源基礎數(shù)據(jù)，出臺補償資金實施細則

按照“適度調整、相對集中、便于管理、總量相對穩(wěn)定”的原則，以林地保護利用規(guī)劃為基礎，結合森林資源二類調查和集體林權制度改革成果，逐村、逐鄉(xiāng)、逐場推進，將國家級公益林面積進一步落實到山頭、地塊和林權權利人，完善現(xiàn)場界定、禁限伐協(xié)議及管護協(xié)議簽訂，建立健全國家級公益林資源檔案。

建議以省政府名義出臺全省的森林生態(tài)效益補償基金實施細則，明確補償資金的分配使用比例，做到林權權利人有補償、管護管理有經(jīng)費、設施建設有保障。可探索向社會力量購買服務的管護機制，培育和建立森林管護專業(yè)公司、組織、合作社等承接主體，通過委托、承包等方式進行管護，明確責權利，加強專業(yè)培訓，完善社會保險機制，提高管護效果和資金使用效益。

4.3 嚴格資金管理

要規(guī)范資金使用，防范資金截留、擠占、挪用，及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正存在問題，加快補償資金兌現(xiàn)。建議對違規(guī)使用資金的要追究項目單位負責人的責任，核減天保經(jīng)費和國家級公益林補償資金。

4.4 開展“數(shù)字天然林保護”建設

提高天保工程的信息化、科技化水平，突出視頻監(jiān)控系統(tǒng)和效益監(jiān)測體系建設。一是將視頻監(jiān)控和GPS巡護系統(tǒng)引入森林管護工作。在天然林保護區(qū)森林資源分布較集中、管護難度較大的區(qū)域，利用現(xiàn)有移動基站，安裝視頻探頭，對森林資源進行24小時監(jiān)控。在一線管護工作中配備GPS地位儀，利用現(xiàn)有電子導航手段，擴大GPS地位儀巡護覆蓋面，提高管護效率。二是建立完善天保工程效益監(jiān)測體系。效益監(jiān)測是科學評價天保工程建設成效的基礎，效益監(jiān)測的內(nèi)容應包括能夠反映工程建設的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的一些重要指標。

S326.2

B

1005-4707（2015）03-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.06.001

李梅（1983-），女，2009年浙江農(nóng)林大學畢業(yè)，現(xiàn)任山西省國有林管理局助理工程師。

2015-04-07；

2015-05-20。