（國(guó)家森林防火指揮部，北京 100714）

杜永勝

全面落實(shí)森林防火責(zé)任切實(shí)提高森林防火工作水平

（國(guó)家森林防火指揮部，北京 100714）

杜永勝

1 提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)森林防火責(zé)任落實(shí)工作的緊迫感

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的全局出發(fā)，首次把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，擺上更加突出的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化生態(tài)文明體制改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)提出明確要求，十八屆四中全會(huì)對(duì)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出進(jìn)一步部署，十八屆五中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持綠色發(fā)展、筑牢生態(tài)安全屏障、實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度予以全面推動(dòng)。2015年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)更是陸續(xù)下發(fā)了三個(gè)重量級(jí)文件：一是4月份印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》按照源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的整體思路，提出了嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、完善政績(jī)考核和責(zé)任追究制度等10個(gè)方面的重大法律制度。二是8月份印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》?！掇k法》明確提出“黨政同責(zé)、終身追責(zé)、雙重追責(zé)”，具體規(guī)定了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、黨政分管領(lǐng)導(dǎo)、主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)干部等4個(gè)層面25種“責(zé)任清單”。三是9月份印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》?！斗桨浮穼?duì)加快建立生態(tài)文明制度體系提出了具體解決方案，明確要求完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和生態(tài)損害責(zé)任追究制度。從黨中央、國(guó)務(wù)院一系列部署上看，生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)考核和生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究已作為責(zé)任落實(shí)整體，列入生態(tài)文明建設(shè)和“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。

森林火災(zāi)是世界八大自然災(zāi)害之一，是破壞森林資源三大自然災(zāi)害之首，突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、處置救助極為困難，是當(dāng)今世界最為嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)害和突發(fā)性公共事件之一。嚴(yán)重的森林火災(zāi)，不僅影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全，而且還會(huì)破壞國(guó)土生態(tài)安全，直接威脅到人類(lèi)賴以生存的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。我國(guó)歷來(lái)是森林火災(zāi)多發(fā)國(guó)家，近年來(lái)雖然森林火災(zāi)呈下降趨勢(shì)，但是防控風(fēng)險(xiǎn)卻絲毫沒(méi)有減少：受全球氣候變暖影響，我國(guó)干旱、高溫、大風(fēng)等極端異常天氣愈加頻繁，火險(xiǎn)氣象條件長(zhǎng)期居高不下；進(jìn)入林區(qū)從事野外生產(chǎn)、旅游人員日益增多，森林火災(zāi)隱患排查難度不斷加大；周邊毗鄰國(guó)家防火意識(shí)薄弱、處置能力不強(qiáng)，外火入境的威脅不斷加大；加之我國(guó)天然林保護(hù)、退耕還林、人工造林、封山育林規(guī)模不斷加大，森林植被逐年增加，森林火災(zāi)防控壓力日趨繁重。我們還要看到，11月份，習(xí)近平總書(shū)記代表中國(guó)政府在巴黎氣候大會(huì)上做出了減少碳排放、2030年森林蓄積量較2005年增加45億m3等國(guó)際承諾，作為一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家，強(qiáng)化森林防火責(zé)任落實(shí)，減少森林火災(zāi)發(fā)生，刻不容緩。

此外，近期發(fā)生在天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故（截至9月12日，確認(rèn)事故遇難人數(shù)165人，另有8人失聯(lián)）教訓(xùn)深刻、后果慘痛、令人觸目驚心，問(wèn)責(zé)工作正在推進(jìn)中；發(fā)生在印度尼西亞的森林大火，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)災(zāi)害，嚴(yán)重影響了東南亞地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)生活，代價(jià)極為慘痛，其火災(zāi)成因、損失評(píng)估以及應(yīng)付責(zé)任國(guó)際社會(huì)仍在進(jìn)行分析。對(duì)此，我們一定要引以為鑒，務(wù)必用最嚴(yán)格的紀(jì)律、最認(rèn)真的態(tài)度、最負(fù)責(zé)的精神，把森林防火責(zé)任追究、評(píng)價(jià)考核等有關(guān)內(nèi)容研究好、制定好、推行好，用法律法規(guī)提速森林防火工作，服務(wù)和保障森林防火工作。

2 實(shí)事求是，理清森林防火責(zé)任落實(shí)工作現(xiàn)狀

森林防火是林業(yè)建設(shè)的重中之重，各級(jí)黨委政府高度重視，納入重要議事議程，嚴(yán)格落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制所規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)和任務(wù)，森林防火工作不斷取得突破。這其中，森林防火考核、問(wèn)責(zé)等責(zé)任落實(shí)工作功不可沒(méi)，切實(shí)起到了“四兩撥千斤”的作用：一方面，考核和問(wèn)責(zé)給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶上了一個(gè)“緊箍咒”，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)真正感受到森林防火“責(zé)任重于泰山”，逐漸從內(nèi)心深處重視起森林防火工作；另一方面，考核和問(wèn)責(zé)也改進(jìn)了森林防火工作方式，由“被動(dòng)防”變?yōu)椤爸鲃?dòng)抓”，促使資金投入、基礎(chǔ)建設(shè)、隊(duì)伍管理、宣傳教育、火源管控、火災(zāi)處置等更加行之有效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自《森林防火條例》修訂實(shí)施以來(lái)，已有河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、福建、安徽、江西、湖南、河南、廣東、廣西、海南、寧夏等省區(qū)制定并實(shí)施了《森林防火責(zé)任追究辦法》、《重點(diǎn)整治縣管理》、《森林防火責(zé)任目標(biāo)考核辦法》等有關(guān)責(zé)任落實(shí)制度，其他?。▍^(qū)、市）也依據(jù)國(guó)家和地方法律法規(guī)開(kāi)展了森林防火考核和責(zé)任追究工作，大部分省區(qū)還將考核結(jié)果納入市縣發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)體系，作為干部任用選拔的重要依據(jù)。實(shí)踐證明：考核和問(wèn)責(zé)，使得森林防火地位得到顯著提升。

雖然森林防火在責(zé)任落實(shí)領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但從實(shí)際工作看，依然存在諸多挑戰(zhàn)：一是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究辦法（試行）》剛剛印發(fā)不久，森林防火如何貫徹落實(shí)到位辦法不多，大部分地區(qū)尚未真正涉足研究；二是森林防火考核工作頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，國(guó)家層面缺少撒手锏似的制度辦法或考核指標(biāo)，還沒(méi)有納入國(guó)家林業(yè)或生態(tài)建設(shè)體系的關(guān)鍵指標(biāo)；三是森林火災(zāi)權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象較為普遍，追究政府有關(guān)部門(mén)工作人員責(zé)任的情況多，而對(duì)做出決策部署的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨政主要負(fù)責(zé)人難以追責(zé)到位。此外，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)森林防火工作依然存在著“口頭上重視，行動(dòng)上忽視”的心理，也需要我們加快出臺(tái)有關(guān)辦法，從制度層面來(lái)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部要有所作為、勇于作為。

3 深入探討，積極推動(dòng)森林防火責(zé)任落實(shí)工作

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要部署，國(guó)家林業(yè)局黨組多次召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)題研究貫徹落實(shí)意見(jiàn)，制定任務(wù)分工方案，抓緊推動(dòng)包括林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核和林業(yè)重大災(zāi)害責(zé)任追究制度在內(nèi)的有關(guān)工作。作為林業(yè)工作的重要組成部分，森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制考核、森林火災(zāi)生態(tài)損害責(zé)任追究等內(nèi)容均被列入其中?？梢哉f(shuō)，本次座談會(huì)不僅是推動(dòng)森林防火依法治火工作的應(yīng)有之意，還是貫徹落實(shí)國(guó)家林業(yè)局黨組工作部署的關(guān)鍵之舉，更是繼2008年《森林防火條例》修訂實(shí)施以來(lái)，森林防火在推進(jìn)依法治國(guó)、建立現(xiàn)代治理體系、保護(hù)生態(tài)安全等重大部署上的重要舉措。我們?cè)谧魑欢际巧址阑痤I(lǐng)域知名的領(lǐng)導(dǎo)干部、專(zhuān)家學(xué)者，理論知識(shí)和實(shí)踐能力俱佳，務(wù)必要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央的重大決策部署精神，結(jié)合當(dāng)前森林防火和林業(yè)建設(shè)實(shí)際，用發(fā)展的眼光、改革的思維提出森林防火責(zé)任追究、評(píng)價(jià)考核等方面的意見(jiàn)和建設(shè)，同國(guó)家森防指一道開(kāi)拓森林防火依法治火的空間。討論中，要堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一，頂層設(shè)計(jì)不宜過(guò)細(xì)、過(guò)死，以不束縛國(guó)家層面的手腳、又不禁錮地方層面的操作空間、達(dá)到雙贏為好；但又不宜過(guò)粗、過(guò)活，不能讓制度成為墻上畫(huà)、水中月、鏡中花，要使其成為森林防火工作的一把利劍、一道屏障，最終實(shí)現(xiàn)依法治火的常態(tài)化。還要特別強(qiáng)調(diào)，我們制定的辦法、拿出的指標(biāo)，是否客觀、公正、科學(xué)、符合工作實(shí)際，不能因問(wèn)責(zé)、考核產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，導(dǎo)致地方“大火小報(bào)、小火不報(bào)，大災(zāi)謊報(bào)、小災(zāi)瞞報(bào)”。設(shè)計(jì)考核、問(wèn)責(zé)制度時(shí)，就要從源頭上防止出現(xiàn)這些負(fù)效應(yīng)，激勵(lì)正能量。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)，健全完善森林防火工作長(zhǎng)效機(jī)制，我們還需在實(shí)踐中不斷研究創(chuàng)新，深入探討以下課題：

1）如何使森林防火責(zé)任制揚(yáng)長(zhǎng)避短，消除不良影響，促進(jìn)在各級(jí)尤其在基層切實(shí)落實(shí)；

2）如何發(fā)揮各級(jí)森防指成員單位、各部門(mén)積極性和主觀能動(dòng)性，研究解決森林防火發(fā)展建設(shè)中的重大問(wèn)題；

3）如何利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)手段，提升森林火災(zāi)防范處置能力、水平和效率；

4）如何面對(duì)林業(yè)深化集體林權(quán)制度改革、國(guó)有林場(chǎng)改革和國(guó)有林區(qū)改革新形勢(shì)新任務(wù)，有效應(yīng)對(duì)林區(qū)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題；

5）如何減少森林可燃物載量，通過(guò)加強(qiáng)森林撫育經(jīng)營(yíng)、利用生物質(zhì)能源等，降低森林火險(xiǎn)，避免巨災(zāi)；

6）如何防止集中連片林區(qū)、森林高覆蓋率林區(qū)、高火險(xiǎn)區(qū)發(fā)生火燒連營(yíng)、燒毀村鎮(zhèn)、造成人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的大災(zāi)；

7）如何廣拓資金投入渠道，促進(jìn)加大政府、森林所有者、經(jīng)營(yíng)者多元化投入，充分發(fā)揮天然林保護(hù)、生態(tài)管護(hù)、森林保險(xiǎn)等政策積極作用；

8）如何對(duì)森林防火工作進(jìn)行科學(xué)管理，從宣傳教育、預(yù)警響應(yīng)、防范應(yīng)對(duì)、應(yīng)急處置、隊(duì)伍管理、人員培訓(xùn)等全方位科學(xué)管理；

9）如何規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理好森林防火基礎(chǔ)設(shè)施和裝備，防火設(shè)施與林業(yè)建設(shè)和大規(guī)模造林“四同步”，避免產(chǎn)生新的欠賬；

10）如何營(yíng)造森林防火文化，融入人們保護(hù)生態(tài)意識(shí)，促進(jìn)防止火災(zāi)，保護(hù)森林，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

講到這里，我還要再?gòu)?qiáng)調(diào)一下森林防火規(guī)劃工作：根據(jù)《森林防火條例》和上報(bào)國(guó)務(wù)院的前期規(guī)劃中期評(píng)估意見(jiàn)，國(guó)家林業(yè)局自2014年3月起啟動(dòng)了《全國(guó)森林防火規(guī)劃（2016—2025）》編制工作。目前，經(jīng)先后征求各?。▍^(qū)、市）人民政府辦公廳、國(guó)家森防指各成員單位、國(guó)家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司等有關(guān)單位和部門(mén)意見(jiàn)，該《規(guī)劃》編制已基本成型?！兑?guī)劃》提出實(shí)施森林消防隊(duì)伍能力、森林航空消防、林火阻隔系統(tǒng)、森林防火應(yīng)急道路、通信和信息指揮系統(tǒng)、林火預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)“六大工程”建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)警響應(yīng)規(guī)范化、火源管理法治化、火災(zāi)撲救科學(xué)化、隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、裝備建設(shè)機(jī)械化、基礎(chǔ)工作信息化“六化建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)直接滅火向間接滅火、以風(fēng)為主向風(fēng)水結(jié)合，傳統(tǒng)防火向科學(xué)防火、依法治火“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，建立完善長(zhǎng)效機(jī)制，全面提高森林火災(zāi)綜合防控能力，最大限度地減少森林火災(zāi)發(fā)生和災(zāi)害損失，森林火災(zāi)受害率控制在0.9‰以內(nèi)，推進(jìn)森林防火治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)保駕護(hù)航。在座各位都是森林防火專(zhuān)家，希望大家知無(wú)不言、言無(wú)不盡，對(duì)《規(guī)劃》編制工作以及如何推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)提出意見(jiàn)和建議，為《規(guī)劃》編制完成獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

注：本文為國(guó)家森林防火指揮部專(zhuān)職副總指揮杜永勝在2015年12月森林防火專(zhuān)職指揮座談會(huì)上的講話摘要。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

2015-12-15