楊海坤

走向法治政府：歷史回顧、現(xiàn)實(shí)反思、未來(lái)展望
——寫在中國(guó)行政法研究會(huì)成立三十周年之際

楊海坤

“八二”憲法所開(kāi)創(chuàng)的憲制環(huán)境是我國(guó)走向行政法治的開(kāi)端。我國(guó)行政法治三十多年來(lái)的歷程,其最顯著的標(biāo)志是確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。從國(guó)家頒布和實(shí)施的許多行政法律文件和法律事件中,可以看出我國(guó)行政法制度建設(shè)的光輝成就;但是,我們?nèi)匀豢梢钥吹秸袨椴皇芊蓢?yán)格規(guī)制的種種事實(shí);黨的十八屆四中全會(huì)《決定》已經(jīng)昭示了今后法治政府建設(shè)的清晰路徑。法治政府建設(shè)已經(jīng)成為法治中國(guó)建設(shè)中的主體工程,必須在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中,特別是在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中展開(kāi)法治政府建設(shè),這是我國(guó)建設(shè)法治政府最好的天時(shí)地利人和環(huán)境。行政法學(xué)理論研究對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)的指引作用功不可沒(méi)。

法治政府建設(shè);歷史回顧;現(xiàn)實(shí)反思;未來(lái)展望;行政法學(xué)研究

1985年,中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)在江蘇常州成立,轉(zhuǎn)眼之間已經(jīng)走過(guò)了三十年歷程。而這三十年,正是中國(guó)社會(huì)發(fā)生劇烈變革的過(guò)程,也是中國(guó)開(kāi)始走向全面依法治國(guó)的過(guò)程。中國(guó)行政法學(xué)學(xué)者對(duì)于中國(guó)行政法治建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)?；仡櫲曛袊?guó)行政法學(xué)研究的過(guò)程,可以給我們很多啟示,也會(huì)使我們?cè)鰪?qiáng)信心;總結(jié)這筆財(cái)富,可以使我們?cè)诜ㄖ握牡缆飞献叩酶谩⒏€(wěn)健、更成功。

一、中國(guó)走向行政法治、研究建設(shè)法治政府課題的起步

中國(guó)對(duì)行政法治研究的起始有其天時(shí)地利與人和的背景,這是總結(jié)建國(guó)以來(lái)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),特別是吸取“文化大革命”無(wú)法無(wú)天給國(guó)家和人民帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害教訓(xùn)的成果;是撥亂反正、正本清源,尤其是改革開(kāi)放之后人們對(duì)于行政法治建設(shè)渴望和期待的產(chǎn)物。中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)的誕生可以說(shuō)是應(yīng)運(yùn)而生。

一國(guó)的行政法治與其國(guó)家的政治生活和憲法命運(yùn)有著非常密切的關(guān)系。國(guó)家政治清明、憲法昭著則有行政法治;政治混沌、憲法衰落則使行政法治蕩然無(wú)存。回顧我國(guó)走向行政法治的歷史過(guò)程,坎坷而又曲折,這與我國(guó)較長(zhǎng)一段時(shí)間政治生活失常、憲法命運(yùn)多舛直接相關(guān)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里,法律僅僅被看作是一種階級(jí)斗爭(zhēng)和政治統(tǒng)治的工具,法律的存在和使用完全看其對(duì)階級(jí)斗爭(zhēng)是否有用、對(duì)政治統(tǒng)治是否有用而定,因此建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里中國(guó)的法律稀少而其實(shí)施效果極其有限,無(wú)法保障人民的基本權(quán)利,以致無(wú)法阻止“文化大革命”這樣的嚴(yán)重政治悲劇的發(fā)生?？梢哉f(shuō),改革開(kāi)放以前的中國(guó),根本沒(méi)有樹(shù)立起依法行政的觀念和思想,更不可能提出建設(shè)法治政府這樣的目標(biāo)和理想。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi),標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期,法制建設(shè)揭開(kāi)了新的歷史篇章。1982年9月黨的第十二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的新黨章中明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。1982年12月全國(guó)人大通過(guò)的新憲法也莊嚴(yán)宣布：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律,任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這說(shuō)明我國(guó)的民主法制建設(shè)在指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)了撥亂反正,開(kāi)始了社會(huì)主義法制建設(shè)里程的重大歷史轉(zhuǎn)折。如果對(duì)1982年憲法的文本進(jìn)行深入的歷史解讀,我們不難發(fā)現(xiàn)這部憲法是建國(guó)以來(lái)最好的一部憲法,它所顯示的民主法治精神正是對(duì)以往極端人治進(jìn)行的反思與擺脫,明確宣示了包括政府在內(nèi)的任何組織都不得有超越憲法和法律的特權(quán),明確規(guī)定將一切機(jī)關(guān)都置于憲法和法律之下,作為國(guó)家重要組成部分的行政機(jī)關(guān)理所當(dāng)然也必須遵守憲法和法律,這就為依法行政提供了最重要的憲法依據(jù)。值得一提的是,1982年憲法認(rèn)真對(duì)待了公民的權(quán)利,顯示了對(duì)公民的權(quán)利和自由特別的關(guān)注,對(duì)公民權(quán)利做了更加具體的規(guī)定,特別是1982年憲法第41條為公民提供了申訴權(quán)、控告權(quán)和國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)等法律救濟(jì)權(quán)利的具體的憲法依據(jù),為解決行政糾紛,化解社會(huì)矛盾提供了重要的渠道,為以后構(gòu)建行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)戎贫鹊於藨椃ɑA(chǔ)。因此,回顧行政法學(xué)研究的歷史,我們不得不感謝1982年憲法的誕生;沒(méi)有1982年憲法精神的指引,就不可能有之后的行政法治建設(shè)的開(kāi)端。正是在1982年憲法頒布之后,過(guò)去最被忽視的政府法治逐漸成為新時(shí)期法治的重點(diǎn),隨后才推出了建設(shè)法治政府的明確目標(biāo)!

二、我國(guó)行政法治建設(shè)歷程的簡(jiǎn)要回顧

回顧三十余年來(lái)中國(guó)行政法治路程可以看到我們已經(jīng)取得了舉世矚目的成就,這里僅僅選擇并解讀幾個(gè)最重要、最典型的法律和文件,就足以佐證我們?nèi)〉玫木薮蟪删?并從中獲得啟迪,增強(qiáng)信心。

1.1989年《行政訴訟法》制定的意義值得大書特書。我國(guó)行政法史上最值得大書特書一筆的是我國(guó)《行政訴訟法》的頒布和實(shí)施,它似乎“出人意料”地降臨中國(guó)大地,盡管后來(lái)學(xué)者對(duì)這部法律有各種不同的評(píng)價(jià),但絲毫不影響其對(duì)中國(guó)行政法治所起的不可磨滅的歷史作用,而且隨著歷史的推移,這部法律在中國(guó)民主法治發(fā)展史上的里程碑意義會(huì)更加顯示出來(lái)!①應(yīng)松年教授曾經(jīng)這樣描述行政訴訟制度對(duì)于行政法學(xué)研究的意義：“如果沒(méi)有行政訴訟,行政法學(xué)者今天講的很多概念和原理恐怕都是紙上談兵;甚至,沒(méi)有行政訴訟這一源頭活水,很多法律原則和原理根本不可能憑空產(chǎn)生。”見(jiàn)何海波編：《法治的腳步聲》一書序言,北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2005年。美國(guó)學(xué)者埃爾曼曾言：“法律文化的重心和它發(fā)展的主要?jiǎng)恿Σ粦?yīng)在由政府所設(shè)置的司法制度中尋求,而應(yīng)見(jiàn)之于社會(huì)本身。”②埃爾曼：《比較法律文化》,賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯,北京：清華大學(xué)出版社,2002年,第200頁(yè)。也正如中國(guó)學(xué)者所言：“行政法制度變遷主要受制于由經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、觀念等諸要素所組成的社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束,社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷直接引致了行政法的制度變遷?！雹鬯喂Φ拢骸缎姓ǖ闹贫茸冞w》,羅豪才主編：《行政法論叢》(第4卷),北京：法律出版社,2001年,第37頁(yè)。中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型時(shí)期的迅速到來(lái),實(shí)實(shí)在在開(kāi)始給這部法律的誕生提供了深厚的土壤,也灌注了生命力。如果說(shuō)最初中國(guó)社會(huì)還有點(diǎn)被動(dòng)地接受《行政訴訟法》出臺(tái)的話,那么時(shí)至今日,中國(guó)社會(huì)對(duì)主動(dòng)完善行政訴訟制度的渴求則愈發(fā)強(qiáng)烈。一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使人們的利益訴求空前高漲,維護(hù)權(quán)利的意識(shí)日漸覺(jué)醒;另一方面,社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型導(dǎo)致利益群體不斷分化,各種矛盾與沖突泛起,要求行政訴訟制度做出及時(shí)回應(yīng),并實(shí)現(xiàn)其自身的制度的完善。

中國(guó)憲法制度與行政法治的進(jìn)步在很大程度上離不開(kāi)《行政訴訟法》的頒布和實(shí)施,同時(shí)中國(guó)憲法制度發(fā)展的曲折和行政法治進(jìn)展的艱難,卻又通過(guò)這部《行政訴訟法》在實(shí)施中的艱辛和困難充分表現(xiàn)出來(lái)。因此可以說(shuō),檢討我國(guó)《行政訴訟法》的成就和困難,就是檢討我國(guó)憲法制度的進(jìn)步和缺失,就是檢討我國(guó)行政法治的進(jìn)步和不足。

2014年對(duì)1989年《行政訴訟法》進(jìn)行了重要修改,這是該法實(shí)施二十四年后的第一次修改。此次需要改主要針對(duì)該法實(shí)施中立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問(wèn)題,從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等許多方面進(jìn)行完善。凡此種種,都標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度正趨向成熟,其民主性價(jià)值得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。修改后的新法已于2015年5月1日起實(shí)施,其修改后的效果將在實(shí)施后顯現(xiàn),人們需要進(jìn)一步觀察。但可以預(yù)見(jiàn)的是,通過(guò)各方面努力,尤其是通過(guò)行政審判個(gè)案裁判規(guī)則的日積月累,新《行政訴訟法》的諸多條款會(huì)得到更好的解釋和落實(shí);我國(guó)行政審判制度體系將更加完善,從而更好地滿足國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代需求。

2.1996年《行政處罰法》制定的意義不容忽視。行政處罰制度是一種嚴(yán)肅追究行政法律責(zé)任的制度。一般說(shuō),法律責(zé)任可分為刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任對(duì)一切公民都是同樣適用的,而行政法律責(zé)任不同,它關(guān)乎行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的不同的法津責(zé)任,其中對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了特別嚴(yán)格的要求?！缎姓幜P法》頒布的顯著意義在于它是我國(guó)行政行為法治化的起始樣本。行政處罰在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序中起著不可替代的作用。很難設(shè)想,如果沒(méi)有行政處罰制度,很多領(lǐng)域的行政管理秩序?qū)⑷绾尉S護(hù)。然而在實(shí)踐過(guò)程中,我國(guó)行政處罰中存在不少的問(wèn)題：比如處罰力度不足,不能對(duì)違法行為人起到警戒和教育作用,更難以遏止行政違法行為的蔓延。與此同時(shí),濫用行政處罰權(quán)的情況也相當(dāng)嚴(yán)重,亂處罰的直接后果是使公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受到嚴(yán)重?fù)p害。

全國(guó)人民代表大會(huì)八屆四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》正是一部針對(duì)行政處罰不力和行政處罰權(quán)行使混亂的實(shí)際,規(guī)范行政處罰行為的法律,充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的精神,貫徹了民主、公正、參與等基本精神,對(duì)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家產(chǎn)生廣泛的影響?！缎姓幜P法》規(guī)定的“處罰法定原則”,意味著凡屬法律禁止的行為,任何人、任何組織都不能做,否則就應(yīng)無(wú)例外地要承擔(dān)法律責(zé)任,受到法律制裁;任何國(guó)家機(jī)關(guān)要作出影響公民基本權(quán)利義務(wù)的行為,必須有法定依據(jù),沒(méi)有明確規(guī)定的,任何國(guó)家機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)作出此類行為,否則就要承擔(dān)法律貴任?！缎姓幜P法》的特別貢獻(xiàn)是為我國(guó)行政程序法治化提供了初始范本,它首次以基本法律的形式對(duì)行政程序作出完善的規(guī)定,《行政處罰法》將處罰程序分為決定程序和執(zhí)行程序。決定程序又分為簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序。在我國(guó),聽(tīng)證程序被最早引入行政處罰程序,是我國(guó)在民主法制建設(shè)方面邁出的重大步驟;并宣布程序違法則行政處罰無(wú)效,其效果是使行政處罰違反法定程序者承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

3.2003年《行政許可法》制定的效果十分久遠(yuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是自由與公平,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的前提。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,人們可以自由地進(jìn)入市場(chǎng),自由地選擇生產(chǎn)、消費(fèi)、交換,這就使人與人之間的關(guān)系同自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的封建時(shí)代相比有了相當(dāng)大的變化,可以概括為從“身份到契約”的轉(zhuǎn)變。為真正實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變,就必須遏制行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的不當(dāng)干預(yù),強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依法行政,而行政許可制度的改革是首當(dāng)其沖的問(wèn)題。但我國(guó)以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施卻出現(xiàn)一系列問(wèn)題,其中較為突出的是：行政機(jī)關(guān)從行業(yè)或地方利益出發(fā),利用許可制度搞壟斷,競(jìng)相設(shè)定許可制度,造成許可泛濫,使許可制度日益成為行政機(jī)關(guān)滋生腐敗的溫床;許可機(jī)關(guān)權(quán)限不清,多層次多部門許可形成新的官僚主義;許可標(biāo)準(zhǔn)混亂不統(tǒng)一,許可程序冗長(zhǎng)繁瑣;行政機(jī)關(guān)利用許可亂收費(fèi),許可證缺乏監(jiān)督,等等。為此需要把行政許可權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,不能讓其吞噬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

2003年,全國(guó)人大常委會(huì)制定和通過(guò)的《行政許可法》則意味著我國(guó)建設(shè)法治政府的進(jìn)程向縱深發(fā)展,是我國(guó)行政法治建設(shè)的又一塊重要里程碑?！缎姓S可法》的首要任務(wù)是限制政府規(guī)制人們社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的范圍：法律只允許對(duì)直接關(guān)系國(guó)家安全,公共安全,人身健康與生命、財(cái)產(chǎn)安全,有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用和有限公共資源的有效配置,直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)設(shè)定行政許可。即使是上述事項(xiàng),凡通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)規(guī)范的自律性管理以及行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等方式能夠予以規(guī)范的,也不得設(shè)定行政許可。法律通過(guò)限制行政許可事項(xiàng)的范圍,一方面取消了大量的不必要的規(guī)制,還市場(chǎng)主體和公民個(gè)人以自由;另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施,只保留少量的、真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實(shí)施,從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移,促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)化。①祁建平：《論行政合法性原則與有限政府》,《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期。

《行政許可法》確立了許可實(shí)施的公正、公平程序,在我國(guó)行政程序法的完善方面做出了新的貢獻(xiàn)。例如,該法將公平、公正確定為行政許可的基本原則,規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)任何許可申請(qǐng)人應(yīng)一視同仁,凡符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的,均應(yīng)平等給予獲得行政許可的機(jī)會(huì),不能厚此薄彼;行政機(jī)關(guān)審查行政許可申請(qǐng),發(fā)現(xiàn)許可事項(xiàng)直接關(guān)系第三人重大利益的,應(yīng)當(dāng)告知第三人,申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！缎姓S可法》還規(guī)定了許多簡(jiǎn)便、快捷和方便申請(qǐng)人的許可方式和制度,在建設(shè)便民、高效政府方面做出了貢獻(xiàn)。

誠(chéng)然,《行政許可法》實(shí)施以來(lái),也暴露了立法和執(zhí)法中仍然存在許多問(wèn)題。例如,有些政府部門不愿意放棄應(yīng)該放棄的行政許可審批權(quán),行政機(jī)關(guān)工作人員濫發(fā)許可證、發(fā)證后疏于監(jiān)管現(xiàn)象比較普遍等等。本屆政府致力于《行政許可法》的有效實(shí)施,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政許可制度的改革,推廣“負(fù)面清單”制度等等。由于行政許可制度改革涉及如何平衡自由與秩序之間的關(guān)系,涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的深層次關(guān)系,因此行政許可制度今后進(jìn)一步改革的趨向值得關(guān)注!

4.2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺(tái)的特殊意義。在走向法治政府進(jìn)程中,不得不提及2004年3月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)?！毒V要》的顯著特色在于使依法行政理念與依法行政制度相結(jié)合。按照構(gòu)建法治政府的一般規(guī)律,只有培育與確立依法行政理念,并使這種理念轉(zhuǎn)化為依法行政制度和融入依法行政實(shí)踐,才能真正實(shí)現(xiàn)行政法治。同樣,只有健全和完善依法行政制度,依法行政理念才能真正得以確立,并為依法行政實(shí)踐提供理念指引和制度保障。②袁曙宏：《法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性結(jié)合的藍(lán)本——論〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的理論精髓》,《中國(guó)法學(xué)》2004年第4期?！毒V要》首先從中外依法行政的實(shí)踐中提煉出依法行政的基本理念,并在我國(guó)行政法治建設(shè)、依法行政實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)依法行政提出六個(gè)方面的具體要求,即“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。接著,《綱要》把依法行政理念轉(zhuǎn)化為一系列具體制度,基本上展現(xiàn)出一個(gè)以行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法為骨干的、三位一體的行政法制度體系,從而啟動(dòng)和激活整個(gè)依法行政的機(jī)制和體系,實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政法制度向依法行政制度的跨越,最大限度地發(fā)揮出我國(guó)行政制度的整體活力。

《綱要》最突出的貢獻(xiàn)在于確立了我國(guó)建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo),使建設(shè)法治政府成為進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)各屆政府的奮斗目標(biāo)?！毒V要》確定了建設(shè)法治政府的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)：(1)行政管理體制健全完善,政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位。(2)提出法律議案、地方性法規(guī)草案,制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序,充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益。(3)法制統(tǒng)一,政令暢通,法律、法規(guī)和規(guī)章得到全面、正確實(shí)施。(4)科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成,并得到有效實(shí)施。(5)高效、便捷、成本低廉的解決社會(huì)矛盾的機(jī)制基本形成,社會(huì)矛盾得到有效防范和化解。(6)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約制度和機(jī)制基本完善,行政監(jiān)督效能顯著提高。(7)行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成,依法行政的能力明顯增強(qiáng)。①袁曙宏：《法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性結(jié)合的藍(lán)本——論〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的理論精髓》,《中國(guó)法學(xué)》2004年第4期?！毒V要》還明確了法治政府的外在維度,展現(xiàn)了建設(shè)法治政府動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程：(1)推動(dòng)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變,要求實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和政事分開(kāi),政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順,充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。(2)推動(dòng)從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變,要求在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí),完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用,逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。(3)推動(dòng)從封閉政府向陽(yáng)光政府轉(zhuǎn)變,要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí),除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息;依法保障行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。(4)推動(dòng)從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變,要求行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤,與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤,實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。(5)推動(dòng)廉潔政府、誠(chéng)信政府和效能政府的建設(shè),以不斷適應(yīng)建設(shè)法治政府的立體性和多維度要求。②袁曙宏：《法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性結(jié)合的藍(lán)本——論〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的理論精髓》,《中國(guó)法學(xué)》2004年第4期。

《綱要》作為我國(guó)第一部全面規(guī)劃建設(shè)法治政府藍(lán)圖的綱領(lǐng)性文件,是探索法治規(guī)律與中國(guó)國(guó)情創(chuàng)造性結(jié)合的初始版本,是很值得我們紀(jì)念的!

5.2007年《物權(quán)法》的制定對(duì)法治政府建設(shè)的有力推動(dòng)。作為一部民法范疇的基本法律,《物權(quán)法》除了其基本的私法屬性之外,還帶有不少公法因素;這部法律除了對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著意義之外,還對(duì)我國(guó)法治政府的構(gòu)建也產(chǎn)生重要影響。③楊海坤、張浪：《〈物權(quán)法〉對(duì)構(gòu)建法治政府的積極推動(dòng)和深遠(yuǎn)影響——從公法學(xué)角度透視》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。

《物權(quán)法》將憲法原則和精神具體化并直接予以落實(shí),明顯加強(qiáng)了國(guó)家及其政府在保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán),特別是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的責(zé)任,為國(guó)家公權(quán)力的行使和相對(duì)人的權(quán)利保障提供了具體的法律規(guī)范,使憲法確立的人權(quán)保障、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、權(quán)力保障權(quán)利的原則和精神得以具體體現(xiàn),使政府權(quán)力成為保護(hù)公民權(quán)利,特別是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最安全、最有效的保護(hù)傘。④楊海坤、張浪：《〈物權(quán)法〉對(duì)構(gòu)建法治政府的積極推動(dòng)和深遠(yuǎn)影響——從公法學(xué)角度透視》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第1期?！段餀?quán)法》平衡了政府的“有限”與“有為”,以其獨(dú)特的路徑豐富了我國(guó)法治政府建設(shè)的具體內(nèi)容。它確立物權(quán)的排他性觀念,以利于公權(quán)力“定紛止?fàn)帯惫δ苤?還特別強(qiáng)調(diào)公權(quán)力應(yīng)該依法充分發(fā)揮物的效用,使“物盡其用”,從而激發(fā)人們創(chuàng)造財(cái)富的激情,更快更好地促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。⑤楊海坤、張浪：《〈物權(quán)法〉對(duì)構(gòu)建法治政府的積極推動(dòng)和深遠(yuǎn)影響——從公法學(xué)角度透視》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第1期?！段餀?quán)法》的頒布對(duì)我國(guó)政府行為產(chǎn)生了深刻影響,它有助于政府及其公務(wù)員確立起對(duì)于物權(quán)的平等保護(hù)觀念。它以更清楚的法律語(yǔ)言確定了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)法律上的平等地位,確立起公有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的物權(quán)制度。在某種意義上說(shuō),《物權(quán)法》具有糾歷史偏差之功,因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái),由于“左”的思想影響,私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)觀念被作為資產(chǎn)階級(jí)思想核心加以批判,相當(dāng)一部分國(guó)家工作人員頭腦中對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)持有傲慢與偏見(jiàn);在現(xiàn)實(shí)中,公民個(gè)體對(duì)于國(guó)家整體而言,處于弱不禁風(fēng)的弱勢(shì)地位,受到來(lái)自公權(quán)力的侵害比比皆是。因此,《物權(quán)法》的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過(guò)程,該法有其特別深遠(yuǎn)的公法意義。

6.2011年《行政強(qiáng)制法》的制定現(xiàn)實(shí)針對(duì)性極強(qiáng)。經(jīng)過(guò)五次審議,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議于2011年6月30日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》),這部法的制定和頒布凸顯了我國(guó)法治體系建設(shè)的艱難性,也顯示了以改革開(kāi)放為動(dòng)力、以保護(hù)人民利益為宗旨進(jìn)行立法創(chuàng)新的必要性。《行政強(qiáng)制法》遲遲出臺(tái)的困難主要在于其立法內(nèi)容涉及面廣,非常敏感,必須以達(dá)到有效規(guī)范和控制行政強(qiáng)制權(quán)為目的?！缎姓?qiáng)制法》的貢獻(xiàn)就在于把行政強(qiáng)制權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,其重點(diǎn)在于防止行政強(qiáng)制權(quán)力被濫用。因?yàn)榻陙?lái),在城鄉(xiāng)建設(shè)中由于征收拆遷引發(fā)的行政訴訟、行政復(fù)議甚至非正常上訪逐漸增多,部分地方政府在征收拆遷過(guò)程中由于未依法規(guī)范推進(jìn)以至頻繁出現(xiàn)了危及社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。因此,依法規(guī)范行政強(qiáng)制成為通過(guò)制度渠道和法律途徑有效消解社會(huì)潛在紛爭(zhēng)、為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境的重要立法任務(wù)。

立法難,執(zhí)法更難?！缎姓?qiáng)制法》的立法規(guī)范只是將行政強(qiáng)制納入法制軌道的最初步驟,《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施才是后面真正的重頭戲,面對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制實(shí)踐中的“散”、“亂”、“軟”等諸多現(xiàn)象,面對(duì)行政強(qiáng)制行為背后涉及的各種利益紛爭(zhēng),面對(duì)某些行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政強(qiáng)制行為的復(fù)雜心理和態(tài)度,注定了這部法的實(shí)施必定是異常艱難的。但有法總比沒(méi)有好,當(dāng)務(wù)之急首先要使廣大干部群眾掌握好《行政強(qiáng)制法》的基本原則,包括行政強(qiáng)制法定原則、行政強(qiáng)制適當(dāng)原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、行政強(qiáng)制禁止謀利原則和行政強(qiáng)制中的權(quán)利救濟(jì)原則。政府工作人員掌握了這些原則,就領(lǐng)會(huì)了《行政強(qiáng)制法》的精髓,就不會(huì)隨意運(yùn)用行政強(qiáng)制手段,就不至于隨便動(dòng)用行政強(qiáng)制侵犯公民權(quán)益;而群眾真正掌握這些原則,他們就會(huì)理直氣壯地維護(hù)自己的合法權(quán)益,就能善于行使自己在公權(quán)力行政強(qiáng)制過(guò)程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國(guó)家賠償權(quán)等權(quán)利。因此,用好《行政強(qiáng)制法》對(duì)于中國(guó)社會(huì)今后長(zhǎng)期和諧發(fā)展具有深刻意義。

7.對(duì)于制定統(tǒng)一行政程序法的認(rèn)真討論和準(zhǔn)備。在走向法治政府的過(guò)程中,關(guān)于是否制定和如何制定一部統(tǒng)一的行政程序法的討論,成為一個(gè)繞不過(guò)去的重要問(wèn)題。在這方面,我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)作出了巨大努力。自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,行政程序法的法典化正面臨著難得的機(jī)遇。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分表明,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是催生行政程序法的基本動(dòng)因。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立不僅使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更強(qiáng)的原動(dòng)力,而且還促使人們的觀念發(fā)生了深刻的變化,并以此帶動(dòng)了我國(guó)社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型：從傳統(tǒng)的國(guó)家一元結(jié)構(gòu)向國(guó)家與市民社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,從身份社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革、稅收征管體制改革、價(jià)格決策機(jī)制改革、政務(wù)公開(kāi)、行政審批改革等諸多行政改革相繼展開(kāi),這些改革為行政程序法典化提供了契機(jī)。特別是近年來(lái)我國(guó)正在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。據(jù)此可以推斷,在我國(guó)高層的直接支持和推動(dòng)下,未來(lái)的行政改革將在更大的范圍內(nèi)展開(kāi),因而我國(guó)的行政程序法制也將隨之獲得更多的社會(huì)支持,行政程序法法典化的社會(huì)基礎(chǔ)將更加堅(jiān)實(shí)。①楊海坤、章志遠(yuǎn)：《現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與因應(yīng)之策：中國(guó)行政程序法法典化之前瞻》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第2期。

回首中國(guó)十幾年來(lái)行政程序立法的進(jìn)程,知識(shí)精英階層的啟蒙之功值得肯定。從積極宣傳行政程序法的重要作用到全力介紹國(guó)外行政程序法的發(fā)展概況,從單純的行政程序法理論研究到實(shí)際參與、影響國(guó)家的行政程序立法,我國(guó)的行政法學(xué)者做出了巨大的貢獻(xiàn)。一方面,學(xué)者們繼續(xù)為行政程序法典的誕生進(jìn)行更為細(xì)致的實(shí)地調(diào)研和理論論證工作;另一方面,有些學(xué)者已經(jīng)接受有關(guān)機(jī)關(guān)的委托或者自行著手行政程序法典專家試擬稿的起草工作。有了學(xué)者的熱情參與和深入研究,我國(guó)行政程序法法典化的理論準(zhǔn)備和輿論準(zhǔn)備工作就有了充分保障。②楊海坤、章志遠(yuǎn)：《現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與因應(yīng)之策：中國(guó)行政程序法法典化之前瞻》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第2期。在這方面,地方和部門立法已經(jīng)先行先試。2008年4月9日,湖南省政府第四次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),并于該年10月1日起正式實(shí)施,開(kāi)了地方政府制定行政程序規(guī)章之先河。作為首部地方性行政程序規(guī)定,該《規(guī)定》涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政合同等一系列行政程序制度,對(duì)于促進(jìn)湖南省責(zé)任型、法治型和服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義。該《規(guī)定》體現(xiàn)了濃厚的民主色彩和公眾參與的精神,是中國(guó)行政法治發(fā)展的重要有益探索,在《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)之后,山東省等其他省份以及有些地方政府都對(duì)行政程序立法進(jìn)行了有益的探索,有些中央政府部門和地方政府部門出于工作需要也不斷出臺(tái)行政程序方面的規(guī)章,所有這些立法嘗試對(duì)于打造“陽(yáng)光政府”、擴(kuò)大公眾參與、嚴(yán)格行政程序等具有重要探索意義。顯然,在制定統(tǒng)一行政程序法問(wèn)題上,應(yīng)該特別提倡行政程序法理論研究的“本土化”,這種“本土化”的追求實(shí)質(zhì)上就是倡導(dǎo)一種對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷。我國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)與立法、司法以及行政部門建立了良好的合作關(guān)系,因而各方可以攜手進(jìn)行調(diào)研,促使行政程序法的理論研究與實(shí)際運(yùn)作真正實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),從而為我國(guó)行政程序法的法典化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。①楊海坤、章志遠(yuǎn)：《現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與因應(yīng)之策：中國(guó)行政程序法法典化之前瞻》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第2期。對(duì)于中國(guó)統(tǒng)一的行政程序法的出臺(tái),應(yīng)該抱著樂(lè)觀其成的積極態(tài)度。

8.2014年黨的十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)于法治政府建設(shè)新的里程碑意義。2013年,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,提出了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo);2014年,黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)。兩個(gè)文件都提到了建設(shè)法治政府的問(wèn)題,尤其是后一個(gè)文件(以下簡(jiǎn)稱《決定》),對(duì)于法治政府建設(shè)描繪了更加清晰的藍(lán)圖,提出了更加切實(shí)可行的具體步驟。

首先,《決定》把法治政府建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)施體系。2011年,中國(guó)宣布社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立,2014年,黨的十八屆四中全會(huì)宣布建設(shè)社會(huì)主義法治體系。從法律體系到法治體系,這一字之改,表明中國(guó)已經(jīng)從靜態(tài)的制度體系的完善走向包括立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)納入法治軌道的全面努力,凸顯出一種新型的完整的均衡法治觀,而且表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的公法之治精神,更加突出規(guī)范國(guó)家、政府、政黨治理行為的精神。所謂社會(huì)主義法治體系,根據(jù)《決定》精神,至少包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、有力的法治保障體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中,高效的法治實(shí)施體系與依法行政關(guān)系尤為密切。因?yàn)檎菆?zhí)法主體,是法治實(shí)施體系最主要的載體。法律的生命在于實(shí)施,高效率的法治實(shí)施體系是法治體系的生命。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),建設(shè)法治政府是建設(shè)社會(huì)主義法治體系成敗的關(guān)鍵。

其次,《決定》更清晰地闡明建設(shè)法治政府的具體任務(wù)和舉措。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的六項(xiàng)任務(wù),明確“深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府”為其中一項(xiàng)重要任務(wù),把加快建設(shè)職權(quán)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府作為依法行政實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)。其內(nèi)容極其豐富,具體包括以下六個(gè)方面任務(wù)：

第一,依法全面履行政府職能。《決定》強(qiáng)調(diào)要完善行政組織和行政程序法律制度,推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這突出了“法無(wú)授權(quán)不可為”的公法控權(quán)原則,推行政府權(quán)力清單制度,堅(jiān)決反對(duì)和糾正亂作為和濫用權(quán)力;同時(shí)也反對(duì)不作為,堅(jiān)決克服懶政、怠政,堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！稕Q定》明確提出了推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。這項(xiàng)工作實(shí)際上過(guò)去比較忽視,現(xiàn)在特別需要重視這項(xiàng)工作,具有緊迫性。

第二,健全依法決策機(jī)制?！稕Q定》與以往文件相比,特別顯著地把依法決策作為法治政府建設(shè)的重點(diǎn),《決定》把近年來(lái)的行政決策法治化經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié),把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序,從而確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確?！稕Q定》的創(chuàng)新亮點(diǎn)在于,提出了建立政府重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,這是總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的成果,也是預(yù)防決策嚴(yán)重失誤以及錯(cuò)失時(shí)機(jī)決策、久拖不決造成重大損失的重要措施。

第三,深化行政執(zhí)法體制改革。包括在重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法、完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理、嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗制度、健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制等重要措施。應(yīng)該說(shuō),這些改革措施都具有很強(qiáng)的針對(duì)性,對(duì)于提高行政執(zhí)法的科學(xué)性具有重要意義。

第四,堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。《決定》提出了建立并嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制制度等,力圖加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,防止和克服地方和部門保護(hù)主義,懲治執(zhí)法中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這些措施也都具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

第五,強(qiáng)化對(duì)于行政權(quán)力的制約和監(jiān)督?！稕Q定》高屋建瓴,提出必須形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。在這樣的指導(dǎo)思想指引下,《決定》提出加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè),努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效的具體設(shè)想,并認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約,是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。其內(nèi)容非常豐富,需要探索的問(wèn)題也很多。

第六,全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。這項(xiàng)工作實(shí)際上早就初步展開(kāi),也有了一定的經(jīng)驗(yàn),但在實(shí)際中各種阻力依然很大,離民眾要求的陽(yáng)光政府仍有一段距離。《決定》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、以不公開(kāi)為例外原則,推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單,向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。規(guī)定政府信息公開(kāi)越來(lái)越具體,將使這項(xiàng)具有民主意義的制度落到實(shí)處。

應(yīng)該說(shuō),《決定》列舉的任務(wù)明確而全面,也具有針對(duì)性,可以說(shuō)抓住了重點(diǎn)和難點(diǎn)?？傊?十八屆四中全會(huì)《決定》專題研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題,既是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié),也是著眼未來(lái)的戰(zhàn)略部署,必將有力推動(dòng)我國(guó)法治政府建設(shè)并取得可期待的新的巨大進(jìn)步!

9.2015年新《立法法》將成為法治政府建設(shè)升級(jí)版的基石。2000年,我國(guó)就通過(guò)了《立法法》?！读⒎ǚā肥且?guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的基本法,對(duì)于從源頭上解決國(guó)家法治問(wèn)題具有重要意義。十五年來(lái),該法發(fā)揮了很好的作用。但是,隨著我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)展,良法之治的問(wèn)題越來(lái)越突出,尤其是十八屆四中全會(huì)推出全面依法治國(guó)藍(lán)圖之后,《立法法》的修改擺上了議事日程。2015年3月,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定,這對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府具有特別重要的意義。修改后,該法第1條“立法目的”由原來(lái)的“建立和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”變?yōu)椤巴晟浦袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系”,把提高立法質(zhì)量放在首位。該法首先明確了我國(guó)立法權(quán)的根本歸屬,強(qiáng)調(diào)享有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,排除部門和地方利益對(duì)立法的干擾和不利影響,這對(duì)于保證科學(xué)立法質(zhì)量具有明顯效果。其次,該法清晰地表達(dá)了稅收法定原則,將我國(guó)稅收的專屬立法權(quán)單列,明確稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征管管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定,這對(duì)于防止政府稅收部門濫用征稅權(quán)、防止公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到不法侵害、促進(jìn)社會(huì)公平和諧具有直接的意義。再次,該法修改后明確設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán),體現(xiàn)了科學(xué)合理下放地方立法權(quán)的趨勢(shì),有利于推進(jìn)我國(guó)地方政府社會(huì)治理的民主化、科學(xué)化、法治化;在授權(quán)地方立法權(quán)的同時(shí),又對(duì)其立法權(quán)限做了必要的劃定。又次,修改后的《立法法》在規(guī)范地方政府和部門規(guī)章性“紅頭文件”方面、規(guī)范兩院制定司法解釋等方面作出了更加明確的規(guī)定,這有利于我國(guó)法制統(tǒng)一、有利于憲法法律的實(shí)施。最后,新《立法法》對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)存在的“一攬子立法”和“無(wú)限期授權(quán)”現(xiàn)象作出了有力的糾正,嚴(yán)格控制和規(guī)范我國(guó)授權(quán)立法。應(yīng)該說(shuō),新《立法法》為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在立法源頭上提供了善治良機(jī),為促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提供了良好的立法資源,成為法治政府建設(shè)升級(jí)版的基石。

三、中國(guó)目前法治政府建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題

毋庸諱言,中國(guó)行政法治建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng),我們要走的路還很長(zhǎng),離建成真正為廣大人民都能切實(shí)感受到的法治政府還有相當(dāng)距離。目前中國(guó)建設(shè)法治政府過(guò)程中還存在種種困難和問(wèn)題,這種種困難和問(wèn)題是由復(fù)雜原因所造成的。首先,中國(guó)歷史傳統(tǒng)中的沉重的人治型文化包袱確實(shí)嚴(yán)重阻礙今天的法治建設(shè)進(jìn)程。法治這個(gè)概念是法學(xué)的中心詞,但歷來(lái)存在著爭(zhēng)議,至于什么樣的政府稱得上是“法治政府”,更是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。國(guó)外行政法學(xué)家們對(duì)我們討論這個(gè)問(wèn)題提供了有益的啟示,例如,當(dāng)年英國(guó)的戴西(A.Dicey)曾認(rèn)為法治應(yīng)當(dāng)排除政府的專擅、特權(quán)乃至寬泛的自由裁量,應(yīng)當(dāng)確保政府和人民一體服從普通法、受普通法院管轄,他是基于英國(guó)深厚的普通法傳統(tǒng)和維護(hù)法院的崇高地位來(lái)討論法治政府的。美國(guó)的古德諾(Frank Goodnow)認(rèn)為行政法不過(guò)是憲法的補(bǔ)充和實(shí)施,從而法治只是對(duì)憲法的貫徹,這是因?yàn)槊绹?guó)擁有一部充滿活力的成文憲法和強(qiáng)勁的司法審查體制。而德國(guó)的邁耶(Otto Mayer)把法治概括為法律拘束、法律優(yōu)先和法律保留原則,他著重討論的是立法與行政的關(guān)系。這些論點(diǎn)無(wú)疑對(duì)我們有啟迪,中國(guó)傳統(tǒng)法學(xué)中就缺少這樣的法治思想,因此何謂法治政府,法治政府應(yīng)該奉行哪些基本原則,考察法治政府建設(shè)有哪些指標(biāo)體系等都相當(dāng)缺乏中國(guó)本土的歷史文化積淀,因此我們必須狠補(bǔ)現(xiàn)代法治思想這門課,并巧妙、周到、創(chuàng)造性地用于中國(guó)法治政府建設(shè)。

更重要的原因是我國(guó)現(xiàn)行體制中存在諸多弊病和缺陷,這些弊病和缺陷嚴(yán)重阻礙著我們實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)。從行政體制內(nèi)部來(lái)說(shuō),我們至少可以從職權(quán)法定、依法立法、依法執(zhí)法、權(quán)利救濟(jì)四個(gè)方面表現(xiàn)來(lái)檢討目前我國(guó)的行政法治實(shí)際情況,它與理想之間還存在很大差距。

1.在職權(quán)法定問(wèn)題上缺乏剛性。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)一直在探索政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系,在社會(huì)改革中進(jìn)行政府自身的改革。但是政府職能在許多方面依然缺少明晰而剛性的法律約束、黨政關(guān)系梳理不清、行政機(jī)構(gòu)改革反反復(fù)復(fù)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理混亂以及行政職能法定化、規(guī)范化程度差等情況還嚴(yán)重存在。從行政機(jī)構(gòu)法定角度看,由于我國(guó)行政組織法尚不完善,行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置還沒(méi)有清晰的規(guī)則,中央和地方層面的行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系并沒(méi)有完全理順;行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體魚(yú)龍混雜,甚至真假難辨。哪些公共職能應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使、哪些可以由事業(yè)單位或者行業(yè)協(xié)會(huì)行使,甚至哪些組織屬于行政機(jī)關(guān)、哪些屬于事業(yè)單位或者行業(yè)協(xié)會(huì),還相當(dāng)不明確;行政機(jī)構(gòu)的人員編制無(wú)定數(shù)。雖然出臺(tái)了有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的行政法規(guī),中央到地方也有專門機(jī)構(gòu)職掌編制管理,但實(shí)際職數(shù)仍被一再突破。從行政機(jī)關(guān)行為方式上來(lái)看,首先,不少種類的行政行為仍然缺乏實(shí)際的剛性的法律約束。就拿《行政許可法》的實(shí)施來(lái)看,遇到阻力重重,國(guó)務(wù)院一度曾通知保留211項(xiàng)“非行政許可審批項(xiàng)目”,直到本屆政府才痛下決心,要求一律撤銷。但正如李克強(qiáng)總理所講的,有些部門仍在暗中踩剎車,阻擋這項(xiàng)改革。再如,關(guān)于許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)控的法律缺乏具體規(guī)定。在近幾年的房市調(diào)控中,變化太快,甚至出爾反爾,使人無(wú)法捉摸。黨的十八屆四中全會(huì)提出了政府權(quán)力清單的嶄新課題,但究竟什么是權(quán)力清單,權(quán)力清單的法律地位如何,誰(shuí)有權(quán)出臺(tái)權(quán)力清單,誰(shuí)審查權(quán)力清單,誰(shuí)監(jiān)督權(quán)力清單等問(wèn)題還有待解決。這都涉及職權(quán)法定這個(gè)重要問(wèn)題,如果不從根本上得到全面解決,行政權(quán)實(shí)際上依然得不到有效的法律控制,法治政府建設(shè)會(huì)成為一句空話。

2.在依法立法方面存在困難。在中國(guó)這樣一個(gè)各地存在千差萬(wàn)別的大國(guó),又處于社會(huì)急速變遷的時(shí)代,規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、制度的革故鼎新都不得不依賴國(guó)家機(jī)關(guān)的立法。而如何保障不同層級(jí)、不同性質(zhì)立法的品質(zhì),滿足規(guī)范體系的公開(kāi)、確定、和諧等要求,則是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。①何海波：《行政法治,我們還有多遠(yuǎn)》,《政法論壇》2013年第5期。2015年《立法法》的大修就是著手解決這些問(wèn)題。新修訂的《立法法》實(shí)際上不僅意味著《立法法》迎來(lái)了新版本,更重要的標(biāo)志著中國(guó)行政立法也迎來(lái)了新階段。以往法律解釋制度很不健全,往往給行政部門留下隨意解釋的巨大空間,如何防止行政部門歪曲立法原意,僭越立法權(quán),是目前遇到的棘手課題。新《立法法》對(duì)235個(gè)城市開(kāi)放了地方立法權(quán),意味著大量地方性法規(guī)和地方性規(guī)章將涌現(xiàn),如何保證法治的統(tǒng)一性,保證這些地方性法規(guī)和規(guī)章的質(zhì)量,就成為刻不容緩需要著手解決的新課題。又如,黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出了形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系問(wèn)題,這些黨內(nèi)法規(guī)體系與行政法規(guī)、規(guī)章的分工與銜接問(wèn)題,也是實(shí)踐中會(huì)遇到的新問(wèn)題。

3.在依法執(zhí)法方面問(wèn)題更多。中國(guó)政府近年來(lái)強(qiáng)烈主張依法行政,但許多法律實(shí)施狀況之差已成為社會(huì)共識(shí),這就是黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須形成高效的法治實(shí)施體系的原因。目前許多政府官員還沒(méi)有形成嚴(yán)格守法的習(xí)慣,部分行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在嚴(yán)重違法。例如,在農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、城市管理綜合執(zhí)法等領(lǐng)域,雖然不是完全沒(méi)有法律,但那些法律往往沒(méi)有得到遵守;而“專項(xiàng)整治”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法習(xí)慣依然在某些執(zhí)法領(lǐng)域盛行。依法執(zhí)法方面最后一個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)在行政系統(tǒng)缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的行政違法責(zé)任追究機(jī)制。在理論上,我們有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等制度設(shè)計(jì),但是實(shí)際上并沒(méi)有形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制,沒(méi)有形成合力和實(shí)效,糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制大多仍流于形式。

4.在權(quán)利救濟(jì)方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)。首先,行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)際公信力還很低,行政爭(zhēng)議獲得裁判的權(quán)利并沒(méi)有得到普遍承認(rèn),人民法院對(duì)相關(guān)的法律和事實(shí)問(wèn)題還不能完全自主裁判,以致司法判決的權(quán)威性沒(méi)有充分保證。①李維安：《從管理到治理的思想革新》,《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月6日。中央期望的行政復(fù)議成為解決行政糾紛主渠道問(wèn)題需要解決,信訪制度法治化還在起步階段,行政訴訟制度的天然優(yōu)勢(shì)和作用尚未充分發(fā)揮出來(lái)。行政法治要求行政活動(dòng)以法律為準(zhǔn)繩,從實(shí)踐的角度,重點(diǎn)在于對(duì)行政行為做出合法性的判斷。法院與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)相比具有其天然優(yōu)勢(shì),如相對(duì)超脫的地位,比較完善的程序,擁有受過(guò)最好法律訓(xùn)練的從業(yè)人員②何海波：《行政法治,我們還有多遠(yuǎn)》,《政法論壇》2013年第5期。等,但在我國(guó)語(yǔ)境下,這些要求目前很難實(shí)現(xiàn)?！缎姓V訟法》的重大修改顯然力圖在這些方面有所突破,但目前來(lái)看實(shí)際效果很難充分顯現(xiàn)出來(lái),其深層次原因還需要深挖,其法律對(duì)策還需要周密考慮。

四、對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府、走向行政法治前景的展望

黨的十八大提出了法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo),并提出法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的思路,法治政府成為建設(shè)法治中國(guó)的主體工程。十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》旨在具體實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。按照筆者的理解和思考,我們至少需要在以下幾方面加倍努力：

(一)從實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局高度看待法治政府建設(shè),并自覺(jué)把法治政府建設(shè)納入“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局

“四個(gè)全面”即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略是在我國(guó)進(jìn)入改革攻堅(jiān)期所提出的具有極強(qiáng)針對(duì)性的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局。從公法學(xué)視角觀察,“四個(gè)全面”戰(zhàn)略同樣也是社會(huì)主義法治國(guó)家理念的新突破,對(duì)于法治政府建設(shè)具有直接的指導(dǎo)意義。

第一,要站在全面建成小康社會(huì)高度看待法治政府建設(shè)。黨的十八大把十六大提出的“全面建設(shè)”小康社會(huì)改為“全面建成”小康社會(huì),形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。全面建成小康社會(huì)離不開(kāi)法治政府所提供的制度資源、規(guī)范體系和程序裝置。從這個(gè)視角分析,法治政府建設(shè)的根本目標(biāo)就是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,堅(jiān)持“五位一體”的總體布局,發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,建成和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”,它體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

第二,要站在全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題。改革與法治如車之兩輪,鳥(niǎo)之兩翼。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,被稱為2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的“姐妹篇”,反映出依法治國(guó)與全面深化改革有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。十八屆三中全會(huì)公報(bào)和決定指出,全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會(huì)公報(bào)和決定提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)?？梢钥闯?兩個(gè)總目標(biāo)之間具有內(nèi)在聯(lián)系,兩個(gè)文件不可分割,這充分體現(xiàn)了依法治國(guó)為建成小康社會(huì)、落實(shí)全面深化改革頂層設(shè)計(jì)提供可靠保障。法治政府建設(shè)正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志和體現(xiàn)。

第三,要站在全面依法治國(guó)的高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題。全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)之一是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。從建立和形成“法律體系”到建設(shè)“法治體系”,一字之變折射出全面推進(jìn)依法治國(guó)的新思路?！胺ㄖ误w系”強(qiáng)調(diào)一個(gè)立體的、動(dòng)態(tài)的、有機(jī)完整的體系,把立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)都納入其中,而“法律體系”一般理解為靜態(tài)的制度體系。因此“法治體系”是“法律體系”的完善和實(shí)踐,體現(xiàn)了一種新型的完整的均衡法治觀。當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法問(wèn)題最大,很多法律成為“豆腐法”,法律成為“紙老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”、“棉花棒”,藐視法律的情況比比皆是。因此,樹(shù)立全社會(huì)對(duì)法律的尊崇和敬畏,怎樣做到排除法外之“法”、嚴(yán)格執(zhí)法就成為推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要問(wèn)題。相應(yīng)的,法治政府建設(shè)就成為全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。我們認(rèn)為,政府作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān),依法履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等各項(xiàng)職能,處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系,是推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提。

第四,要站在全面從嚴(yán)治黨、依法執(zhí)政、反腐敗高度看待法治政府建設(shè)問(wèn)題。中國(guó)法治建設(shè)的中心課題是“中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)”①楊海坤、郝煒：《國(guó)家治理及其公法話語(yǔ)》,《政法論壇》2015年第1期。,因此,黨和法治的關(guān)系是法治政府建設(shè)最核心的問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證。亦即黨要真正做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。其中,保證執(zhí)法直接關(guān)系到法治政府建設(shè)。在我國(guó),絕大部分的法律、地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、行政規(guī)章的執(zhí)法工作都是由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的。因此,行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法的最重要主體。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的最大亮點(diǎn)就是把依法執(zhí)政視為對(duì)黨的最重要要求,既要求黨根據(jù)憲法法律治國(guó)理政,也要求黨根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。中國(guó)政府是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和組織的政府,政府主要負(fù)責(zé)人都是由中共黨員擔(dān)任,因此依法執(zhí)政是依法行政的前提,也是能否建設(shè)法治政府的前提。如果說(shuō)依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵的話,那么中國(guó)共產(chǎn)黨能否依法執(zhí)政在中國(guó)就成為能否依法治國(guó)的關(guān)鍵之關(guān)鍵。

(二)建設(shè)法治政府要理念優(yōu)先,必須改變政府官員頭腦中的官本位意識(shí)和義務(wù)本位意識(shí),牢固樹(shù)立起行政法治和人權(quán)保障相融合的先進(jìn)理念

建設(shè)法治政府,首先必須在各級(jí)政府官員中普遍樹(shù)立起行政法治理念和標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為行政法治由四個(gè)要素構(gòu)成：其一,行政機(jī)關(guān)的任何職權(quán)的取得和行使,都必須依據(jù)法律規(guī)定,否則不得行使;其二,任何行政職權(quán)的委托及其運(yùn)用都必須具有法律根據(jù),符合法律的要求;其三,一切行政活動(dòng)都不得與法律相抵觸;其四,行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)于自己的違法行政行為必須承擔(dān)法律責(zé)任,既包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為被撤銷、變更的責(zé)任以及行政賠償責(zé)任,也包括國(guó)家公務(wù)員因違法失職而應(yīng)承擔(dān)的行政處分責(zé)任和應(yīng)引咎辭職責(zé)任等。②孫保衛(wèi)：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政法治》,《經(jīng)濟(jì)師》2002年第2期。根據(jù)法治行政的要求,行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員實(shí)施行政職權(quán)的行為,必須嚴(yán)格按照法律(包括行政實(shí)體法和行政程序法)的規(guī)定辦事,不能越權(quán),更不能濫用職權(quán),無(wú)視法定程序。必須遵守法無(wú)明文不得為、法有禁止更不為的行政執(zhí)法原則。如有違反將會(huì)導(dǎo)致行政行為的無(wú)效。只有樹(shù)立起行政法治理念,政府官員才能正確對(duì)待公民的合理訴求,才能正確看待行政法上的權(quán)利救濟(jì)制度。

建設(shè)法治政府、實(shí)行行政法治,管理者必須帶頭改變重義務(wù)輕權(quán)利的觀念。中國(guó)傳統(tǒng)文化過(guò)于強(qiáng)調(diào)義務(wù),而忽視權(quán)利。從理論上講,官與民只是分工不同,沒(méi)有高低貴賤之分。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的錯(cuò)誤觀念和慣性的作用,有的政府官員至今仍然認(rèn)為行政法治是依法對(duì)老百姓進(jìn)行“治理”。他們只想讓群眾守法,成為老老實(shí)實(shí)的“守法者”;卻從不想自己首先要守法,這可以說(shuō)是官貴民賤思想余毒的典型表現(xiàn),是極其錯(cuò)誤的,必須堅(jiān)決杜絕。

行政法治是國(guó)家治理體系的重要組成部分,必須把人權(quán)保障思想貫穿在法治政府建設(shè)全過(guò)程。行政法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,沒(méi)有行政法治就根本談不上國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。值得關(guān)注的是,人權(quán)保障應(yīng)該并且必須貫穿在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過(guò)程,必須貫穿在建設(shè)法治政府、走向行政法治的全過(guò)程。人權(quán)保障既是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動(dòng)力,也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。沒(méi)有人權(quán)保障作為基礎(chǔ)和動(dòng)力,不可能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,不可能實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo);反之,如果不能實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人權(quán)保障,推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)法治行政也都失去其意義。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程、建設(shè)法治政府的過(guò)程不但不妨礙人權(quán)保障,而且應(yīng)該極大地推進(jìn)人權(quán)保障。檢驗(yàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是否成功、檢驗(yàn)是否建成了法治政府,最終要看人民權(quán)利和利益是否得到應(yīng)有的保障和充分的發(fā)展。①楊海坤：《人權(quán)保障是推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和目的》,《人權(quán)》2014年第3期。

(三)要進(jìn)一步理順政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系,將此作為改革和完善行政法律制度的抓手,全面準(zhǔn)確有效實(shí)施行政法

在中國(guó),要真正充分肯定市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用,要最大限度激活社會(huì)活力并增加社會(huì)和諧因素,其關(guān)鍵是理順政府與公民關(guān)系。當(dāng)前中國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,又處于社會(huì)矛盾的凸顯期,社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題不少。建設(shè)法治政府,必須以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口,全面提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平。我們應(yīng)該從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理高度,包括從依法行政高度,積極預(yù)防和妥善處理當(dāng)前影響和困擾我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定最突出的問(wèn)題——社會(huì)安全事件(包括群體性事件)的發(fā)生。對(duì)于當(dāng)前群體性事件內(nèi)涵的認(rèn)識(shí),既不能簡(jiǎn)單地、靜止地運(yùn)用傳統(tǒng)的兩類矛盾及其轉(zhuǎn)化學(xué)說(shuō)來(lái)分析解釋,也不能對(duì)具體事件簡(jiǎn)單地、形而上學(xué)地用合法還是違法來(lái)匆匆定性;在實(shí)際操作上,應(yīng)該用辨證的、變動(dòng)的眼光對(duì)群體性事件進(jìn)行觀察和分析,并采用動(dòng)態(tài)的法治的方式進(jìn)行預(yù)防和處置,尤其需要從社會(huì)管理創(chuàng)新角度、從公法治理角度來(lái)積極預(yù)防和妥善處理群體性事件。依法行政要求執(zhí)法者改變執(zhí)法思維、優(yōu)化執(zhí)法方式、提高執(zhí)法水平,堅(jiān)持法治原則是當(dāng)前依法行政的關(guān)鍵,尤其需要克服各種以執(zhí)法為名而實(shí)際違背法治原則的行為的發(fā)生,要克服各種非平等執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、尋租性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、疲軟性執(zhí)法、滯后性執(zhí)法等。行政執(zhí)法過(guò)程必須融入民主、自由、平等、法治、人權(quán)等社會(huì)主義核心價(jià)值,做到法治思維、法治方式和法治目標(biāo)的相互促進(jìn)。

(四)在實(shí)踐方面,要特別關(guān)注當(dāng)代中國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的依法行政

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的根本動(dòng)力之一,更關(guān)系到社會(huì)公平正義和政府法治。在黨的十八大后,新型城鎮(zhèn)化再度被提升為國(guó)家戰(zhàn)略。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化模式有著顯著差異的是,政府在中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的決定性作用。新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者和推動(dòng)者是政府。政府如何在承繼傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,嚴(yán)格按照政府法治的規(guī)范要求,充分運(yùn)用法治思維和法治方式貫通城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié),破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局,規(guī)制城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,就成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。目前特別要關(guān)注以下兩方面工作：

第一,要堅(jiān)持依法保護(hù)農(nóng)民利益,特別是規(guī)范和保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益。必須依法嚴(yán)防農(nóng)民土地權(quán)益受損。要依法監(jiān)督檢查大拆大建過(guò)程中侵犯農(nóng)民土地合法權(quán)益行為。認(rèn)真細(xì)致地做好集體土地確權(quán)工作,從所有權(quán)和用益物權(quán)兩方面保障農(nóng)民物權(quán)和征收權(quán)益。建立科學(xué)合理的征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在堅(jiān)持同地同價(jià)原則基礎(chǔ)上合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立土地級(jí)差收益反哺機(jī)制,將土地收益中的資金以一定比例向被征地農(nóng)民社會(huì)保障領(lǐng)域傾斜。在向被征地農(nóng)民發(fā)放一次性補(bǔ)償款的同時(shí),及時(shí)將失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系。建立健全征地拆遷領(lǐng)域法律救濟(jì)機(jī)制,建立公檢法和信訪機(jī)關(guān)信息交流共享機(jī)制,進(jìn)一步拓寬群眾法律訴求渠道,從而降低社會(huì)維穩(wěn)成本。①解其斌、劉艷梅：《國(guó)外以法治方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示》,《理論視野》2014年第4期。

第二,要進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,徹底破解戶籍不合理管制。改革開(kāi)放的深入,強(qiáng)烈要求破除將戶籍作為社會(huì)資源分配的依據(jù),還原戶籍的地理標(biāo)識(shí)和信息記錄功能。2014年,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》,取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制,這標(biāo)志著實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)。但是應(yīng)該看到,戶籍制度改革的關(guān)鍵是利益分配,其目的是實(shí)現(xiàn)公共福利均等化。制定統(tǒng)一的戶籍法律制度,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度是一個(gè)很好的開(kāi)端,但剝離附加于戶籍制度上的福利待遇則是一個(gè)復(fù)雜、艱巨的過(guò)程,戶籍制度改革如果只是農(nóng)民紙上身份的改變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此今后一個(gè)時(shí)期,服務(wù)型政府的建設(shè)任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。政府應(yīng)進(jìn)一步增大公共服務(wù)的投入,擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍,改善公共服務(wù)的質(zhì)量,政府要切實(shí)承擔(dān)起提供社會(huì)公共產(chǎn)品的義務(wù),并確保城鄉(xiāng)居民真正實(shí)現(xiàn)普惠共享。

(五)進(jìn)一步解放思想,為成功建設(shè)法治政府提供更科學(xué)的源于實(shí)踐并指導(dǎo)實(shí)踐的常新的行政法學(xué)理論

回顧中國(guó)行政法的發(fā)展道路,可以清晰地看到行政法學(xué)理論研究在行政法制度建設(shè)方面的引領(lǐng)作用。其中,中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)作為組織和協(xié)調(diào)中國(guó)行政法學(xué)研究的機(jī)構(gòu),其作用功不可沒(méi),這是中國(guó)行政法發(fā)展的顯著特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)行政法學(xué)研究近年來(lái)取得許多嶄新發(fā)展,包括聚焦國(guó)家重大法律修改展開(kāi)的“立法行政法學(xué)”研究,聚焦最高人民法院公布的經(jīng)典行政案例展開(kāi)的“案例行政法學(xué)”研究,聚焦國(guó)家治理中的典型制度創(chuàng)新展開(kāi)的“實(shí)踐行政法學(xué)”研究,聚焦微觀行政管理領(lǐng)域的制度運(yùn)作展開(kāi)的“部門行政法學(xué)”研究,以及聚焦兩大法系代表性國(guó)家行政法最新演變展開(kāi)的“比較行政法學(xué)”研究等,中國(guó)行政法學(xué)已經(jīng)呈現(xiàn)出色彩斑斕的全方位的繁榮場(chǎng)面,而且我們可以當(dāng)之無(wú)愧地說(shuō),具有中國(guó)特色的行政法學(xué)理論體系已經(jīng)初步形成。但為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)法治政府這一主體工程,我國(guó)行政法學(xué)上還需要百尺竿頭更進(jìn)一步。

首先,要在行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究方面推出新作品,進(jìn)一步總結(jié)中國(guó)本土行政法治經(jīng)驗(yàn)、提煉中國(guó)原創(chuàng)性的行政法學(xué)原理,推出更具中國(guó)特色、中國(guó)智慧的法治政府理論。

其次,在行政法制度實(shí)施研究方面推出新作品。法律實(shí)施已經(jīng)成為行政法的時(shí)代主旋律,應(yīng)當(dāng)圍繞統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、實(shí)地訪談、區(qū)域?qū)嶒?yàn)、案例樣本等素材,對(duì)違反法治原則和精神的各種行政違法現(xiàn)象尋找原因,并提出行之有效的應(yīng)對(duì)策略和方案,真正實(shí)現(xiàn)理論與制度運(yùn)作之間的有機(jī)銜接,在研究方法上可以更多借助社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等跨學(xué)科研究方法,進(jìn)行更深入、更廣闊領(lǐng)域的比較研究。

再次,在比較行政法學(xué)研究方面推出新作品,繼續(xù)深入借鑒和吸收國(guó)外行政法治有益成果和經(jīng)驗(yàn),同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)行政法治建設(shè)成果和經(jīng)驗(yàn)的交流,尤其是新生代行政法學(xué)者應(yīng)當(dāng)利用各自的外語(yǔ)優(yōu)勢(shì),通過(guò)專題的精耕細(xì)作,深入探究域外制度的演進(jìn),形成比較法基礎(chǔ)上的理論飛躍,為中國(guó)特色政府法治理論的發(fā)展提供更新鮮、更豐富的資料。

在紀(jì)念行政法學(xué)研究會(huì)成立三十周年之際,我們欣喜地看到,我國(guó)行政法學(xué)研究已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全面發(fā)展的新時(shí)期,宏觀研究正在進(jìn)一步突破,例如在方法論上,有學(xué)者提出了大數(shù)據(jù)時(shí)代行政法執(zhí)法手段的更新問(wèn)題;從中觀和微觀研究來(lái)說(shuō),研究課題色彩斑斕。僅就行政執(zhí)法來(lái)說(shuō),需要緊迫研究的問(wèn)題就很多,例如行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度研究、行政執(zhí)法公示制度研究、行政執(zhí)法信息資源交換平臺(tái)制度建設(shè)等,都需要深入的微觀的研究。目前中國(guó)行政法學(xué)界呈現(xiàn)了行政法解釋論與立法論齊頭并進(jìn)、行政法總論與部門行政法共同關(guān)注、以及外國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒與中國(guó)問(wèn)題意識(shí)并重的研究思路。①馬懷德、朱智毅：《2014年行政法學(xué)理論綜述》,《法制日?qǐng)?bào)》2015年4月18日?？梢灶A(yù)見(jiàn),中國(guó)行政法學(xué)研究道路無(wú)限寬廣,中國(guó)特色行政法制度發(fā)展前景無(wú)限美好!

Pursuing a Government Ruled by Law：Retrospection,Reflection on the Presence and Future Outlook

YANG Hai-kun
(Law School of Shandong University,Jinan 250100,P.R.China)

the rules and principles laid down by the 1982 constitution open the gate to a law-based administration.Looking back to the 30 years of development of the law-based administration,the most notable achievement is the establishment of the goal,the construction of a government ruled by law.Looking back to the past,many remarkable achievements of the administrative law can be found through a number of legal documents and legal matters;reflecting on the presence,it is found that the acts of government are still not ruled rigidly by law on many occasions;looking forward to the future,the Decision passed by the 4th plenary session of 18th CPC Central Committee has pointed out a clear approach to the construction of a government ruled by law.The construction of a government ruled by law has become the main work of the construction of China under the rule of law.Thus,we must promote and achieve the construction of a government ruled by law under the strategic blueprint of the Four Comprehensives,especially comprehensively implementing the rule of law,which provides the best conditions for the construction of a government ruled by law.The study of the administrative jurisprudence,as guidance,plays an important role in the construction of a government ruled by law.

the construction of a government ruled by law;retrospection;reflection on the presence; future outlook;study of the administrative jurisprudence

[責(zé)任編輯:李春明]

2015-03-15

楊海坤,山東大學(xué)人文社科一級(jí)教授,博士生導(dǎo)師(濟(jì)南250100)。