程宣境

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

山西省政策性公益林保險現(xiàn)狀分析及發(fā)展思路初探

程宣境

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

2014年，山西省政策性公益林保險在全省范圍內(nèi)全面推開。介紹了山西省政策性公益林保險當(dāng)前的現(xiàn)狀和特點，分析了承保和理賠環(huán)節(jié)過程中存在的問題，并提出了相應(yīng)的建議和對策。

山西??；政策性；公益林；保險；現(xiàn)狀；思路

自2013年9月國家財政部批準山西省開展政策性森林保險以來，2014年山西省政策性公益林保險在全省范圍內(nèi)全面推開。該項工作的開展，有效化解了森林災(zāi)害損失，合理防范了林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，對保護和調(diào)動全社會發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性起到了促進作用。本文通過對山西省政策性公益林保險現(xiàn)狀、存在問題進行分析，并提出相關(guān)建議和對策。

1 山西省政策性公益林保險現(xiàn)狀及特點

1.1 全省森林災(zāi)害情況

近年來，山西省森林發(fā)生的災(zāi)害有森林火災(zāi)、病蟲害災(zāi)害、旱災(zāi)、霜凍等，主要以森林火災(zāi)、病蟲害災(zāi)害為主。

森林火災(zāi)：森林火災(zāi)是全省森林災(zāi)害的主要類型之一，每年均有不同程度發(fā)生。近5年來，國家、省氣象衛(wèi)星累計監(jiān)測到熱點2 143個，其中發(fā)生森林火災(zāi)147起次，過火面積12 646.44hm2，受害森林面積4 714.15hm2，損失林木蓄積45 866.99m3，未發(fā)生重大、特大森林火災(zāi)。每年平均發(fā)生火災(zāi)29.40起（次），過火面積2 529.30hm2，受害森林面積942.83hm2，平均受害率為0.092‰。

森林病蟲害：森林病蟲害是山西森林災(zāi)害的又一主要類型。近5年來全省共發(fā)生各種林業(yè)有害生物124.524萬hm2，其中輕度發(fā)生61.18萬hm2、中度發(fā)生14.54萬hm2、重度發(fā)生1.34萬hm2。林業(yè)有害生物成災(zāi)率平均控制在2.018‰，有效遏制了有害生物的蔓延危害。

1.2 山西省政策性公益林保險的主要內(nèi)容

1.2.1 保險標(biāo)的

生長和管理正常的生態(tài)公益林中的有林地、特種灌木林地、未成林造林地。

1.2.2 保險責(zé)任

保險責(zé)任為森林綜合保險，在保險期間內(nèi)，由于火災(zāi)、病蟲害、暴風(fēng)、暴雨、暴雪、洪水、泥石流、冰雹、霜凍等原因直接造成保險林木流失、掩埋、主干折斷、倒伏死亡或損失的，保險公司按照森林保險合同的約定負責(zé)賠償。

1.2.3 保險期限

自然年一年。

1.2.4 保險金額

根據(jù)林木再植成本確定，生態(tài)公益林每公頃平均900元。

1.2.5 保險費率

保險費率為3.0‰。

1.2.6 保險經(jīng)營機構(gòu)

山西省政策性森林保險選擇具有承辦政策性農(nóng)業(yè)保險資質(zhì)和能力、省市縣機構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)健全的中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司和中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司承辦。

1.2.7 投保主體

省國有林場和市直、縣直林場的投保，由林場與保險公司簽訂森林保險合同；已確權(quán)的其他林業(yè)經(jīng)營單位、造林大戶、農(nóng)村林業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)戶等林權(quán)人，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)保，由縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一與保險公司簽訂保險合同。

1.2.8 保險保費財政補貼比例

①國有林場：省級林場，中央財政補貼50%、省財政補貼50%；②市級林場，中央財政補貼50%、省財政補貼30%、市財政補貼20%；③縣級林場，中央財政補貼50%，省財政補貼30%，市縣財政各補貼10%。④其他生態(tài)公益林：中央財政補貼50%、省財政補貼30%、市縣各補貼10%。

1.3 全省政策性公益林保險開展情況

2014年，全省11個市的110個縣和省直林局啟動實施了這項工作，投保面積370.60萬hm2，其中市縣兩級投保273.76萬hm2、省直林局投保96.84萬hm2；保險金額333.50億元；當(dāng)年理賠資金137萬元。2015年上半年，全省有11個市的100個縣（市、區(qū)）、7個市級林場和7個省直林局續(xù)保，續(xù)保面積328.47萬hm2，其中市縣兩級續(xù)保250.47萬hm2，省直林局續(xù)保78萬hm2。目前，全省在保生態(tài)公益林面積維持在366.67萬hm2左右。承保公司共接到報案131起，其中已決案件21起，賠償資金393萬元，分別是2014年全年的2.10倍和2.86倍；未決案件96起，初步估損金額達3 200萬元以上。

1.4 全省政策性公益林保險主要特點

1.4.1 堅持“低保費、廣覆蓋、保成本”的經(jīng)營原則

確定森林保險保費金額和費率既要考慮到各級政府的繳費能力和保障需求，又要考慮到保險公司的風(fēng)險防范和穩(wěn)健經(jīng)營。保險金額原則上為林木損失后的再植成本，包括郁閉前的整地、苗木、栽植、施肥、管護、撫育等費用。為調(diào)動林農(nóng)和保險兩方面的積極性，減輕財政負擔(dān)，采取“廣覆蓋、低保額、低保費、保成本”的原則，以確保災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為目標(biāo)，每公頃保險金額按保險林木的再植成本定為900元。保險費率不高于3.0‰，即每畝保費不高于1.80元。

1.4.2 惠農(nóng)政策突出，農(nóng)戶保費“零”承擔(dān)

從全國來看，各省的政策性公益林保險保費均由各級政府承擔(dān)，林農(nóng)不承擔(dān)任何費用。山西也將政策性公益林保險作為十大惠農(nóng)政策之一，在中央財政承擔(dān)50%的基礎(chǔ)上，省、市、縣各級財政分別承擔(dān)30%、10%、10%。這種由財政補貼、政府買單的森林保險，既是對林業(yè)工作的高度重視，也是通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，讓改革的紅利惠及廣大農(nóng)民和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，有利于激發(fā)他們投身林業(yè)生產(chǎn)活動的積極性，在經(jīng)營林業(yè)中增加收入。

1.4.3 采取統(tǒng)保統(tǒng)賠的保險經(jīng)營模式

自2014年以來，山西省連續(xù)兩年采取統(tǒng)保統(tǒng)賠的保險經(jīng)營模式，即在承保環(huán)節(jié)省直林局（場）或縣級林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一和保險公司簽單，在理賠環(huán)節(jié)將理賠資金先統(tǒng)賠到林業(yè)部門。這種模式的優(yōu)勢在于，節(jié)省承保和理賠程序，降低承保和理賠成本，縮短承保和理賠時間，大大提高了保險運營效率。這種模式的劣勢在于，容易忽略承保和理賠環(huán)節(jié)對林農(nóng)（被保險人）的信息和林地情況的確認，從而導(dǎo)致侵害被保險人的權(quán)益。

2 政策性公益林保險存在的問題

2.1 統(tǒng)保統(tǒng)賠的經(jīng)營模式與相關(guān)保險法規(guī)相矛盾

目前，山西省政策性公益林保險在承保環(huán)節(jié)采取以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)保，由縣級林業(yè)行政主管部門代替農(nóng)戶和保險公司統(tǒng)一簽單，在理賠環(huán)節(jié)則采取將理賠資金首先統(tǒng)一撥付至縣級林業(yè)部門，而后再視林農(nóng)恢復(fù)植被情況決定理賠資金的走向。而《農(nóng)業(yè)保險條例》第十四條和第十五條分別規(guī)定：“保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與被保險人達成賠償協(xié)議后10日內(nèi)，將應(yīng)賠償?shù)谋ｋU金支付給被保險人；任何單位和個人不得非法干預(yù)保險機構(gòu)履行賠償保險金的義務(wù)，不得限制被保險人取得保險金的權(quán)利”。森林資源的分布特點和林權(quán)確權(quán)發(fā)證工作的不完善，決定了承保環(huán)節(jié)采取統(tǒng)保的方法能將承保成本降到最低，而理賠資金的使用性質(zhì)決定了該資金如果直接支付給農(nóng)戶，可能會導(dǎo)致因資金缺乏監(jiān)管而造成植被無法恢復(fù)的結(jié)果。但《農(nóng)業(yè)保險條例》又規(guī)定理賠資金必須到戶，這就形成了森林保險現(xiàn)狀和現(xiàn)行保險法規(guī)之間的矛盾。

2.2 承保份額均等，缺乏有序競爭

2013年12月，山西省財政廳、林業(yè)廳和山西保監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《山西省森林保險保費補貼試點實施方案》（晉財金〔2013〕78號）（以下簡稱《方案》），該《方案》將承保份額按照全省115個縣、9個省直林局一分為二，兩個承保機構(gòu)大致均等地分配了承保份額。2014年是山西省森林保險全面推開的第二年，也是理賠案件逐步增多的一年。由于理賠案件的增多，一些縣級林業(yè)部門（投保人）對《方案》指定的承保機構(gòu)的承保服務(wù)和理賠服務(wù)質(zhì)量不滿意，但由于承保機構(gòu)被指定，無法再選擇其他承保機構(gòu)，使森林保險工作在整體上缺乏競爭和活力。宏觀上，全省具有經(jīng)營森林保險資質(zhì)的保險公司有14家，但《方案》中只指定這兩家保險公司，在一定程度上影響了有序競爭，阻礙了森林保險的健康發(fā)展。

2.3 保險金額偏低，無法滿足植被恢復(fù)需要

山西省政策性公益林保險所規(guī)定的保額為每公頃900元，且只能專項用于植被恢復(fù)。從森林保險工作運行近兩年的情況來看，每公頃900元植被恢復(fù)費，幾乎不可能完成植被恢復(fù)任務(wù)。近幾年來，除了部分苗木（如油松、側(cè)柏）由于受到市場規(guī)律的影響價格偏低之外，其余造林成本逐年攀升，尤其是造林人工費用，多數(shù)地區(qū)都不低于每畝150元。此外，森林遭受災(zāi)害后需要清理林地的，費用不應(yīng)低于每畝450元，尤其在一些交通條件差、林分散亂的劣質(zhì)立地條件下，造林難度加大，更是無法完成植被恢復(fù)。2.4保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍有限，不能有效抵御林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險

山西省政策性公益林保險所規(guī)定的保險標(biāo)的范圍只包括生長和管理正常的生態(tài)公益林中的有林地、特種灌木林地、未成林造林地。而在森林保險工作實踐中，其他林地類型中的林木也亟需參保，比如新造林地，每年全省有30萬hm2的新造林任務(wù)，大量的新造林地尤其是在距離人們生活較近的區(qū)域的新造林地，非常容易發(fā)生各類森林災(zāi)害。同時，相應(yīng)的保險責(zé)任雖然是綜合險，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，《方案》中規(guī)定的險種也不盡完善，一些諸如旱災(zāi)、鼠（兔）害等森林災(zāi)害未納入其中，造成了每年為數(shù)不少的森林受災(zāi)而無法得到賠償。

3 對策和建議

3.1 進一步完善林權(quán)確權(quán)發(fā)證，加大災(zāi)后植被恢復(fù)宣傳，逐步使森林保險承保理賠直接到戶

森林保險是集體林權(quán)制度改革之后的一項重要的配套措施，也是全省乃至全國的一項重大政府惠農(nóng)政策，其目的就在于幫助林農(nóng)抵御自然風(fēng)險，營造良好的林業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)環(huán)境。從這個意義上講，承保和理賠環(huán)節(jié)到戶是大勢所趨，也只有到戶，才能真正將國家的惠農(nóng)政策落到實處。林權(quán)發(fā)證工作要逐步完善，讓林農(nóng)明確自己的林權(quán)是開展好森林保險的前提，同時要對林農(nóng)加大森林保險尤其是災(zāi)后植被恢復(fù)重要性的宣傳，努力增強林農(nóng)自覺維護生態(tài)安全的意識，確保理賠資金專款專用。

3.2 擴大承保機構(gòu)范圍，引入競爭機制，形成動態(tài)管理

隨著森林保險的深入開展，今后要允許更多有資質(zhì)的保險公司參與到這項工作中來，必要的時候可以采取招投標(biāo)的辦法來選擇承保機構(gòu)。山西保監(jiān)局和省林業(yè)行政主管部門要聯(lián)合建立森林保險經(jīng)辦機構(gòu)年度考核機制，廣泛參考廣大林農(nóng)對承保機構(gòu)的服務(wù)滿意程度，依據(jù)市、縣兩級林業(yè)部門的考核意見，根據(jù)考核結(jié)果合理調(diào)配承保機構(gòu)承保市場份額，通過有序競爭促進森林保險工作的健康發(fā)展。

3.3 在保費不變的前提下，適當(dāng)降低費率，提高保額

任何一家保險公司在承擔(dān)政策性保險業(yè)務(wù)時，首先應(yīng)當(dāng)以該保險產(chǎn)生的社會效應(yīng)為主，同時要把社會責(zé)任放在首位，企業(yè)利潤次之。從2014年山西省政策性公益林保險運行情況來看，人保財險和國壽財險兩家保險公司全年保費收入為1.0006億元，而實際理賠金額只有137萬元左右，賠付率僅為1.24%，利潤率至少在90%以上。鑒于此，將費率適當(dāng)降至2.0‰、保額提高至每公頃1 350元，既能緩解植被恢復(fù)成本緊張的局面，又能充分彰顯保險公司在承擔(dān)社會責(zé)任方面的責(zé)任心。

3.4 擴大保險標(biāo)的和保險責(zé)任范圍

建議盡快修改2013年印發(fā)的《山西省森林保險保費補貼試點實施方案》，擴大該方案中關(guān)于保險標(biāo)的和保險責(zé)任的描述范圍，將新造林地納入保險標(biāo)的，將旱災(zāi)、鼠兔危害納入保險責(zé)任。

4 結(jié)語

隨著集體林權(quán)制度改革的逐步深入，不斷完善政策性公益林保險制度已經(jīng)成為一項重大的社會責(zé)任。山西省的政策性公益林保險目前尚處于起步階段，今后要緊緊圍繞生態(tài)安全這個核心，以保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為己任，以保護森林資源為目的，加強部門之間的密切配合，進一步規(guī)范承保理賠運行環(huán)節(jié)，全面提高森林保險服務(wù)水平，在探索中完善，在完善中推進，為全省建設(shè)生態(tài)文明、促進轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展做出新的更大的貢獻。

F840.66

B

1005-4707（2015）05-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.10.001

程宣境（1981-），男，2003年山西農(nóng)業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省林權(quán)服務(wù)中心工程師。

2015-08-25；

2015-09-10。