陳 霆 銳

直接民治的*要素——?jiǎng)?chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)罷官權(quán)**

陳 霆 銳***

從前托克維爾①“托克維爾”原文作“托克凡依”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。（Tocqueville）有句話說道：“自由民族的真氣力，全寄在地方自治制度中間；不論任何民族，建設(shè)了自由政府，沒有良好的地方自治制度，這民族顯已失去自由的真精神了?！彼麌恢v，以中國的情形看來，這句話實(shí)在確切得很?，F(xiàn)在中國的政府，豈不是共和式——即自由式的——政府么？但試問他的自由的精神及真氣力在那里？以科學(xué)的解析方法解析起來，其結(jié)果顯為有表無里，有皮無骨的自由政府。但又試問這種有表無里，有皮無骨的怪現(xiàn)狀，從何發(fā)生出來？就可借引托克凡依的話證實(shí)中國今日的病根所在，——就是沒有良好的地方自治制度，當(dāng)作自由政府的基礎(chǔ)那有名無實(shí)的自由政府，就奄奄一息，不可終日了。

中國的自治制度，在前清之末，稍具基礎(chǔ)，到了袁皇帝時(shí)代，就被他一筆勾銷。老百姓素來吃慣安樂飯的，亦就忍氣吞聲，不同他去較量了。直到今朝，百姓吃著官治兵治的苦，如山之高，如海之深，才有人還想到自治上邊去；要想將素來放棄的主權(quán)，一朝從貪官污吏，武夫走卒手頭奪還過來。這終算是老百姓夢(mèng)回黃粱后的第一聲，無論這番自治運(yùn)動(dòng)，是成功，還是失敗，終是一極可道賀的事。但自治并非可以空言提倡的，第一須要決心，第二須要研究，第三須要建設(shè)?，F(xiàn)在國人所提倡的自治運(yùn)動(dòng)，終算已從第一階級(jí)而轉(zhuǎn)入第二階級(jí)了。因我為雖遠(yuǎn)在國外，看到各種報(bào)紙的記載，各省人民似乎對(duì)于地方自治運(yùn)動(dòng)，已多少下了一種奮斗的決心；自治研究會(huì)，亦都已著手組織起來，這真正是差強(qiáng)人意的好現(xiàn)象。

講到自治制度，亦是千端萬緒，非一言一語所能講盡；我現(xiàn)在所要講的，是直接民治，——是直接自治的要素。因?yàn)楝F(xiàn)在中國所要的，非冒牌自治，——如官治紳治之類，——是真正的直接民治。真正直接民治，有三大要素，去其一端，就不得算真正直接民治。這三大要素是什么呢？就是創(chuàng)議權(quán)，復(fù)議權(quán)，和罷官權(quán)。閑話少講，待我先將者三種新民權(quán)的性質(zhì)，和效用，細(xì)細(xì)講來。

一、創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)和罷官權(quán)的界說和來歷

創(chuàng)議權(quán)（Initiative）可說是某地方自治區(qū)域內(nèi)若干成數(shù)選民的一種權(quán)利，用以將他們所同意的議案，在議會(huì)中提出，并且附帶條件，如那種提出的議案，不經(jīng)議會(huì)通過施行，須立即交付全體選民，投票表決。復(fù)議權(quán)（Referendum）是某種地方自治區(qū)域內(nèi)若干成數(shù)選民的一種權(quán)利，用以要求將議會(huì)所通過的議案，再交選民全體投票復(fù)議。罷官權(quán)（Recall）亦是選民的一種權(quán)利，用以在某種選任官任期未滿以前，以投不信任票方法，罷免其職。第一種是抵制，議會(huì)消極的罪惡的利器；因?yàn)橛辛诉@種權(quán)利，人民如見議會(huì)有利不興，有弊不除，就可自己動(dòng)手，不必倚賴議會(huì)。第二種是抵制議會(huì)積極的罪惡的利器；因?yàn)槿嗣裼辛诉@種權(quán)利如見議會(huì)濫用職權(quán)，橫行不法，就可要求將違反民意的議案，另交選民投票核奪。第三種是儆戒貪官污吏的利器，法美意良，更不消說得了。因?yàn)檫@三項(xiàng)制度，可以增進(jìn)民權(quán)，可以輔佐自治，所以在美國州政府及城政府都已漸漸采用，頗有一種根深不可拔的勢(shì)力了。講他重大原因，卻分二種。

（一）這是人們不信任代議制的一種自然副產(chǎn)物

美國在開國的時(shí)候，一般立法家多以為代議制，是施行共和制的惟一方法；即英國和大陸派的政治理想家，亦多主此說，持懷疑論調(diào)者，只有盧梭①“盧梭”原文作“盧騷”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——?？闭咦?。一人。他說真正民治，須將各種法律政治諸問題，不時(shí)由全體人民，會(huì)集取決；但此制只可施行于有限制的區(qū)域內(nèi)，若在大國中間，此種制度，實(shí)無推行之可能性。照此看來，盧梭雖屬懷疑派，但卻亦沒有什么絕對(duì)的主張。美國代議制，行了一百多年，一切弊病，遂逐漸顯露出來；在選舉的時(shí)候，政客利用權(quán)威②“權(quán)威”原文作“威權(quán)”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?！？闭咦?。和金錢的勢(shì)力，到處搖旗吶喊，招搖運(yùn)動(dòng)。“包辦選舉”，已成為一種通行的術(shù)語。議員知道他們得能被選，全靠著那輩運(yùn)動(dòng)奔走的人物，對(duì)于他們自然不覺感激涕零，五體投地，左右進(jìn)退，就無不惟命是聽；國家大局，立法前途，就可想而知了。多數(shù)人民眼見他們要選舉的人，不會(huì)獲選，獲選的人，是他們所不推戴的；他們要興辦或改革的事業(yè)，議會(huì)不或代為興辦改革，議會(huì)所興辦或改革的事業(yè)，又是與他們不相干的。議員雖號(hào)稱人民的代表，其實(shí)何嘗這樣。志行薄弱的選民，逢著有人以金錢來運(yùn)動(dòng)他們，他們亦樂得收受那種儻來的金錢，犧牲自己的主張。所以選舉黑暗雖可歸罪于人民道德的墮落；但代議制度之不良，亦至少擔(dān)負(fù)一半責(zé)任?，F(xiàn)在美國人民，對(duì)于這一點(diǎn)的弊病，已漸漸看破了；他們?nèi)胧值母母锓椒?，就在減削議員的權(quán)力，取而納之自己手中；所謂創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)和罷官權(quán)，就為實(shí)行改革方法之幾種。

（二）議員自己亦覺得有實(shí)施此種方法的必要

美國議會(huì)自身，常覺得他們?cè)谛惺孤殭?quán)上，有許多的牽擎，有許多說不出的隱痛。美國州政府亦取三權(quán)鼎力制，所以立法界，表決議案，往往受他方面的制裁?！拔肥孜肺?，身其余歲”，其結(jié)果不是顢頇，就是專橫。對(duì)于人民方面，不論可決或否決一議案，亦常引起一種敵視的態(tài)度。試舉個(gè)例來，譬如某種大公司，請(qǐng)求立案專利，議會(huì)如予可決，往往遭著人民的反對(duì)；說議會(huì)幫助資本家，壟斷商業(yè)。如予否決，資本家又生不快，他們勢(shì)力，非常厲害③“厲害”原文作“利害”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?！？闭咦ⅰ?，議員又?jǐn)鄶嗖桓业米锏模会葆澧堋搬葆濉痹淖鳌芭曰省?，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?！？闭咦ⅰＦ缤?，實(shí)有無所適從之勢(shì)，索性將重大議案，交老百姓自己解決一下，反對(duì)派無論是誰，就莫能埋怨他們了。所以一般議員們，非但不反對(duì)，并且贊成該種制度的實(shí)行。創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)，本為防止議員的專橫而推行的，今議員們竟就理由他作為自己的護(hù)身符，想來亦是覺可笑；但因此而創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)，更有推行的余地了。近年美國各州議會(huì)，通過的議案，附帶付交人民復(fù)議條件者，一天多似一天，就因?yàn)樽h會(huì)自身愿意的緣故。

看了上述的二種原因，就曉得這種直接民治的制度，能夠漸漸順利進(jìn)行，并不是偶然的，卻是合于理論的，現(xiàn)在且先將創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán)，細(xì)細(xì)研究一番，然后再及于罷官權(quán)。因?yàn)榍岸呤窃诹⒎ǚ秶鷥?nèi)的，后者是在行政范圍內(nèi)的。

二、創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)的沿革和實(shí)行的方法

創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán)的定義，已見上文，現(xiàn)在不必再申說了?，F(xiàn)在且將該制度的沿革和實(shí)行的方法，簡(jiǎn)單的寫他下來。復(fù)議權(quán)和創(chuàng)制權(quán)，聽來似覺新奇，其實(shí)瑞士國通行此制，已有多年，成效卓著，至今未嘗減色。美國此制，在表面上看來，似乎采自瑞士，其實(shí)不然，細(xì)查美國各州憲法史，我們卻可知道該種制度的基礎(chǔ)，遠(yuǎn)在一七八零年左右已經(jīng)安排好了。當(dāng)一七七八年，馬薩諸塞①“馬薩諸塞”原文作“麻撒乞史”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正，下同?！？闭咦ⅰＶ葜贫☉椃ǖ臅r(shí)候，人民就得到一種復(fù)議憲文的權(quán)利，后來各州仿效該種辦法的，頗不一見，不過未曾勒為成規(guī)罷了。講到創(chuàng)議權(quán)來歷，亦甚古，如喬治州，在一七七七年制定的憲法，早已容許人民有創(chuàng)議修改憲法之權(quán)，他如賓夕法尼亞②“賓夕法尼亞”原文作“本薛文義”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。州馬薩諸塞州，新罕布什爾③“新罕布什爾”原文作“新哈本下”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦ⅰＶ?，當(dāng)時(shí)的憲法，亦有同樣的規(guī)定。至于應(yīng)用創(chuàng)議權(quán)于通常法案，卻在五十年以后事，實(shí)行最早者，就為馬里蘭④“馬里蘭”原文作“瑪利亞特”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。州。當(dāng)一八二五年，該州議會(huì)通過開設(shè)義務(wù)學(xué)校一案，即就附加條件，說此案只可在各地選民可決本案之處，發(fā)生效力；換句話說，該案已默認(rèn)人民有復(fù)議之權(quán)。其后各州議會(huì)，凡預(yù)見有重大議案發(fā)生，常照此辦理，如更改疆界，遷移都會(huì)，普及選舉權(quán)，籌募公債，資助私有營(yíng)業(yè)，改正稅則等許多議案，常附帶交付人民復(fù)議的條件。市政府應(yīng)用復(fù)議條件，更較州政府為繁伙，講來亦有原因，各市政府因?yàn)橹葑h會(huì)對(duì)于個(gè)地方的市政，往往不顧利害，橫加干涉，所以現(xiàn)在許多州憲法，都規(guī)定說，凡市政的興革，均須由蓋地方市民自己投票公決；換句話說，美國各地選民，已看作這種復(fù)議權(quán)，為他們一直不可侵犯的權(quán)利了。

美國各州的直接立法制度，在根本原則上，天然相差無幾，但講到細(xì)節(jié)起來，卻大有不同之處。例如諸州多承認(rèn)人民有復(fù)議及創(chuàng)議憲文修改之權(quán)，但蒙大拿⑤“蒙大拿”原文作“夢(mèng)脫奈”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。和梅恩二州只許人民復(fù)議，不許人民有創(chuàng)議憲文之權(quán)。關(guān)于通常議案的提出和通過，各州亦有不同的限制，有幾州憲法，承許議會(huì)通過緊急議案，不交人民復(fù)議，有幾州則并無此項(xiàng)規(guī)定。關(guān)于社會(huì)安全及公眾衛(wèi)生等諸議案，多屬緊急議案范圍以內(nèi)。但有幾州雖有此項(xiàng)規(guī)定，卻又怕議會(huì)將不緊急的議案，當(dāng)作緊急，以致人民被其蒙蔽；所以又有一種附帶的規(guī)定，即緊急議案的通過，必需經(jīng)兩議會(huì)議員多數(shù)三份之二以上的可決；又有幾州則竟將無論怎樣，不能算為緊急的議案，列表指出；例如容許私家公司一年以上的專利，買賣公產(chǎn)，和修改市政府的約章等事，多歸入之；防杜議會(huì)的專橫，可謂無微不至。

運(yùn)用方法，亦各各不同。譬如創(chuàng)議議案，有幾州需得全體選民百份之八的同意，有幾州只須百份之五；在俄克拉荷馬⑥“俄克拉荷馬”原文作“烏克霍爾姆”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正，下同?！？闭咦?。州，則凡關(guān)于根本法的創(chuàng)議，須得全體選民百份之十五的同意，通常議案，只需百份之八；運(yùn)用復(fù)議權(quán)時(shí)候，需要選民同意之成數(shù)，大約與上述成數(shù)無大出入。他如調(diào)查選民簽字的證據(jù)，遞呈請(qǐng)?jiān)笗氖掷m(xù)，和使選民周知的方法，亦各各不同。有幾州要使全體選民周知各種議案的性質(zhì)，和利弊，?？∫环N小本冊(cè)子，將各該議案，一一列入，復(fù)附以贊成及反對(duì)二方面辯論之點(diǎn)，發(fā)給選民；便他們慎重研究，到時(shí)表決，不致茫無頭緒，辦法極妥。通常講來，不論何種議案，如得到一定成數(shù)選民的要求，可以二次三次重行表決；俄克拉荷馬州為慎防搗亂起見，規(guī)定凡一樁議案，如經(jīng)選民駁回以后，在三年中間，不能重行提出，除非有選民百份之二十五的贊可方才可以撤銷此例，但在事實(shí)上，實(shí)萬不能辦到。

直接立法制常被人攻擊，說這制實(shí)行，完全將議會(huì)的立法權(quán)，剝奪無余了。所以伊利諾伊①“伊利諾伊”原文作“伊立諾”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。州運(yùn)用這制，卻與他州有不同之處，其宗旨在一方面能得到直接立法制的利益，一方面又能保持議會(huì)的立法權(quán)。他的辦法，如下開來。創(chuàng)議的議案，得到一定成數(shù)選民贊成以后，就交全體選民表決可否，選民可決以后，該議案并不發(fā)生效力，須再交議會(huì)審查表決，須待議會(huì)可決，該議案始得成立。人民投票表決，不過算作一種人民意思的表示罷了；但議會(huì)既經(jīng)曉得真正民意之所在，他們就無不遵從。手續(xù)雖異，效果正同。

我在上文已經(jīng)說過，直接立法制度，在市政府中間最為通行，其原因亦極顯者。現(xiàn)在美國各城市政府，要免掉政黨的把持和搞亂，都已采用委員式政制。委員式政制，是以全城市的立法行政大權(quán)，悉歸在五個(gè)委員的手中。以利的一方面講，固然是辦事敏捷了，了無牽掛；但以害的一方面講來，卻為少數(shù)專制，危險(xiǎn)又不堪設(shè)想。今要避去其害，收取其利，最妙在利用直接立法制，和罷官權(quán)。因?yàn)槿嗣窦扔辛藢?duì)付專制的利器在手中，委員自然要小心謹(jǐn)慎，顧重民意了。市政府運(yùn)用創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)的方法，大約與州政府相差不多；不過需要贊助的選民成數(shù)，略為高些，大約在百份之十五至二十五之間。

三、贊成直接立法制的論調(diào)

贊成直接立法制的論調(diào)，大約不出下述幾種。

（一）有教育選民的價(jià)值

在行代議制國家中間，有一個(gè)最大弊病，就是選民對(duì)于立法行政事務(wù)，常缺少一種研究和注意的興趣。無論州政府或市政府，通過什么狗屁不通的議案，老百姓終是關(guān)著大門，一概不管，過他安樂的日子。那輩議員先生，就利用老百姓的消極態(tài)度，賄賂公行，無所不為，結(jié)末來，遭殃的就為那輩消極的老百姓，老百姓何嘗不知其中究竟，但他們竟不改那種消極的態(tài)度。為什么呢？因?yàn)樗麄儠缘茫词褂帽M心計(jì)，去注意研究他，他們的意思，終不能表白，他們的目的，終不能達(dá)到，橫豎如此，又何必白用心思，耗費(fèi)精神呢。所以消極的抵抗，他們算為最妙的方法。原來人類雖為有意思的動(dòng)物，但他當(dāng)不肯運(yùn)用他的思想力；除非他的思想的結(jié)果，有見諸實(shí)行的機(jī)會(huì)，他才肯去運(yùn)用他。所以我們?nèi)粢碳と嗣?，使他們?duì)于政治法律，有研究思維的興趣，莫若給予選民的意思和目的，有一種表白和達(dá)到的機(jī)會(huì)。創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán)的運(yùn)用，最能達(dá)到這目的。何以呢？因?yàn)槿嗣窦鹊玫竭@二種權(quán)利，就覺得他們個(gè)人的思想和意見，如果得著多數(shù)選民的同意，大有見諸實(shí)行的機(jī)會(huì)，興趣自然濃了；對(duì)于各般問題，亦自然肯悉心盡意，去研究他了。換句話說，人民就可覺得非但理論上并且事實(shí)上，實(shí)為國家的主體。他自然要去利用這個(gè)機(jī)會(huì)和地位，行使這主權(quán)了。美國各州政府及市政府，要加添這直接立法制在教育上的價(jià)值；曾想出多種方法來。例如未將議案提交人民復(fù)議以前幾個(gè)月內(nèi)，往往印刷一種小本冊(cè)子，將各該議案的原由性質(zhì)，和贊成及反對(duì)二方面的利弊，詳詳細(xì)細(xì)講個(gè)明白，分寄全體選民。一般選民，就可憑這小本冊(cè)子，將各該議案細(xì)細(xì)研究，弄個(gè)頭緒出來；何去何從，不難立即分明。又地方上各個(gè)公正團(tuán)體，在選民投票以前，常開會(huì)討論，以便創(chuàng)造真正及健全的輿論。他如報(bào)館在這般場(chǎng)會(huì)，有指示輿論的責(zé)任，更不消說得。照此看來，說直接立法制有教育選民的價(jià)值，實(shí)在不差。

（二）符合民治的精神

現(xiàn)在民治的國家，豈不以代議制號(hào)召人民么？但試問什么叫做代議制，為什么要行代議制？人就要說，因?yàn)楝F(xiàn)代的國家，人口多者幾萬萬，少者亦幾千萬，這多數(shù)人民，勢(shì)不能個(gè)個(gè)列席議會(huì)，所以才創(chuàng)出代議制來；叫人民選出少數(shù)議員，代他們開口參政。即就州政府及市政府的運(yùn)行，亦以人口太多的緣故，不能不照樣辦理。如此說來，議員與人民在法律上相互的地位，猶之主體代理人一樣。代理人的一舉一動(dòng)，總要照主體的意思去做，否則即為違法舉動(dòng)。今又試問現(xiàn)在各國的議員，是否與人民主張一致，舉動(dòng)一致，恐怕十人走來，有九個(gè)半，都要搖頭說不是。代議制已經(jīng)失敗，實(shí)為很彰明較著之事。代代議制而興者，當(dāng)為直接立法制無疑，因?yàn)樾辛酥苯恿⒎ㄖ?，一切通過得法律，多以民意為旨?xì)w，凡“強(qiáng)奸民意”，違背民意的法律，都可絕跡。這豈不是最合于民治的精神么？

（三）打破政黨的專橫

政黨一物，有人認(rèn)為民治國的必需品，但“天下幾許罪惡，都假‘政黨’之名以行”，中國人痛定思痛，更不消說得。就是歐洲美國政黨所造的罪惡，亦是書不勝書。而且政黨罪惡，猶之水銀瀉地，無孔不入，中央政府州政府及市政府，多有他的足跡，亦都有他的惡跡。議員都是由政客中選出來的，選政都是由政黨操縱的，議會(huì)中的議案，都是秉承政黨的意思通過的，人民不過擁有主權(quán)的虛名罷了。他們有了意思，不得表白；有了苦痛，不得申訴；雖生存于號(hào)稱自由政府的治下，與從前“天高皇帝遠(yuǎn)”的時(shí)代，有什么分別。倘若行了直接立法制，他們?nèi)缬幸馑家戆壮鰜?，就可運(yùn)用創(chuàng)議權(quán)。如感受法令的痛苦，就可運(yùn)用復(fù)議權(quán)，將那種狗屁不通的臭議案，一律加以否決。民權(quán)既張，政黨魔力雖大，就無從肆其淫威。所以在美國采用直接立法制各州及各城市，政黨惡勢(shì)力雖不能一時(shí)銷聲匿跡，至少減弱一半。

（四）養(yǎng)成人民尊重法律的習(xí)慣

各國人民中間，都有一種趨勢(shì)，就是人民對(duì)于議會(huì)所制定的法律，都帶有一種藐視的態(tài)度。非但沒有程度的人民這樣，即就智識(shí)階級(jí)亦往往犯這毛病。推其原因，這并非人民天性使然；實(shí)在因?yàn)樵诖h制度底下的法令，都是照少數(shù)人的私意通過訂定的。真能符合民意的法律，十不得一。法令與民意，既是互相抵觸就怪不得人民不尊重遵守了。若然實(shí)行了直接立法制，一切法令，即歸人民直接制定，民意與法律既是符合一致，人民對(duì)于法律有固結(jié)不解的關(guān)系；藐視法律的態(tài)度，自然可以漸漸減去。尊重法律，乃是民治國不可少的一種現(xiàn)象；直接立法制可以產(chǎn)出這種結(jié)果，豈不大好。

四、反對(duì)直接立法制論調(diào)

世界上不論何種制度，都是利害參半；有見識(shí)的人，不過能將其中利害；平均一下，視其輕重以為采取或反對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)罷了。上文所講的，都是贊成直接立法的論調(diào)，現(xiàn)為讀者比較研究起見，將反對(duì)直接立法制的弱點(diǎn)，亦一一表示出來。

（一）減削議會(huì)的尊嚴(yán)

議會(huì)惟一的天職，就是立法。若所有的立法權(quán)，一旦為人民收歸己有，議會(huì)的尊嚴(yán)，豈不大為減削。又有一相因而至的必然效果，就是議會(huì)的權(quán)限，既然收小，議會(huì)的尊嚴(yán)，既然減削；社會(huì)上一般有智識(shí)有能力的人，就不肯去當(dāng)議員，于是被選的人，都為一般中下之材，議會(huì)自身，就要愈弄愈糟了。

（二）造成門戶的政制

人民既可自動(dòng)立法，于是地方上的大團(tuán)體，如政黨工團(tuán)或宗教團(tuán)體，就可利用這種機(jī)會(huì)，將有益自身的議案，嘵嘵不休的提出，請(qǐng)選民表決。如果表決實(shí)行，他們獨(dú)享其利，其余百姓，都是不能獲益的。

（三）阻礙大實(shí)業(yè)的發(fā)展

這句話說來，似乎有些稀奇①“稀奇”原文作“希奇”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正。——?？闭咦?。，其實(shí)個(gè)中道理，亦極明顯。大家豈不以為民意是大公無私的，不知民意亦有偏向的地方；人民對(duì)于財(cái)團(tuán)法人，如鐵道公司，電車公司，煤氣公司之類，終以為這是大資本家的壟斷事業(yè)，所以凡關(guān)于那種會(huì)社的法律，或議案，人民不管是非曲直，終是一律反對(duì)。其結(jié)果諸大實(shí)業(yè)一樁多不能發(fā)起，即就人民讓步，其容許的條件，又非?？良?xì)，資本家又不肯承受。這是美國行直接立法制各城市所公同經(jīng)過的一種經(jīng)驗(yàn)。

（四）減去立法的伸縮性

議會(huì)制定的法律，都是經(jīng)過一場(chǎng)大辯論而制定的；其優(yōu)點(diǎn)就在將各該案仔細(xì)審查及修正，往往通過的議案，經(jīng)幾次修正以后，與本來目的，大不相同。那種伸縮性，即就是代議制優(yōu)點(diǎn)所在；直接立法制即就不能保持此優(yōu)點(diǎn)。原議交給人民表決，人民只照原議案研究一番；他們以為可行，就表可決；以為不可行，就表否決；全無迥翔伸縮之余地，這又是直接立法制的弊害。

（五）違反近世辦事效率的原理

近世各種事業(yè)，不論教育的實(shí)業(yè)的財(cái)政的多是分門別類，剖析極微極細(xì)，因這緣故，要各事處置適當(dāng)，非借重各種專門人才不可。況立法大事，何等重要，何等復(fù)雜，要望茫無頭緒之選民，予以適當(dāng)?shù)奶幹茫瑢?shí)在顧望太奢了。議會(huì)中雖不免亦有缺乏常識(shí)之人，側(cè)身其間，但對(duì)于一切事情，終較選民為熟悉，卻是無可諱言的。

以上所講的話，都是關(guān)于創(chuàng)議權(quán)的利害，罷官權(quán)尚未談起，就下文講來。

五、罷官權(quán)運(yùn)用的方法

罷官權(quán)界說，已在上文講過，現(xiàn)在不必再提。這種新民權(quán)，實(shí)發(fā)起于瑞士，運(yùn)用的成績(jī)極佳，美國市政府，首先采取此制者，就是Los Augels其時(shí)為一九零三年。后來隨有三四州憲法承認(rèn)該制的存在。到了后來，仿行委員式的各城市，約有一百多處，都運(yùn)用該權(quán)，以為擴(kuò)張民權(quán)的利器了。

運(yùn)用罷官權(quán)的方法，各州各城大約相仿。起初罷官權(quán)，只用以對(duì)付選任及行政的官員，后來有幾州對(duì)于簡(jiǎn)任的或司法官員，亦運(yùn)用該權(quán)了。其運(yùn)用的手續(xù)如下。先由發(fā)起人提出彈劾書，將該員不職的行為一一指出，請(qǐng)求選民簽字同意，簽字的選民，既到了相當(dāng)成數(shù)，（大約自十五成至二十五成不等）。該彈劾書即可交給議會(huì)秘書收受。秘書收受該項(xiàng)彈劾書以后，當(dāng)即點(diǎn)驗(yàn)人數(shù)，若然沒有差誤和偽造情事，選舉手續(xù)，就立即開始辦理。在選舉候補(bǔ)人時(shí)候，被彈劾人的名字，若不由本人反對(duì)，亦可一律添入以觀民意。因?yàn)榇蠖鄶?shù)選民，果然不反對(duì)他，他仍舊有被選的機(jī)會(huì)，安于其位。倘然他果落選，就當(dāng)立行去職，他未滿的任期，就當(dāng)由這次被選人代理完了。為防免濫用罷官權(quán)起見，州憲或城市約章，都有一種規(guī)定，即官員任期未滿六個(gè)月以前，人民不能利用罷官權(quán)，要其去職。又罷官權(quán)的運(yùn)用，每年至多一次。

六、運(yùn)用罷官權(quán)的利益

現(xiàn)在先就罷官權(quán)的益處講來

（一）監(jiān)督官員的絕妙方法

罷官權(quán)的運(yùn)用，可以防止在職官員，有違反民意的舉動(dòng)，因?yàn)楣賳T既然曉得選民隨時(shí)有罷免他的官權(quán)的可能性，自然不敢任性妄為，做出種種不法的舉動(dòng)出來。

（二）可以貫徹①“貫徹”原文作“貫澈”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正，下同?！？闭咦ⅰＨ嗣竦闹鲝?/p>

官員既不敢違背民意，他的一舉一動(dòng)，自然都要根據(jù)民意做去。那么，人民的主張，自然可以貫徹?zé)o余，這豈不是民治政府所想望的境遇么？

（三）可以防止官員任期延長(zhǎng)的流弊

官員任期過長(zhǎng)，須防他的專擅，任期過短，又須防他的敷衍。在美國罷官權(quán)未通行以前，學(xué)者對(duì)于這點(diǎn)，爭(zhēng)論頗烈。但若有罷官權(quán)的運(yùn)用，那個(gè)問題，就不難解決了。因?yàn)楣賳T的任期加長(zhǎng)以后，若背后時(shí)時(shí)有罷官權(quán)去監(jiān)督他，他決不敢專擅。又敷衍之弊，亦同時(shí)可以免去，因?yàn)樗麜缘萌绻恍臑楣?，他必能久于其任?/p>

（四）罷官權(quán)最合法理和論理

民治國的官員，本為讓人民的公仆，人民和官員的關(guān)系，猶之雇主與被雇者的關(guān)系。雇主雖然與被雇者訂定契約，說明時(shí)效，但若被雇者不能勝職或有瀆職行為，雇主有隨時(shí)辭退被雇者之權(quán)利。罷官權(quán)的運(yùn)用，即本此原則與理論。

七、罷官權(quán)的弊害

就其弊害方面亦有二端。

（一）減弱官員辦事的效率

官員行使職權(quán)，果然須尊重民意，但除了尊重民意以外，又須顧及他的辦事的效率。要加添效率，非容許官員的才能和創(chuàng)造力，有發(fā)展的機(jī)會(huì)不可。罷官權(quán)通行以后，他一舉一動(dòng)，都要顧前慮后，自己的才能和創(chuàng)造力，都要因之汨沒。產(chǎn)生多數(shù)［庸官］，為不可免之事實(shí)。

（二）降低官員的人格

罷官權(quán)通行以后，官員辦事，一有不當(dāng)，即有罷職的危險(xiǎn)。罷職到底為不名譽(yù)的事；所以凡是人格高尚，愛惜名譽(yù)的人，都不肯輕于一試，自貶身價(jià)。以后奔走被選者，都為中下之才。行政方面，就難免愈弄愈糟了。

八、結(jié)論

各種制度，無論政治的，教育的，或社會(huì)的，都是有利有弊。就以本篇所論的直接立法制和罷官權(quán)講來，亦有利害相反的兩方面。到底何去何從，全在斟酌一國的風(fēng)俗人情，然后細(xì)細(xì)研究，那種制度到底是利多害少，或害多利少，以之為取舍的一種標(biāo)準(zhǔn)，才不出什么大毛病?，F(xiàn)在此種制度，在瑞士及美國已經(jīng)行之有效，施之中國，究竟怎樣，實(shí)在是一很緊要的問題，況且今日中國，方在倡議①“倡議”原文作“唱議”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?！？闭咦ⅰＶ贫ㄊ椃ǖ臅r(shí)候，而且已有人主張省憲法里頭，當(dāng)承認(rèn)人民有此種創(chuàng)議復(fù)議及罷官的權(quán)利，所以更不得不悉心靜氣，將他研究一下。以我的眼光看來，那種制度實(shí)在極合中國情形，帶我細(xì)細(xì)講來。

（一）中國人民太缺乏政治的興味，直接立法制和罷官權(quán)，最能夠救濟(jì)這種弊病

從前亞里士多德②“亞里士多德”原文作“亞力斯多德”，現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?！？闭咦?。有句話說道：“人類是政治的動(dòng)物”，但以中國人看來，這話實(shí)不的確，因?yàn)榇蠖鄶?shù)中國人，多是做慣關(guān)門皇帝，除了自己私事以外，不論天翻地覆，一切皆置之不聞不問。宣統(tǒng)復(fù)辟啦，袁世凱帝制自為啦，督軍兵諫啦，妖人賣國啦，他都不管。只須一年三百六十日，能得天天飽食暖衣，已經(jīng)算稱心適意得了不得。國家大事，有食肉者打干，與我們何關(guān)。這豈不是中國多數(shù)人的心理么？中國人不具那種心理，民國九年來的種種怪現(xiàn)狀，何能積積不已的發(fā)現(xiàn)呢？這并不是因?yàn)橹袊说奶煨匀绱耍植皇莵喪线@句話的不可靠，實(shí)在因?yàn)橹袊降恼谓逃驼軐W(xué)，造成那種心理，已二千年于茲，已經(jīng)深不可拔，所以才有此種現(xiàn)象。直接立法制和罷官權(quán)，最能救濟(jì)這種“政治睡眠”病，因?yàn)槎呖梢越o予人民一種直接參政的機(jī)會(huì)；人民得了此種機(jī)會(huì)，就可曉得我為國家的主人翁，非但有其名，并且有其實(shí)；我若有意見，可以有見諸實(shí)行的機(jī)會(huì)；我若有苦痛，可以憑我自己的力量，有減少或免去的可能性。那種閽茸不法，貪黷無能的官僚，如齊耀琳王桂林之類，就可立行罷免其職，又何致釀出貽臭全球的搗毀議會(huì)的舉動(dòng)呢？又復(fù)議權(quán)如可在江蘇省實(shí)行，那開放繭行一案，就可交給全省人民表決，又何致以一二縣人民不利益，阻礙全省實(shí)業(yè)的發(fā)展呢？人民有了此種機(jī)會(huì)和實(shí)力，政治上的活動(dòng)力，就可漸漸增進(jìn)，這豈不是一樁極稱人愿的事么？即就此一端而論，那種制度，在中國已大有采仿的價(jià)值。

（二）中國人民最缺乏常識(shí)，直接立法制，最能增進(jìn)國民的常識(shí)

“民可使由之不可使知之”，為中國政治家惟一的信條。所以中國國民程度，糟到如此地步。一切政治法律上的情形，非但他不知道，他亦不要知道。常識(shí)缺乏，乃亦自然之事?，F(xiàn)在要增進(jìn)他的常識(shí)，莫若利用直接參政制度，使他每天選舉投票，常能得到一種間接的教育。什么叫做實(shí)業(yè)，什么叫做衛(wèi)生，什么叫做治安，他漸漸可以領(lǐng)會(huì)及研究起來。再加了地方上公正的人物及團(tuán)體，隨時(shí)予以指導(dǎo)，中國人民的程度，不期高而自高了。

（三）中國的官員和議員，最沒有責(zé)任心，直接立法制及罷官權(quán)，最可以喚起他們的責(zé)任心

中國議員及各種官僚，一經(jīng)授任，往往就海闊天空，以為惟我獨(dú)尊了。他們種種舉動(dòng)，都是任性妄為，唯利是圖，何嘗為小百姓負(fù)一毫責(zé)任，謀毫一利益。其原因以小百姓無權(quán)無柄，無如他何，所以他們敢膽大，至于此極。若立法權(quán)與罷官權(quán)，多操在百姓手中，他們那敢這樣。

（四）中國人民已厭政黨的罪惡，直接立法制和罷官權(quán)，就為抵制惡政黨的利器

安福黨毒流全國，人民一提了政黨二字，就不免愁眉蹙額，掩耳而逃。人民若再?zèng)]有利器去抵制他，將來死灰復(fù)燃，其黨毒將遍及省政府及城市政府，更加不了。至直接立法制和罷官權(quán)，怎么能抵制政黨，已在上文講過，不必再談。

以上是我一人的意見。我以為中國自治制度，方在復(fù)活時(shí)代，不可再以官治紳治或降而至于匪治的牌子，來冒充民治。要實(shí)行真正民治，這三種制度，是不可不絕對(duì)實(shí)行的。我并非不知道此種制度，行在中國，亦有流弊，但要走上民治軌道，這幾種制度，實(shí)可算為必需品。若要免除各種弊害，有二事是不可不力行的；一為普及人民教育，二為創(chuàng)造公正輿論。說到結(jié)末，這是一國公正領(lǐng)袖的責(zé)任。中國人民的領(lǐng)袖??！中國民治的時(shí)機(jī)已成熟了，快下個(gè)決心，負(fù)個(gè)責(zé)任，起來做罷！

*“的”原文作“底”，現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正，下同。——?？闭咦ⅰ?/p>

**本文原刊于《改造（上海1919）》，1921年，第3卷，第10期。

***陳霆銳（1890—1976），江蘇吳縣人，1920年東吳大學(xué)法科畢業(yè)，法學(xué)士。同年赴美留學(xué)，獲美國密歇根大學(xué)法學(xué)博士學(xué)位。1923年回國，曾任東吳大學(xué)法律學(xué)院英美法教授、暨南大學(xué)教授?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，出任國民政府參政員。1944年赴美考察司法，次年回國當(dāng)選為制憲國民大會(huì)代表。1948年3月去臺(tái)灣，從事律師業(yè)務(wù)。1954年任臺(tái)灣東吳大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)。著有：《商法》（英文本，商務(wù)印書館）等。

（責(zé)任編輯：胡玉鴻）